内容摘要：我国狱务公开经历了基本不公开时期（1998年以前）、有限公开时期（1999年——2001年）、全面公开时期（2001年——）。2015年4月7日司法部下发了《关于进一步深化狱务公开的意见》，我国的狱务公开进入了一个全新的发展阶段。调研表明，我国狱务公开已经形成了比较完备的规范体系，实践中也取得了巨大的成就，人民群众总体上是满意的。但是，我国狱务公开还存在一些问题，需要从以下几个方面加以完善：应当出台统一的狱务公开立法、进一步明确狱务公开的范围、确立巡视员巡视制度、完善狱务公开的救济机制。

关键词：狱务公开，政务信息，人事信息，执法信息，救济机制

狱务公开是指监狱机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，将执法工作的主要依据、程序、结果，通过适当方式向罪犯、罪犯亲属和社会公布并接受广泛监督的一种工作举措。狱务公开作为司法公开的内容之一，是制约司法公开往纵深发展的关键因素。同时，狱务公开也是当前法治政府满足公民知情权而应主动履行的义务之一。2013年11月25日，孟建柱同志在《深化司法体制改革》一文中提出，要不断推进警务公开、狱务公开。进一步完善公开机制，畅通公开渠道，依托现代信息手段确保各项公开措施得到落实，实现以公开促公正。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对狱务公开工作又提出更为具体的要求。[1]相继，司法部于2015年4月7日下发了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》（以下简称《意见》）。《意见》对狱务公开的原则、公开内容、方式和方法进行了全面部署，使狱务公开更为细致化、规范化和科学化。

监狱作为我国的刑罚执行机关，其主要负责执行被人民法院生效判决判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期2年执行的犯罪分子的监管。深化和践行狱务公开是提升司法公信力的关键因素。现如今，在有关狱务公开的规范性文件指导下，全国各级监狱机关狱务公开工作的开展都更趋规范和科学。课题组通过对我国各级监狱机关行政信息和人事信息等基本情况公开，以及对不同案件的执法流程、文书等监狱执法情况的公开进行调研，发现实践中狱务公开的实施状况仍存在一些问题亟需解决，在公开范围、公开方式和条件保障等各个方面仍存在一些改良空间。

一、狱务公开制度的发展历程

在我国，狱务公开制度在实践中的开展工作要早于立法。随着司法部的部门规章、内部规章等众多规范性文件的陆续出台，我国狱务公开制度的发展也逐渐趋于成熟。公开方式从单一走向多元，公开对象从笼统走向细致，公开范围也在不断扩大。总体而言，根据公开程度的不同，我国狱务公开制度的发展历程主要可以分为三个阶段，即1998年以前的基本不公开阶段、1999年至2001年的有限公开阶段，以及2001年至今的全面公开阶段。

（一）基本不公开时期（1998年以前）

严格来说，这一时期也是我国狱务公开的萌芽阶段。从立法层面来看，这一时期我国有关监狱的立法对狱务公开只字未提，主要表现为，立法未规定监狱行政事务、监狱警察队伍、监狱人事变更和监狱涉案信息的公开。在实践层面，实践中已经有部分监狱开始试点推行狱务公开工作，敞开监狱的大门，直接向罪犯家属及社会各界以及新闻媒体公开狱务工作。北京各监狱系统早在1998年就开始安排社会各界人士和罪犯亲属到监狱参观，让罪犯家属了解罪犯监管改造情况和监狱警察的执法情况。[2]有关减刑、假释领域的狱务公开工作试点，如，1988年河南省第一监狱就在罪犯减刑、假释工作中推行了“三公开、一推荐”制度；[3]1988年浙江乔司监狱、第二监狱尝试对狱务公开进行试点，自此揭开了我国狱务公开地方探索的序幕。[4]

综合来看这一阶段，限于当时科技发展水平，此阶段狱务公开的方式和内容都较为单一，主要包括监狱开放日、发布公告、报纸等方式进行公开，事关罪犯奖惩条件及考核程序仅仅在狱内有条件地公开，由于立法的滞后，有关狱务公开的相关保障机制的构建处于空白状态。一言以蔽之，这一时期我国监狱基本上处于与世隔绝的状态，外界很难获得监狱内部的有关犯人减刑、假释等执行程序信息，即使有少部分监狱大胆尝试推行狱务公开工作，但也只是极少数，而且公开内容、公开方式由监狱决定，改变不了这一时期监狱总体处于封闭状态的格局。但是我们也应当看到，实践中的试点为我国日后大力推行狱务公开工作提供了丰富而宝贵的经验。

（二）有限公开时期（1999年——2001年）

1999年7月司法部下发了《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》（以下简称《规定》）的通知，这是我国第一个要求监狱系统执行刑罚过程实行公开的规范性文件。《规定》明确规定七项需要公开的内容，对公开的形式也作出了具体的列举。《规定》的出台，为我国狱务公开工作的开展吹响了号角。为此全国监狱系统按照“两公开、一监督”规定纷纷实行狱务公开制度。从1999年开始，涉及狱务公开工作的电视报道、电台报道、新闻发布会在社会上产生了强烈的反响。美联社、路透社、法新社、塔斯社等12家境外新闻媒体记者对北京市监狱的管理给予了高度评价，称赞是“世界一流”。[5]1999年河南省监狱管理部门开始在媒体上向社会公布罪犯减刑、假释条件及申请程序。

这一时期是我国狱务有限公开时期，也是我国狱务公开发展的过渡性阶段。有关狱务公开的内容仅限于监狱执行信息公开，有关监狱政务信息公开和人事信息公开尚且处于缺失状态。从实践方面来看，监狱执行信息公开的范围在逐步规范化、制度化。如，监狱对外开放已成为常态，监狱减刑、假释案件的申请条件及程序对社会公众公开也在逐步完善。根据《规则》规定，在监狱内部有关罪犯奖惩条件、程序及结果都要向罪犯公开。然而，这一时期的公开也是不全面的，这一时期的公开只是有限的公开，具体表现为公开的内容狭窄，并且对某一问题公开到什么程度也没有规定、公开对象不明确等。

（三）全面公开时期（2001年——）

2001年10月12日司法部下发了《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》（以下简称《实施意见》）。该文件首次把狱务公开以法律的形式确定下来，为我国各级监狱机关广泛开展狱务公开工作提供了法律支持。2003年5月，司法部实施《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，明确规定减刑、假释的提请程序应当向社会公开。为适应新时期狱务公开的要求，2014年10月司法部修订通过了新《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，在提请程序公开作了详细的规定。为进一步深化狱务公开，2015年4月7日司法部下发《意见》。这些规范性文件的出台，为我国全面开展狱务公开工作提供了法律支持。

这一阶段的改革不仅仅拓宽了狱务公开的方式和范围，增加了实施机制，还专门针对具体的狱务公开对象设置不同的公开平台，发布不同的公开信息。伴随科学技术的发展，各级监狱机关相继建立了自己的门户网站。如2009年5月12日，山西省监狱系统基层监狱单位首个门户网站——太原一监门户网站正式开通，网站公布监狱的干警队伍信息、人事信息和案件执行信息。有关罪犯奖惩信息及减刑、假释信息都有醒目的板块予以公布。[6]许多省级监狱管理机关在门户网站向社会公众公开本辖区内所有监狱的地址、乘车路线、联系电话等信息。为保障狱务信息全面公开，我国建有统一的监狱信息网，最高法院也建立了减刑假释、暂予监外执行信息公开网。通过网络平台的建设，监狱政务信息公开、人事信息和队伍信息公开，以及案件执行信息公开等工作都有了实现的基础。

二、狱务公开的制度规范评估

狱务公开是一项系统工程，其涉及到公开范围、公开对象、公开方式、公开救济机制等事项。现如今，我国有关狱务公开的规范性文件不可计数，它们在为狱务公开工作的开展提供良好制度保障的同时也呈现出一定的不足之处。

（一）狱务公开制度规范的现状

为保障罪犯的合法权益以及公民对政府信息的知情权，政府必须推进监狱相关信息的公开。为此，我国相继出台了若干规范性法律文件来保障狱务公开的顺利实施。

1.罪犯、罪犯亲属及社会大众公开方面

1999年7月司法部下发了《规定》的通知，《规定》以三个条文规定需向社会各界公开的内容，自此拉开我我国狱务公开工作的序幕。在总结先前经验的基础上，2001年10月12日司法部下发了《实施意见》。《实施意见》明确要求全国各级监狱机关应根据狱务公开的原则，结合本地实际向罪犯和社会各界公开统一规定的内容，对公开的内容细化为十三大类，并在此基础上进一步细化。为进一步规范狱务公开制度，2015年4月7日司法部下发了《意见》。《意见》首次明确规定了针对罪犯、罪犯亲属及社会大众公开不同信息，使狱务公开的范围更广阔、公开机制更科学，为全面深化狱务公开工作打下坚实的基础。

为使狱务公开工作精细化、科学化，2003年5月，司法部实施《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，明确规定减刑、假释的申请条件及提请程序应当向社会公开。为进一步完善减刑、假释工作，司法部又于2014年10月修订通过了新的《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，对减刑、假释的提请程序公开作了详细的规定。

狱务公开是一个体系化公开，践行狱务公开制度还需其他相关部门的配合。基于此，2012年1月17日，最高人民法院发布《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，首次对监狱提请的减刑、假释案件应当开庭审理的范围作出明确规定。相继，最高法于2014年4月23日发布《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，使减刑、假释案件的审理有章可循，对庭审、公示等公开方式作出了具体的构建。

2.狱务公开工作监督方面

有关执法监督员方面的规范性文件主要有2001年10月12日司法部下发的《实施意见》和2015年4月7日司法部下发的《意见》。以上文件明确要求建立和完善狱务公开的执法监督员制度，也对狱务公开工作接受人民检察院监督进行了明确规定。有关人民检察院监督狱务公开工作的规范性文件还有，2008年2月22日最高人民检察院发布《人民检察院监狱检察办法》，对监狱的狱政活动，执行案件信息及受理罪犯控告、申诉等工作的监督作出了全面而细致的规定。2014年7月21日，最高人民检察院发布了《人民检察院办理减刑、假释案件的规定》，该《规定》通过对减刑、假释案件的提请、审理的监督来确保程序的公开运行。这些规范性文件的相继出台，标志着我国检察机关对狱务公开监督机制在不断健全和完善。

（二）狱务公开制度规范的评估

以上规范性文件的出台使狱务公开工作更趋规范和科学。由此，我国狱务公开形成一个制度体系。当然，在取得成绩的同时，我们在狱务公开制度规范方面还存在些许的不足之处。

第一，相关规范性文件的法律位阶较低。经上文分析，我们可以看出，我国狱务公开制度体系的确立是建立在一系列规范性文件的基础上。显而易见的是，这些规范性文件有一部分是政府发布部门规章，有一部分是司法解释。然而，在课题组考察域外国家有关狱务公开立法时，发现西方国家都建立自己统一的狱务公开立法文件。在立法方式上主要有三种类型，即有的把狱务公开规定在《政府信息公开法》中，有的将狱务公开规定在《监狱法》中，判例法国家还会通过发布判例对案件执行信息公开进行规定。指导我国开展狱务公开工作的都是法律位阶较低的规范性文件，而法律位阶的高低决定法律效力的等级。所以导致实践中狱务公开的运行效果并不理想。

第二，制度规定较为零散，体系性不强。有关狱务公开制度的建设，司法部先后发布5个规范性文件。特别是有关减刑、假释案件公开方面，司法部有规定，检察院有规定，法院也有规定。总体而言，这些规定保证减刑、假释案件运行的整个过程公开透明。但是，这些零散的、体系性不全的规范性文件难免存在一些自相矛盾和不统一之处，必然在一定程度上制约着狱务公开制度的构建。

第三，未确立救济机制。在信息公开领域，行政复议和行政诉讼是当事人权利救济的两种途径，分析两大程序的启动条件，我们发现监狱的案件执行信息不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。在如何保障罪犯、罪犯亲属、社会公众获悉狱务信息的权利不被侵犯方面，相关的规范性文件也没有作出明确规定。法谚云：“无救济的权利非权利”。因此，救济被侵害的狱务信息知情权将是未来狱务公开立法和实践不可避免的一项重大课题。

三、对监狱基本情况公开的评估

监狱基本情况公开主要包含各级监狱机关的场所公开、监狱任职人员名册公开、机构性质、任务和职权公开、工作流程公开等基本信息的公开。归纳起来，可以将监狱基本情况公开大致分为监狱政务信息公开和监狱人事信息公开。

（一）监狱政务信息公开的评估

政务信息公开指行政主体在履行职责的过程中，根据职权或者行政相对人申请，依法将政府信息向社会公众或行政相对人公开展示。就监狱政务信息公开而言，主要是指监狱在履行刑罚执行职能过程中，根据职权或申请人申请将办事程序、资金使用、人事安排等信息向罪犯、罪犯亲属及社会公众公开。

1．监狱政务信息公开的立法

政务公开的直接依据有1999年7月司法部下发的《规定》，其明确规定了，罪犯提出申诉、控告、检举的处理程序及结果、罪犯伙食费、医疗费、被服费的标准及开支情况和罪犯实行表扬、物质奖励、记功和警告、记过、禁闭等行政奖惩的法定条件、审批程序和审批结果等这些信息都要向社会公开。2001年司法部下发的《实施意见》更是扩大政务信息的范围，明确规定监狱的性质、任务和宗旨及一些办事流程必须开示。2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》明确规定，涉及本机关的机构设置、职能、办事程序等情况应当主动公开。2015年司法部下发的《意见》进一步细化了监狱公开职责权限、罪犯收监、释放的条件及程序等信息的公开内容。而且，行政事务流程信息都要一一向罪犯、罪犯亲属和社会公开。

2．实践中监狱政务信息公开情况评析

监狱政务信息属于狱务公开三大信息之一，公开途径主要有门户网站、政务微博、微信公众平台等方式。通过统计，全国680多所监狱机关大部分都建立了自己的门户网，门户网站基本上都有“政务信息”、“狱务公开”版块。随着微信、微博等新型信息化平台的产生，部分监狱，如四川省监狱、黑龙江监狱、贵州监狱等都建立了各自的微信平台。

（1）向社会公众公开情况的评析

第一，省级监狱机关公示情况较好。伴随信息时代的到来，互联网必然成为推进狱务公开工作的主要途径。调查发现，我国省一级监狱机关门户网站基本都公布了每年狱政信息情况，涵盖的信息也较为全面。上海2014年监狱管理局政府信息公开工作年度报告公布了财政资金和政府采购信息，截止2014年底，上海监狱机关累计公开政府信息235条，全文电子化率达100%。[7]江苏监狱开通“江苏监狱”政务微博，及时将权威准确的政务信息在网络上发布，开通以来，发布政务信息1291条。不仅如此，政务公开的内容详尽，查阅也较为方便。如，河南监狱网将单位领导成员及职务、监狱施工项目的招投标信息及资金使用情况等均在醒目的版块予以公布。

第二，政务信息分类不规范。通过调查发现，全国不同省份监狱的网站设置不一样，公开类型不一致，公开信息范围也不统一。省一级监狱公开信息比较全面，地市级监狱机关门户网站往往仅有工作动态和监狱介绍等信息。尽管是省一级的监狱门户网站，但其政务信息公开栏设置也是“各具特色”。

第三，政务公开栏目缺乏配套信息。部分监狱网设置的政务信息公开栏是空白或不相干信息。如，庐江监狱网的“监狱介绍”板块内无任何内容。阜阳监狱网“单位概况”栏仅仅是介绍该监狱发展历史，有关单位的领导职责分工、机构设置等信息均未涉足。

第四，网站信息更新不及时。这一问题是全国各级监狱机关门户网站普遍存在的问题。根据我国政府信息公开法和司法部先后出台有关狱务公开的规范性文件的相关规定，监狱的政务信息都应当及时准确的向社会公开。然而，在调查部分监狱网站时，发现很多信息是好几个月未更新。这显然与立法原意相悖。

（2）向罪犯亲属公开情况的评析

第一，公开方式多元化。以前，各级监狱机关基本上都在监狱大厅和会见室设立电子显示屏、狱务公开信息查询终端，近亲属可以查询监狱的相关政务信息。最近两年，有关向罪犯亲属公开政务信息的平台更是趋于多元化。部分监狱还开通微信号，贵州监狱管理局开通政务微信平台，近亲属可以全面了解监狱日常管理、狱政管理等信息。[8]江苏监狱开通“962326”狱务公开热线以来，累计接听罪犯家属、社会公众来电8780条，回复率达到了100%。[9]

第二，公开内容不充分。从监狱门户网站和监狱有关的新闻报道来看，向罪犯亲属公开政务信息的效果并不理想。有关监狱的名称、地址、联系方式及乘车路线等信息各监狱公开的程度也是不一样。从目前掌握的素材来看，辽宁省监狱系统于2014年7月7日公布了各单位联系地址及邮编。广东省监狱管理局于2015年03月19日公布了广东省各监狱地址、联系电话、交通指南。从各监狱公开的年报来看，很少提及向罪犯亲属公开狱政信息的内容，对公开信息也缺乏一个统计机制。

（3）向罪犯公开情况的评析

第一，公开平台比较完善。实践中，各级监狱内部基本都设置了宣传栏、黑板报、狱内广播、电子显示屏等设施，可以及时的向罪犯公开狱政管理工作。部分监狱在狱内设置狱务公开信息查询终端，如江苏监狱开通狱务公开信息查询终端，罪犯可以查询相关的政务信息。不仅如此，2014年8月江苏监狱“962326”狱务公开热线已正式开通运行，该热线提供“查询、求助、投诉”三大类别服务，进一步深化了政务公开的力度。[10]

第二，公开内容不透明。实践中，狱务公开制度的监督机制尚不健全。监狱向罪犯公开政务信息的方式和内容，我们只能通过监狱门户网站和相关新闻报道而知。从现有素材来看，监狱向罪犯公开政务信息的内容并不向社会公开。监狱系统公开的年报中对向罪犯公开的政务信息数量无任何说明。

第三，内容更新不及时。虽然实践中，监狱内部在公开场所会设置宣传栏及板报，以方便罪犯了解相关的政务信息。但是实践中，这些宣传栏、板报几乎成为狱务公开的形象工程，宣传栏和板报内容更新很不及时。

（二）监狱人事信息公开的评估

1．监狱人事信息公开的立法

监狱人事信息公开，关系着各级监狱机关的人员队伍建设，也使监狱机关人事制度基本情况主动置于公众视野之下，是防止执法腐败和提升监狱机关执法公信力最有效的方法之一。监狱人事信息主要包含三个方面的内容：一是领导层成员、监狱干警等人员的人事任免情况；二是领导职权分工和人员编制情况；三是奖惩纪律规定和处理情况。监狱人事信息公开的直接依据是《实施意见》，该《实施意见》明确规定了监狱人民警察工作纪律、违纪违法情况的追责程序及结果。针对监狱人事信息中的领导班子、干警任免和领导职责分工信息公开方面，立法文件尚未涉足，这不免是立法方面的一大缺憾。

2．实践中监狱人事信息公开情况评估

实践中，各级监狱监管公布人事信息的主要依托是官网。有关领导成员及职权分工，干警招录等信息均会在网站公示。从目前情况来看，人事信息公开既取得一定的成绩，也存在部分不足之处。鉴于实践中，有关监狱人事信息公开方面不区分罪犯亲属和社会公众，所以，对实践中向罪犯亲属和社会公众公开监狱人事信息情况一并进行评析。

（1）向罪犯亲属和社会公众公开情况的评析

第一，领导成员及职权分工公开情况良好。课题组随机调查了16所监狱（监狱管理局）门户网站，有11所门户网站公开了领导成员以及职责权限，占所统计门户网站的68.8%。以湖南省监狱管理局网为例，该网站在领导信息一栏分三个部分详细介绍了监狱领导层成员及职责权限。

第二，监狱干警招录信息公示良好。监狱警察队伍招录信息公示无疑是监狱人事信息公开的重要内容。全国各级监狱机关门户网站基本上都设置了“招录信息”栏，方便公众查阅。河南监狱网公布了监狱警察招考公告、替补体检名单、拟录用名单等信息。使监狱招录警察人员渠道规范化和透明化，方便公众监督。不仅如此，江苏省监狱、上海市监狱、广东省监狱均将干警招录信息及时公布在官方网站。

第三，人事任免公开内容不全面。大多数监狱很重视对狱警招录信息的公示，对狱警的表彰信息公示也很重视。但是，对有关监狱干警违纪处分等相关信息却很少公开。有关人事任免的以任职公开居多，如上海监狱管理局网，在“人事任免”栏公示的是任职信息和免职退休的信息。所以，在人事任免方面，我国各级监狱机关只公开正面信息，对于负面信息避之不谈，人事任免信息的不完全透明显然不利于公众对监狱政务信息公开的监督。

（2）向罪犯公开情况的评析

第一，公开平台较为落后。从实地调研情况来看，各级监狱内部公布监狱领导和干警的方式基本还是依赖宣传栏、黑板报等传统设施。部分监狱在狱内设置狱务公开信息查询终端，罪犯本人凭账号可以查询到本监狱的领导成员及职责分工。但是总体而言，公开平台较为落后。

第二，信息更新不及时。在狱警方面信息更新不及时的现象尤为突出。具体而言，各监区会在公众场所公布监狱干警信息，包括，姓名、照片、所辖区域。但实践中，部分干警由于职务调整离开原监区时，相关信息没有予以及时更换。以河南某市监狱为例，该监狱一个分监区配9名狱警，1名分管管教。在有关人员职务调整或因其他原因调离该监区时，该监区的组成人员信息并未进行及时更新。

第三，公开内容不全面。大部分监狱在罪犯学习、生活、劳动区域设置黑板报、宣传栏公布部分监狱干警的信息，尤其是监狱干警的先进事迹。而对于监狱干警的违纪处分信息却并未进行公示。就获取信息的完整性而言，除涉及国家秘密、工作秘密和个人隐私的信息，以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息外，各级监狱机关应及时全面的将正面与负面信息公之于众，不能选择性地发布信息。

四、监狱执法公开实施状况评估

监狱主要职责是负责被人民法院生效判决判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期2年执行的罪犯的执行工作。监狱执法公开主要包括事关罪犯服刑相关工作的公开和监狱管理工作的公开两大类，依法治监必然要求监狱事关罪犯服刑相关工作和监狱管理工作在阳光下运作。同时，执法工作的公开也是预防司法腐败，促进社会公平正义的必然要求。

（一）对事关罪犯服刑相关工作公开实施状况的评估

公开罪犯服刑信息是狱务公开的重要组成部分，是监狱依法履行职责、接受监督的具体体现。根据《监狱法》，罪犯服刑相关工作的信息包括：罪犯收监、释放的法定条件和程序；罪犯申诉、控告、检举的方式和途径；罪犯暂予监外执行的法定条件、程序和结果，罪犯暂予监外执行决定书；罪犯减刑、假释的法定条件、程序和结果，监狱向人民法院提请罪犯减刑、假释的建议书；以下对事关罪犯服刑相关工作公开实施情况做简要评析。

1．向社会公众公开情况的评析

第一，事关罪犯减刑、假释、暂予监外执行结果公示情况较好。各级监狱机关网站在“狱务公开”栏基本上都公示了暂予监外执行的决定书。2014年3月26日，广东揭阳监狱启动在网上公示罪犯减刑、假释情况的试点工作，在“狱务公开”栏上，公示了2014年1--2月份对600多名罪犯提请减刑、假释等情况的公示，并且列明了罪犯刑期变动情况、上次减刑时间、考核期内奖惩情况等信息。[11]随后全国各监狱机关相继在门户网站公开罪犯减刑、假释相关信息。

第二，整体公开程度较低。事关罪犯服刑相关工作信息的公开，相比于监狱政务信息和人事信息公开较为滞后。很少有监狱向社会公众公开每年收监人数、收监程序、每年释放人数及释放程序等信息。就罪犯申诉、控告、检举信息公开而言，实践中，地方监狱机关甚至还出台规范性文件予以规范，如，2010年5月，江苏省出台了《监狱系统罪犯申诉、控告、检举处理规定》；2012年9月，山东威海监狱出台了《对罪犯申诉、控告、检举的处理制度》。但是，监狱对这些信息的公开效果却并不明显。首先，各监狱发布的年报上很少公示罪犯申诉、控告、检举的数量、处理的程序及结果。其次，各监狱门户网站也很少设置标题栏公开这些信息。最后，从笔者关注的部分监狱公众微信平台来看，这些情况基本没有被公开过。一言以蔽之，实践中对罪犯申诉、控告、检举的方式和途径作了很好的规范，但是这些信息的公开显然不尽如人意。

第三，信息公开不合理。通过查阅各监狱机关网站，我们发现在罪犯服刑信息公开方面一个凸出的缺陷就是，选择性公开。从各监狱门户网站显示情况来看，各级监狱都很重视结果的公开而忽视了过程的公开，导致实践中结果公开与过程公开不平衡，就暂予监外执行情况来看，如重庆市监狱管理局网的“狱务公开”栏仅公示了批准罪犯暂予监外执行的决定书，对于暂予监外执行的法定条件和程序等信息则未有提及。减刑、假释案件信息的公开同样存在类似问题。

2．向罪犯亲属公开情况的评析

第一，公开方式多样。实践中，罪犯亲属不仅可以在会见场所的电子显示屏、狱务公开信息查询终端了解罪犯的服刑信息，而且也可通过手机短信、微信等方式获知正服刑的亲属的改造信息。广东监狱系统的监狱微信公众号可以查询罪犯服刑情况，服刑人员家属关注公众号，凭服刑人员账号和监狱提供的原始密码，不出家门即可随时了解服刑人员刑期变动、零花钱、健康状况等，不久之后或还可网上预约会见。[12]揭阳监狱还开通了全国首个面向罪犯亲属的服刑人员个人信息查询系统。

第二，公开内容不全面。实践中，监狱机关通过多种渠道向罪犯亲属公开罪犯的服刑信息。从监狱门户网站和新闻报道来看，监狱向罪犯亲属公开的基本都是结果，对产生结果的程序没有公开。以罪犯暂予监外执行为例，相关监狱通过公开平台向罪犯亲属公开暂予监外执行的结果，对暂予监外执行的申请，法定原因、程序等信息基本上不向罪犯亲属公开。

3．向罪犯公开情况的评析

第一，公开机制健全。实践中，各级监狱内公共场所基本都设置了宣传栏、板报、狱内广播、电子显示屏等设施，可以及时的向罪犯公开罪犯服刑信息。在广东阳江监狱，监舍各楼层走廊实行“报刊夹式”的公示，内容与公示栏同步，方便罪犯随时查阅。罪犯受扣分、行政处罚、集训管理教育，罪犯减刑、假释、保外就医情况，都在当天公示。[13]不仅如此，陕西省部分监狱的做法也值得推广。

第二，各监狱公开范围不统一。尽管司法部出台的规范性文件明确了应当向罪犯公开的信息内容，但全国各监狱机关向罪犯公开自己服刑信息范围并不一致。从门户网站和新闻报道来看，广东监狱系统向罪犯公布服刑信息的范围较为全面。一些西部监狱由于技术和资金的限制，向罪犯公开服刑信息的内容较少。以甘肃监狱系统为例，笔者在监狱门户网站和新闻报道方面未收集到相关资讯。

第三，救济机制缺乏。根据司法部出台的相关规范性文件，监狱机关应当向罪犯公布事关罪犯服刑工作的信息。但是，对于监狱机关不公布相关信息却未规定罪犯的救济权利。以罪犯检举、控告为例，实践中，罪犯缺乏作为权利主体应有的法律地位，其控告检举更多地被作为来信来访处理，往往石沉大海，有去无回。[14]

（二）对监狱管理工作公开实施状况的评估

本文所研究的狱政管理专指监狱为完成依法对罪犯实施惩罚、改造过程中直接进行的管理活动。监狱管理工作的透明、公开能为罪犯营造一个良好的监管秩序和改造环境。根据司法部出台的规范性文件，并非所有的管理工作均公开。实践中，监狱管理信息公开是狱务公开制度的薄弱环节，部分监狱及监狱干警认为公开会影响正常执法活动。对部分信息不予公开或不及时公开，导致狱务公开的效果受到影响，与立法原意不符。

1．向社会公众公开情况的评析

第一，监狱管理法规公示情况较好。监狱管理法规的公示，使公众了解监狱办事及监狱公开管理工作信息的流程。从浏览十余家省级监狱机关官网的情况来看，监狱管理法律法规都能得到很好的公示。不仅如此，部分监狱也在门户网站公开为落实狱务公开而制定的规范性文件。广东省监狱管理局网公开《广东省监狱罪犯劳动定额与劳动报酬管理办法》等规范性文件，江苏监狱网、浙江监狱管理局网等监狱机关门户网站也都公开了类似规范性文件。

第二，监狱管理工作的内容公开欠缺。和监狱基本情况公开不同，监狱管理工作情况公开事关监狱执法的流程和结果，有些关系到监狱的安全，有些关系到罪犯的个人隐私，有些将影响到监狱的矫正执法工作。所以这部分信息公开的步伐较为滞后。从目前各级监狱机关的门户网站来看，有关罪犯分级处遇的条件和程序、罪犯获得表扬、记功或物质奖励等奖励的条件和程序和罪犯受到警告、记过或者禁闭等处罚的条件和程序等信息均未公开。

第三，监狱管理工作公开方式单一。如前所述，监狱管理工作信息如果拿捏不好，将会引起一定的负面结果。实践中，监狱机关在这部分公开方面公开方式明显趋于单一化。各监狱机关基本上是以门户网站公开为主，江苏监狱网在“常见问题”栏中解释了“哪些情形服刑人员可以离监探亲，具体有何规定？”、“减刑的条件”等问题。即使一些开通了微博的监狱，在微博上发布涉及监狱管理工作的信息也很少。

2．向罪犯亲属公开情况的评析

第一，公开途径比较畅通、查阅方便。实践中，向罪犯亲属公开监狱管理信息的途径较多，罪犯家属获悉监狱管理工作也更加便捷。揭阳监狱依托信息化建立了全国第一家监狱门户网站，目前在该监狱服刑的罪犯家属不仅可以通过该网站实现视频会见和网上预约会见，服刑人员的减刑假释案件办理情况、保外就医病情鉴定及办理情况、立功或重大立功情况等都在网上予以公开。家属可以在网上获悉监狱发布的相关消息。

第二，公开内容细致。与向社会公众公开不同的是，监狱管理工作信息向罪犯亲属公开的内容更为细致。实践层面，各级监狱既会通过监狱门户网站向罪犯亲属公开罪犯奖励和惩罚条件及会见信息，也会通过微信平台发布罪犯的刑期变动、伙食、健康状况以及立功条件和结果。

第三，缺少监督机制。罪犯亲属无疑是最关心罪犯服刑信息和监狱管理工作信息的群体。就目前的情况来看，各监狱机关门户网站都设有领导信箱和举报电话之类。如果监狱不向罪犯亲属公开应公开的监管信息，罪犯亲属该如何实现自己的知情权呢？如果给监狱领导发邮件，是不是又陷入“自己监督自己”的怪圈。实践中，这部分信息公开缺乏监督是一个普遍存在的现象。

3．向罪犯公开情况的评析

第一，公开方式多样。现实生活中，各级监狱机关内部基本上都设有狱务公开专栏、监狱报刊、电子显示屏等设置公开监狱的管理信息。部分监狱在狱内设置狱务公开信息查询终端，罪犯可以自助查询计分考评、分级处遇、行政奖惩、刑罚变更执行等重要服刑信息的自助查询。揭阳监狱的监狱监管区域狱务公开查询系统，罪犯可以自己查询域内奖惩情况和劳动考核情况。通过此平台，罪犯还可以查询到监管过程中的法律依据、程序、结果，以及对结果不服或者有异议的处理方式。[15]

第二，公开程序不透明。通过访问部分监狱机关门户网站和收集相关新闻资讯，我们发现，部分监狱通过多种方式向罪犯公开监狱管理工作信息情况。但是监狱在实践中公开这类信息的程度，公开的次数等均未向社会公示。这种公开的不透明性势必不利于公众的监督，实质上还是没有公开。因为外界无从知道监狱到底是否公开及公开程度。

第三，救济途径不健全。尽管监狱向罪犯公开监狱管理信息的方式有很多，但是罪犯作为一个弱势群体，该如何保障这项权利的行使。从目前情况来看，各级监狱机关很少建有真正起作用的救济方式。实践中不乏把罪犯对某些奖惩的异议视为不服管教，对于此，罪犯如何能有效保障自己的合法权益，这将是狱务公开制度往纵深推进所必须解决的问题。

五、狱务公开状况的民意调查

狱务公开的调研，由课题主持人带队的调研小组进行，调研目的在于对狱务公开进行评估和建议。

本次调研分两个阶段，第一阶段：2015年8月19日在重庆市沙坪坝区土主镇四塘村举行群众座谈会，了解群众对狱务公开的评价。参与人员主要有土主镇司法所工作人员、村民代表、村委会成员、刑满释放人员、正在社区矫正人员及服刑人员家属；第二阶段：2015年9月10日在重庆市渝州监狱举行狱务公开研讨会，了解监狱内部人员对狱务公开的态度和落实情况，并向服刑人员发放狱务公开调查问卷，了解服刑人员对渝州监狱狱务公开工作的评价。

渝州监狱的调研分为三个部分进行：一是在渝州监狱会议室举行了狱务公开研讨会，由分管监狱长和各职能部分负责人介绍渝州监狱的狱务公开实施情况，并填写狱务公开调查问卷（机关内部人员用）；二是由渝州监狱三监区的部分服刑人员填写了狱务公开调查问卷（服刑人员用）；三是在渝州监狱工作人员的陪同下，实地了解渝州监狱狱务公开的落实情况以及服刑人员的生活、劳动、考核等相关情况。

监狱公开的内容主要包括：（一）对社会公众的公开：对社会公众的狱务公开包括三个部分，第一部分是监狱的执法信息公开，包括服刑人员的权利义务、服刑人员跟家人的见面通信情况、减刑假释情况，还包含监狱的具体的规章制度、投诉方式等；第二部分是监狱的政务信息公开，包含监狱的性质、改革、工作报告、监督情况、年度预决算等具体内容；第三部分是监狱的队伍信息公开，包监狱人员设置及招录、奖惩等情况。（二）对罪犯近亲属的公开：包括罪犯立功情况、减假释情况、罪犯学习工作情况、身体健康情况、个人账户收支等情况。（三）对罪犯的公开：对罪犯公开，除向社会公众和罪犯近亲属公开的内容外，监狱还应当以监区或分监区为单位,向罪犯全面公开监狱执行刑罚和管理过程中的法律依据、程序、结果，以及对结果不服或者有异议的处理方式。

（一）罪犯亲属和普通群众对狱务公开的评价

群众座谈会中发放40份狱务公开调查问卷，有效回收36份，占90%。

通过和刑满释放人员、缓刑人员和正在服刑人员的家属座谈以及针对群众的调查问卷填表结果，我们了解到：

受调研的群众对于狱务公开的满意度较高，刑满释放人员、曾被监禁的缓刑人员对狱务公开非常满意。受调研群众表示监狱的信息不再像以前一样封闭了，狱务公开有了很大的进步。

其中，对于监狱的执法信息公开，评价为“非常满意”和“基本满意”占77.78%。通过座谈，我们发现，刑满释放人员、缓刑人员和正在服刑人员的家属对于狱务公开表示非常满意，对于监狱的了解程度和满意程度要远高于一般社会群众。

对于执法信息公开中监狱的性质、任务和职责权限，监狱人民警察的权利、义务和纪律要求以及服刑人员的权利义务，大多数人大概知晓这一内容，一般社会群众对监狱的了解也停留在这一层面。对于罪犯的考评机制、在监狱犯罪的处理程序、减刑假释条件、暂予监外执行、在监狱应当遵守的规章制度等的具体规定，刑满释放人员、曾被监禁的缓刑人员对这些情况都比较清楚。

对于罪犯跟家人的见面通信情况，大多数罪犯家属都被监狱工作人员告知可以会见的时间，家属会见基本得以保障。

关于罪犯在监狱的思想文化教育情况、劳动岗位时间报酬、监狱食品安全、疾病控制等具体情况，除罪犯亲属在探监时可以大体上了解之外，其他群众对监狱内部的具体情况还是知悉较少。

关于监狱内部具体工作状况，如监狱内重大事件的处理情况、监狱的工作法律法规的公开情况等，大多数人不太了解，特别是监狱内部经常出现的罪犯安全状况。

对于监狱的政务信息公开，评价为“非常满意”和“基本满意”只占38.88%。通过座谈，我们发现包括刑满释放人员、缓刑人员和正在服刑人员家属在内的被调研群众对于监狱的工作报告、检察工作重大决策部署、重大创新等活动、监狱改革情况、接受监督情况、监狱数据统计及综合分析、年度部门预算、决算等内部信息，知之甚少。原因主要在于一般社会公众对这些情况关注度不高，更多的关注监狱的执法信息公开。在监狱政务信息这一块，监狱要加大公开力度，以贴近民众的多种方式进行信息公开，对于不该保密的信息予以公开。

对于监狱的队伍信息公开，评价为“非常满意”和“基本满意”的占52.78%。群众表示虽然不太了解监狱领导班子情况，但当想要了解某一监狱的领导班子情况，在网上可以很快搜索到，不过对于领导班子的职能分工不了解。由于公务员统一公开招录，受调研群众认为监狱人员的招录和一般公务员招录一样是公开招录。

在获得狱务信息的方式上，大多数人知晓监狱狱务信息是通过新闻媒体的报道，还有部分群众是通过政务微博、网站等获得信息；接受狱务咨询、通过《狱务公开手册》了解狱务信息的人较少。可见应当大力通过新闻媒体、微博微信等受众广的方式推广狱务信息公开。

（二）服刑罪犯对狱务公开的评价

此次的调查问卷主要面向两个群体发放，一个是监狱内部的干警，另一个则是监狱的服刑人员。两个版本的调查问卷在设计上各有侧重，其中针对服刑人员发放的调查问卷还专门设计了对狱务公开满意程度的选项。监狱内部工作人员专用的调查问卷主要向参加研讨会的各位同志发放，共计15份，会后收回。服刑人员专用的调查问卷则主要向渝州监狱第三监区的服刑人员发放，共计57份，有效回收54份，占94.73%。

从监狱机关调查问卷的反馈结果来看，狱务信息公开主要集中在监狱执法信息方面，因为监狱执法信息是监狱工作的重心，法律规定的最为明确，执法信息与服刑人员的各项权益密切相关，罪犯及其家属对这一块的关注度最高。因此，监狱的执法信息公开也做的最好。至于监狱的政务信息和队伍信息公开情况，从各方反馈的信息来看，情况不容乐观。监狱几乎不向服刑人员公开监狱的政务信息和队伍信息。有些参加研讨会的同志认为监狱的政务信息与服刑的人员的关系不大，没有向其公开的必要性；单位内部的队伍信息则属于监狱的行政安排，不应向服刑人员公开。

根据服刑人员专用的调查问卷反馈结果来看，服刑人员对于执法信息公开的满意度最高，评价为“非常满意”和“满意”的占92.59%。由此，可以看出监狱执法信息公开做得比较到位。对于应公开的23条执法信息公开中的，罪犯狱内又犯罪的处理程序和结果、监狱执法管理重大事件的处置及调查情况这两条，服刑人员觉得不够公开、透明。这两个方面，监狱应加大公开力度。

服刑人员对于监狱政务信息的评价，“非常满意”和“满意”占48.14%，监狱政务信息的公开力度不够。从调查问卷填写情况可以看出，服刑人员对于监狱工作报告、专项工作报告、检察工作重大决策部署、重大创新举措、重大专项活动等内容，监狱改革进展情况，监狱统计数据及综合分析，年度部门预算、决算等信息的公开不满意。

服刑人员对于监狱队伍信息的评价，“非常满意”和“满意”占55.56%。对于监狱队伍信息公开的满意度也远不及监狱执法信息的满意度。服刑人员对直接管理他们的狱警比较了解，但对于监狱领导班子及其职能分工了解程度不高。从调查问卷反馈情况，服刑人员对于监狱工作人员违法违纪的处理情况和结果信息的公开工作不满意。

对罪犯近亲属公开的狱务信息公开工作，评价为“非常满意”和“满意”占94.44%。向罪犯近亲属公开的信息，除了向社会公众公开的内容外，监狱还应当依法公开有关罪犯的个人服刑信息。罪犯个人的服刑信息是罪犯近亲属最为关切的信息，也是各级监狱信息公开的重点。从调查问卷反馈情况可以看出，渝州监狱向罪犯近亲属公开罪犯的个人服刑信息工作做得比较到位，服刑人员评价也很高。其中，结果异议的处理方式公开做得有所欠缺，如监狱对罪犯实行分级处遇、考评、奖惩的结果以及对结果有异议的处理方式，罪犯立功或重大立功的结果以及结果有异议的处理方式。

对罪犯的狱务信息公开，服刑人员评价为“非常满意”和“满意”占96.3%。这是由于服刑人员把对罪犯的狱务信息公开理解成为监狱执法信息公开和个人服刑信息的知情。这也反映了服刑人员对监狱的执法信息公开和个人服刑信息告知工作的认可。

（三）监狱干警对狱务公开的评价

通过狱务公开研讨会中和监狱工作人员的交流，我们了解到：

对社会公众的狱务信息公开主要由中央一级和省一级的司法局和监狱管理机关负责，各级监狱主要负责向服刑人员及其家属公开相关的信息。监狱内部设有监狱长接待室，负责接待罪犯及其亲属。每年监狱都会聘请一定数量的执法监督员，对监狱的刑罚执行和狱务公开的实施情况进行监督。

罪犯的立功情况、单位奖励、提请减刑假释等每个阶段的信息都会及时在监狱内部公示，以便大家进行监督。服刑人员的岗位安排、积分考核信息、违法违纪信息也都会在监区公示公开。有关服刑人员的行政处罚决定，在告知罪犯本人及其家属的同时也会在监区内部进行公示。不同监区有不同的劳动改造手段，有关劳动改造的情况也会及时让罪犯家属知晓。

服刑人员生病后，监狱会及时安排治疗，并通知其家属。渝州监狱的服刑人员已全部参加了重庆市城镇居民医疗保险，每人每年450元，由财政负担。对于超过医保报销的部分，由于并没有相关文件进行规定，实际操作上服刑人员家属出于自愿可以适当分担，服刑人员家属无力负担或者不愿负担的时候，由监狱负担。目前来说，有关服刑人员的医保信息暂未公开。对于特殊病患，如患有传染性疾病的罪犯，监狱实行特殊病种隔离制度，对其进行集中看管，也会将相关情况告知与其同寝的罪犯。对于罪犯的粮食、素菜、鱼肉类等伙食标准，监狱都会内部进行公示。此外，监狱还会及时公布粮食、素菜等的采购信息和每天的伙食安排情况。

对于服刑人员劳动情况，服刑人员劳动时间不超过八小时。监狱每周都会安排服刑人员时间接受思想、文化、职业技术教育，每年都有邀请工厂来招聘服刑期满的熟练工人。对于服刑人员劳动所获得劳动补偿费以及家属寄过来的钱，服刑人员可以用来购买零食和生活用品。

在狱务公开的方式来说，渝州监狱在监狱内主要是通过公告栏的方式进行公开，现在正在加紧印发《狱务公开手册》。目前，各级监狱正在建设和检察院和法院信息共享的减刑、假释案件信息平台，

（四）课题组对监狱内部的实地考察

经与渝州监狱的领导沟通，最后我们调研人员一行得以进入监区内部，实地考察监狱信息公开的实施情况以及服刑人员的生活和工作情形。

服刑人员的工作场所的环境应当说是相当宽松的，墙上也悬挂有监狱生产的相关规定，还有服刑人员的做工情况。在服刑人员的劳动场所楼下和监舍过道设有申诉、控告、检举的信箱，包括驻监检察处设立的信箱，也有监狱设置的监狱长信箱。分管狱警和负责人信息都有张贴在服刑人员工作区和宿舍区。

服刑人员每个人都有自己的开支本，里面记载了服刑人员食品、日用品消费及个人钱款账户收支等情况。服刑人员的零食采购由监狱派人在附近的大型生活超市集中进行采购，一月进行三次采购，采购单和采购价格及时公示公开，采购价格按超市平时价格，并享受折扣9.5折。

渝州监狱在监区的运动场旁设立了公告栏进行狱务公开工作。公告栏上贴有服刑人员的积分考核、减刑假释、违法违纪和分级待遇情况，各监舍的卫生检查，服刑人员的购物和消费情况，监狱事务犯的表现情况，监狱的伙食标准以及监狱内部一周的伙食安排，监狱的粮食、蔬菜等采购信息等。监区食堂内部还设立了一面墙进行信息告知，监狱人民警察的纪律要求、服刑人员的权利义务、减刑假释条件、立功条件和程序、离监探亲规定等均可一目了然。

（五）总结

一个国家对待罪犯的态度，对待专政对象的态度直接反映了这个国家的法治文明程度。

监狱作为我国最为重要的刑罚执行机关，肩负着对罪犯进行教育和改造的重任。监狱以及监狱的信息公开工作能否做好，既关乎到服刑人员的切身利益，也关乎到我国的法治进程、法治文明。从这个角度来说，我国监狱系统的狱务公开工作应当做得更好。狱务公开确有其值得加强和推进的理由。

就调研的情况来说，监狱的狱务公开工作，尤其是监狱的执法信息公开工作进行得相当好，公开事项充分、具体。这次调研，让我们直观的感受到了监狱系统的执法以及狱务公开工作的进步。应当说，这种进步是巨大，而且是明显的。但此次调研也暴露出了一些问题。

首先，虽然监狱对狱务信息公开工作比较积极主动，但是在具体的狱务信息公开上，监狱工作人员的观念还存在一定问题。狱务信息公开重点在于执法信息公开，不代表其他信息的公开就不重要。服刑人员对监狱政务信息和监狱队伍信息的知情也应得到保障。其次，由于长期缺乏 “人、财、物”的投入，狱务公开很少能做到专人负责，专人保障；还有，狱务公开的方式也较为单一、传统，不能有效利用现代互联网技术，实现狱务公开方式的多元化和信息化，等等。这些问题都值得我们反思，也是未来我国狱务公开需要加强和努力的方向。

当然，罗马不是一天建成的。我国的狱务公开工作也是如此，狱务公开的推进需要我们持续的努力、持续的投入，不断的加强和完善。唯有如此，方能最终实现我国狱务公开工作的法治化和现代化。

六、狱务公开的完善建议

经过以上系统的分析，让我们认识到我国狱务公开制度取得了一定的成绩，如公开范围在逐步扩大、公开机制在不断健全。然而，不论是立法层面还是在实践层面，狱务公开制度仍然存在一定的发展空间。以下主要从四个方面展开论述，以期为我国狱务公开机制的健全提供一定帮助。

（一）出台统一的狱务公开立法

众所周知，立法对法律实施起着引领作用，立法的零散、混乱必然导致法律实践的不规范。纵观我国狱务公开的立法，司法部、法院和检察院都出台过规范性文件。狱务公开立法呈现规范性文件零散、不统一、法律位阶较低等特点，这将大大制约实践中狱务公开工作的顺利开展。换句话说，完善狱务公开制度必须制定一部全国统一的法律，只有这样才能保障狱务公开制度在实践中得以贯彻落实。

关于狱务公开，西方国家一般都有统一的法律规定，只是立法的方式有所区别。俄罗斯的《监狱法》规定了监狱相关信息的公开，如《监狱法》第20条第1款规定了罪犯有条件的提前释放、替代刑罚或囚犯转监的决定都要经过司法审查。在美国联邦监狱局隶属与司法部。而美国《信息公开法》适用于联邦政府行政机关所拥有的文件，这里的行政机关包括总统行政办公室，内阁各部，军事部门，政府公司，政府控股公司，独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。[16]美国对“机关”所采用的是一种功能性的定义标准，即仅仅履行咨询与协助职能的部门不属于机关。[17]鉴于国情和我国监狱的特点，在今后的改革中，我们可以借鉴以上国家的立法方式，由法律对狱务公开的基本原则、公开范围、救济方式等内容作出统一规定。各省级监狱机关应当在遵守以上法律的基础上，吸收其他省级监狱机关成熟做法、总结本地经验，制定本地方的实施细则，从而因地制宜地推行狱务公开制度。

（二）明确狱务公开的范围

狱务公开的范围是指监狱应当开放的场所和公开的信息的范围及其公开的程度。如上文所述，我国已经在法律文件上规定了公开为常态、不公开为例外的原则。从司法部下发的《意见》来看。有关公开的范围只停留在1997年的十三项内容上，而且实践中过度强调保密，应当公开的不敢公开，造成社会大众、罪犯家属对监狱工作产生误判，致使工作产生被动。

在域外，不论是国际准则还是域外国家的立法都规定了公共机构的“最大限度公开”义务。联合国国际准则规定：“公共机构具有发布信息的义务，且不限于任何形式。”[18]联合国于2001年通过的《奥胡斯公约》对信息所下的定义同样非常广泛，涵盖了“书面、视觉图像、声音、电子或任何其他物质形式的全部信息”。[19]英国2005年1月1日开始实施的《信息公开法》规定了，除涉及公共利益和第三方利益，政府和共机构的信息都应当公开，这当然把英国的监狱机构包括在内。美国的《信息公开法》中采用公开的一般规定配合特定的免除公开规则，也就是通常所称的“公开为原则，不公开为例外”。

目前，我国司法部下发的《意见》已经明确规定了依法公开的原则。《意见》以列举的形式，按照不同的公开对象规定了不同的公开内容。在公开的例外方面，《意见》明确规定：“不得公开涉及国家秘密、工作秘密和个人隐私的信息，以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息”。实践中，这成为了部分监狱机关不公开应公开相关信息的“挡箭牌”，因此公开的范围可能因人而异、因事而异。所以，在以后的改革中，国家应尽快出台相关规定，对狱务公开的例外进行细化规定。如此，除了不公开的信息，监狱机关应当毫无保留的公开其余信息，使狱务公开的范围更加扩大和明确。

（三）确立巡视员巡视制度

巡视员巡视制度是指由社会成员组成的独立的巡视组织对监狱进行独立的视察、监督，听取服刑人员的申诉，监督监狱管理机构工作人员依法履职情况，发现问题并提出纠正意见的一种制度。虽然我国没有这种制度，但是西方发达国家的监狱几乎普遍都建有这种制度，一方面是出于保护服刑人员的合法权益；另一方面也是对监狱工作的进行监督的需要。

在德国，联邦司法部设有专门负责视察监狱和受理囚犯申诉的机构，不仅如此，国家议会中的各党派都有一名负责监狱食物的专员，专员可以不受限制地进入监狱。俄罗斯对监狱系统的监督可谓是别出心裁。其法律规定了五种不同形式的监督：1.监狱所在地区和市政系统所实施的监督；2.法院的监督；3.上级行政机关和内务部、司法部、国防部的官员执行的行政监督，主要包括对监狱当局所采取的各种措施进行仔细审查和查阅相关文件等；4.统一的、集中制的俄罗斯联邦公诉机关对监狱当局行动的合法性所进行的监督；5.社会组织所实施的监督（必须获得适当联邦机构的授权）。[20]美国、英国、奥地利和比利时等国家也都确立了监狱巡视组织。这些监狱巡视组织的确立在很大程度上确保了囚犯的合法权益，对于狱务信息的公开也起到重要的保障作用。

笔者认为，若要保障狱务公开制度在实践中得以贯彻落实，仅仅靠检察院监督是不够的，我国也应该建立起自己的监狱巡视制度。在未来改革中引入巡视员巡视制度时应注意以下事项：1.巡视组成员的广泛性。具体讲，我国巡视组成员应当邀请人大、政协、记者和社会工作者等人员参加，不同社会群体所关注的焦点不一样，组织成员的广泛性可以全面发现问题，同时也能更好地在群众中宣传狱务公开工作，提升执法工作在社会中的公信力。2.自主、独立巡视。鉴于外国监狱巡视制度的经验，我国在引入监狱巡视制度时可以规定：a.在司法部下设监狱巡视委员会，各省级司法厅（局）设立相应的监狱巡视委员会，由监狱巡视委员会邀请人大、政协、新闻记者和社会工作者等人员组成巡视组。b.监狱巡视组可以不提前通知，随时对监狱进行巡视。c.巡视成员可以巡视监狱不对外开放的所有监管区域，如禁闭室、监控室等。d.巡视组成员可以从监狱干警和服刑人员中自主决定访谈对象，以加深对监狱的监督。鉴于我国政府机构的科层式体制，巡视组在巡视中发现一般性问题可以口头提出意见，对于重大问题应当向司法部报告。至于判断重大问题的标准可以由地方实施细则加以规定。当然，巡视组的调查报告应当主动向社会公布。

（四）完善狱务公开的救济机制

诚如前文所述，公民知情权是狱务公开制度建立的权利基础。针对狱务信息，各级监狱机关应当坚持主动、及时公开的原则。目前，不论是立法层面还是实践层面，我国狱务公开的救济机制都是不健全的。

域外，保障罪犯权利的救济制度已相当健全。在英国，监狱有一个统一的申诉制度，即：囚犯应当先向单元经理、监狱长或当地的探访者委员会提出申诉，如果对结果不满意，他们还可以向地区经理反映情况。囚犯还可以向监狱系统外部的监狱检察官提出申诉，但是一般认为只有比较严重的问题才宜利用这条解决途径。[21]德国《监狱法》规定了，囚犯享有和其他公民一样的上诉权和向主管当局提出请求的权利。[22]不仅如此，囚犯还可以向各自的州的议会提交申请状。在德国，自认为权利受到侵害的囚犯可以向监狱长提出申诉，或者向巡视监狱的视察官提出请愿，也可以向监狱长提交保密书面请愿。不仅如此，域外，刑事执法信息还具备可诉性，通过有关部门的审查可以决定是否应当公开执法信息，如，英国设立了信息专员和信息裁判所制度、[23]美国设立了行政复议与行政诉讼制度。[24]综上，西方国家在保障囚犯权利方面都有一套成熟的做法，以保障囚犯的权利不至于沦为“一纸空文”。

为此，对于监狱机关侵犯罪犯知情权的救济，我国各级监狱机关也可以借鉴域外国家的做法。首先，对于监狱侵犯服刑人员信息知情权的，服刑人员可以向各级监狱的监狱长提出申诉，监狱长必须在一定期限内以书面的形式作出答复。其次，服刑人员也可以向监狱巡视组提出申诉，对于一般问题，监狱巡视组可以自主提出解决建议，对于重大问题，监狱巡视组应当向所属司法行政部门移交，由司法行政部门予以解决。除此之外，我们还可以制定统一的《信息公开法》，将监狱机关的执法信息列入信息公开范围，并规定对监狱机关不公开相关信息的行为，可以提起行政诉讼。

*高一飞(1965—），男，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授，博士生导师；李慧（1992—），女，湖南新化人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授助理。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》（2014sp010）、2015年中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》（CLS（2015）ZDZX10）的阶段性成果。

[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之“四、保证公正司法，提高司法公信力”部分指出：“构建开放、动态、透明，便民的阳关司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开狱务公开，依法及时公开执法司法依据、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”

[2] 王青：“论狱务公开制度”，载《法学杂志》2002年第6期，第15页。

[3] 王延领：“对狱务公开工作的思考”，载《河南司法警官职业学院学报》2006年第4卷第2期，第19页。

[4] 郭远远：“基于系统论的狱务公开系统建设研究---狱务公开的现状、问题及完善途径”，载《群文天地》2012年第3期，第134页。

[5] 王青：“论狱务公开制度”，载《法学杂志》2002年第6期，第16页。

[6] 详见“太原第一监狱门户网站开通”，载http://www.legalinfo.gov.cn/moj/index/content/2009-05/19/content_1092743.htm?node=7341，司法部网，最后访问时间2015年6月26日。

[7] 上海市监狱管理局：“2014上海市监狱管理局政府信息公开工作年度报告”，载http://jyj.sh.gov.cn/index_html，上海监狱网，最后访问日期2015年6月26日。

[8] 记者：“贵州监狱管理局开通全国首个监狱政务微信”，载http://www.fzshb.cn/News/201403/45329.html，法制生活网，最后访问时间2015年6月30日。

[9] 相关内容详见：江苏省监狱管理局2014年政府信息公开工作年度报告。

[10] 详见“省监狱管理局关于做好“962326”狱务公开热线相关工作的通知”，载http://www.jsjy.gov.cn/www/jsjy/zwgk/zcfg/2014917/n2643991081.html，江苏监狱网，最后访问时间2015年6月30日。

[11] 记者：“广东监狱率先网上公示罪犯减刑假释情”，载http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/26/content_2647452.htm，中央政府门户网站，最后访问时间2015年6月26日。

[12] 记者：“‘广东监狱’微信号开通”，载http://society.people.com.cn/n/2015/0331/c136657-26774526.html，人民网，最后访问时间2015年6月30日。

[13] 记者：“年底广东监狱公开狱务 罪犯改造情况上网”，载http://news.youth.cn/gn/201409/t20140925_5777063.htm，中国青年网，最后访问时间2015年6月30日。

[14] 秋萍：“谈罪犯权利法律保障中存在的问题及对策”，载《新疆警官高等专科学校学报》2010年第3期，第48页。

[15] 记者：“年底广东监狱公开狱务 罪犯改造情况上网”，http://news.youth.cn/gn/201409/t20140925_5777063.htm，中国青年网，最后访问时间2015年6月30日。

[16] 高一飞、张绍松：“检务公开的立法方式”，载《贵州民族大学学报》，2015年第1期，第143页。

[17] 周汉华:“美国政府信息公开制度”，载《环球法律评论》，2002年秋季号，第277页。

[18] [美]托比.曼德尔著：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，联合国教科文组织，2008年第2版，第

31页。

[19] 高一飞、龙飞：《司法公开基本原理》，北京：中国法制出版社2012年版，第14页。

[20] [南非]德克.凡.齐尔.斯米特、[德]弗里德.邓克尔：《监禁的现状和未来》，张青译，法律出版社2010年版，第433页。

[21] [南非]德克.凡.齐尔.斯米特、[德]弗里德.邓克尔：《监禁的现状和未来》，张青译，法律出版社2010年版，第167页。

[22] 德国《监狱法》第108条规定：“囚犯可以向司法部的有关官员提出上诉，想起提交请求行政复议的申请状或请求书，也可以向监狱长提出请求或建议。”

[23] 托比·曼德尔：《信息自由：多国法律比较》，龚文庠等译，社会科学文献出版社，2011年版，第161-168页。

[24] 刘杰：《知情权与信息公开法》，北京：清华大学出版社，2005年版，第96-97页。

原载《河北法学》2016年第6期