目前中国法治是什么状况？我觉得形势非常严峻。严峻到什么地步？窦娥也好，杨乃武与小白菜也好，他们的冤案，是因为法官把案子办错了，但判案时法官并不知道是错案。而现在，很多是明知道是错案或者存在重大疑点，还是硬给判了。比如福建念斌案，还有内蒙古的一个案子——18岁青年呼格吉勒图报案后被认定为凶犯而被判死刑，后来真正的罪犯供认的作案时间、地点都非常清楚，但五年了都还没有平反。所以，第一是错案性质极其恶劣。

第二是错案率相当高。我们看到的这些冤案是死刑案件，在其他案件如民事案件里很常见。我们的错案率是相当高的，没法进行统计。律师们说，以前办案，看到证据材料后，对案件结果可以进行判断，现在，什么案子都没有把握，不敢判断。从反面看，四中全会以法治为突破口，选得准、选得好。如果选民主为突破口，民主怎么推进？从上面往下推，还是从下面往上面推？都有争议，从法治角度推进，是很好的。

第三是四中全会《决定》出台后，平息了意识形态领域里不必要的争议。比如说无产阶级专政。无产阶级怎么专政？无产阶级上台后，生活改善了，有钱了，不是无产阶级了，还继续专政吗？还有宪政。只要严格执行宪法，就在推进宪政。一旦严格执行宪法，宪法存在的问题，马上就暴露出来了。现在大家觉得宪法没什么问题，是因为没实施，实施后就能感觉到。再是设“宪法日”，很好。每年有那么一天，提醒大家，这个国家是有宪法的，我们国家是执行宪法的，换言之宪法要对我们负责。这几年，从重庆到周永康案，可以看出整个社会法律意识极其淡薄，从政府到民间都是如此。所以在文件里，强调要进行法治教育，都是非常好的。

我具体讲讲司法改革。

中国改革是从立法突破、从行政来突破还是从司法来突破？我想，最终一定是从司法来突破。从文件来看，关于行政法治化方面，四中全会文件与《全面推进依法行政实施纲要》有许多共同点。在法院这方面，有一些新的举措，可能要从司法突破。如果法院能够严格依法，政府必然要依法行政。法院不依法，政府怎么可能执法？所以政府是否依法行政，主要看人民能不能在法院，把政府告赢了。我们国家每年案件1300万件左右，行政诉讼多少？只有10万件！10年来基本保持不变，去年还下滑。为什么下滑？因为打不赢，赢了也执行不了。执行了，还要给你穿小鞋，这是大问题。只有把法院改好，依法治国才有可能。

四中全会《决定》里提到，法院将来立案，采取登记制，而不是审查制。老百姓拿着材料告状，在法院登记，只要符合形式要件，案子就立了，法院不再进行立案审查。这会发生什么问题？原来通过上访渠道解决纠纷，以后都会到法院。现在全国法院每年约1300万件案子，法官已经喘不过气。不敢说别的，单是行政诉讼，以后每年可能新增500万件案子。那样合计就有1800万件案子，法院怎么解决？法院如果不能解决这个问题，依法治国还是空的，所以法院要再造。

《决定》里面关于法院构造方面的内容，有些学者说这是亮点。这可不是亮点，会出大问题。顶层设计出问题，下面肯定出问题。关于最高法院设巡回法庭，古代有这种做法吗？西方各国有这种做法吗？最高法院设巡回法庭，全世界都没有。新中国成立初期，最高人民法院设华北、西北、中南等分院，后来撤销了。我们没有把最高法院的功能搞清楚。最高法院为什么要搞分院？因为案子多，一年10000件左右的案子，要做出8000份左右的判决。美国最高法院是多少？一年才80个左右的判决。最高法院的功能是解决重大法律政策争议，不主要解决公正性问题。最高法院一年8000多份判决，如何避免判决相互冲突？我以前代理山东的一个案子，标的3个亿。我们分成两个案件打，每个1.5亿。结果，一个在最高法院赢了，另一个在最高法院输了。如果把最高法院分成华北、西北、西南等分庭，它们都是最高法院的窗口，怎么保证华北的判决跟西北的判决、西南的判决一致？最高法院是中心，中心不稳还行？所以这个不应该马上实施，建议最高法院好好论证。

可以把省高院的法官中央化，由全国人大任命，最高法院多余的法官，派到省高院巡回去办案。法官巡回，就是法庭巡回。法官不巡回，就不是巡回法庭。现在最高法院的法官，有500人有审判资格，设计出了大问题。最高法院改革如果出错，司法改革就会失败。最高法院搞巡回分庭，又要设跨区的法院，各省高院、各地中院是否保留？我们的诉讼法，都要进行相应的修改。

四中全会《决定》中，还有个重大改革是陪审团制。《决定》提到，陪审员只审事实，不审法律。这是转向英美的陪审团制度。我国的诉讼制度和证据制度，主要是参照大陆法系国家。如果现在转向英美陪审团制，诉讼法、证据法要做很大修改。什么是法律问题？什么是事实问题？法官怎么来引导陪审团？等等。我觉得，中国应该坚持完善大陆法系的参审制，而不是搞英美的陪审团制，现在这样设计容易出大问题。

陪审制改革，是件大事，直接涉及审判能否独立。《决定》里提到法院独立，而不是法官独立，让人很纠结。法院外部不能干预办案，那法院内部能不能干预办案？按现行制度是可以的。《决定》说要“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”。但记录制度如何落实？领导可以说：下面的话不要记录了。谁敢记录？这不是自欺欺人吗？政法委还是会跟院长通气。正式场合不让通气，非正式场合也可以通气。我们现在就有记录制度，案件都是内部签批的，管用吗？

我的一个同学，在某市中院当院长。他说，他当院长后，审判委员会不讨论案件，不干涉法官，让法官独立办案。我问：成绩怎么样？他说，还不如我管案子。我说，这就对了。法院院长不管案子，审判委员会不管案子，政法委不管案子，法官就公正了？很可能有些法官胆大包天，为所欲为。职业法官一独立，法官自然而然就会公正，这是非常浪漫的想法。不让政法委管案子，是对的；不让院长管案子，也是对的。问题是，谁来替代他们？如何监督法官？我一直强调，必须要靠陪审团制度。

陪审制的核心是“随机挑，当庭判”。只要陪审制度落实了，那么审判委员会一定虚化了，院长虚化了。审判委员会实了，或者院长权力实在化，陪审就一定是虚的。两者之间，不可调和。陪审员说了算，院长说了就不算。院长说了算，陪审员说了就不算。

（作者为中国政法大学法学院副院长）