本文发表在《党内法规研究》2016年第1期，作者授权爱思想网发布
【内容摘要】党务公开，是中国共产党作为马克思主义政党和民主性质的政党而具有的基本属性。党务分党内和党外两类事务，当前，应着重搞好党内事务的公开。推进党务公开，要进一步提高各级党组织和领导干部的思想认识水平，加强党务公开的法规制度建设，提供明确清晰的党务公开“清单”，大力抓好党务公开落实的监督机制。
党务公开，是中国共产党作为马克思主义政党和民主性质的政党而具有的基本属性。列宁指出，马克思主义政党实行民主需要具备三个条件，即“完全的公开性、选举制和普遍监督”[1]。在列宁开列出来的三个条件中，“公开”居于第一位。这就说，公开是一个根本原则的问题，是与民主政治紧密联系在一起的，是实行民主政治的先决条件。既然党务公开如此重要，就需要明确党内法规以及党的相关决定对其基本内涵和制度形式所作的阐述和规定，予以认真的遵循服从。同时，还要努力完善党内法规，加强党务公开的执行力度，推进党务公开发展。
一、党内法规阐明的党务公开基本内涵
《党章》是全党的总章程、总规矩。2007年党的十七大修订的党章对党务公开问题做出了总规定，在第二章党的组织制度第十条第四款中作了如下表述：“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”这说明，中国共产党的各级组织之间是完全开放的关系，上下级组织的互动和来往是十分密切的、情况交流和信息共享也都是畅通无阻的，这样做的目的，是为了使全体党员能够了解并参与党内事务。
党章使用“党务公开”和“党内事务”的用语表明，“党务”分为两个范畴，即与“党内事务”相对应的还有一个“党外事务”。党外事务，例如，执政党围绕国家的内政、外交、国防的发展而制定的路线、方针、政策、措施以及进行相应力量的配置等相关事务，实际上涉及到了对国家的经济、政治、文化、社会、生态文明建设的组织、领导和管理等方面，这些显然属于党的外部事务范畴。党内事务，指的是与党的自身建设的相关事务，例如，主要包含了思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等基本方面，这些显然就是属于党的内部事务范畴。党务的两个范畴各不相同，党务公开也就有了广义和狭义的区别。广义的党务公开，指的是包括党的外部及内部的事务的公开；狭义的党务公开则指党的内部事务的公开。从当前中国共产党的实际情况看，党所强调的党务公开，侧重于党的内部事务的公开，即着重搞好党内自身事务的公开。
党章阐明“党务公开”要“使党员对党内事务有更多的了解和参与”，其坚实的理论依据在于党员享有的基本权利。党章规定党员享有的权利主要有：参加党的有关会议，阅读党的有关文件；在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论；对党的工作提出建议和倡议；行使表决权、选举权，并有被选举权；对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。很显然，党员所享有的这些基本权利，决定了党务必须公开。
党章讲的“党务公开”，就是指党内事务要公布开放。那么，党内事务的公开究竟包含哪些内容呢？2010年10月中共中央办公厅印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》具体地做出了规定，主要有：一是关于党组织决议、决定及执行情况，这包括执行中央方针政策，上级党组织决议、决定和工作部署等情况；本地区本部门本单位重要决策及执行，任期工作目标、阶段性工作部署、工作任务及落实等情况；二是党的思想建设情况，这包括本级党组织开展思想政治工作、理论学习计划及落实、党员干部教育培训计划及落实等情况；三是党的组织管理情况，这包括本级党组织的设置、主要职责、机构调整、换届选举，党员发展、民主评议、创先争优，党费收缴、管理和使用，党务工作经费管理和使用，党员权利保障等情况；四是领导班子建设情况，这包括领导班子职责分工、议事规则和决策程序，执行民主集中制，召开民主生活会，年度考核评价等情况；五是干部选任和管理情况，这包括干部选拔任用、轮岗交流、考核奖惩，干部监督制度及执行等情况；六是联系和服务党员、群众情况，这包括听取、反映和采纳党员、群众意见和建议，帮助党员、群众解决生产生活实际困难，接待来信来访、排查化解矛盾纠纷，办理涉及党员、群众切身利益重要事项等情况；七是党风廉政建设情况，这包括执行廉洁自律规定、落实党内监督制度、推进惩治和预防腐败体系建设、落实党风廉政建设责任制、处理违纪党员等情况。
二、党的决定规定的党务公开制度形式
党务公开的基本内容，必须通过相应的制度形式才能得以运转体现。2004年党的十六届四中全会《决定》提出，“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，要“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度”；2009年党的十七届四中全会《决定》提出，“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站。拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。”以上这些表述，就是党的两个决定对党务公开规定的主要制度形式。
一是党内情况通报制度。进行党内情况通报，是为了使党务能够在党内得以及时的传达。情况通报的内容既包括党务一般情况通报，也包括重大情况通报。要根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次党务情况通报，有重要的或紧急的党务工作则要随时通报。党的各级组织要把党内工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的党务情况有所知晓。党务情况通报既可以采取文件形式，也可以采取召开会议的形式。
二是党的重大决策征求意见制度。党的决策的科学化、民主化和法治化，是保证党的事业健康发展的基础。各级党组织能否作出正确的决策，关键在于是否遵循党的群众路线，充分反映各级党组织和广大党员的意愿，是否按客观规律办事。进行重大决策征求意见时，应把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见的形式可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面重大决策的意见、建议，加以分析和采纳。
三是党委新闻发言人制度。这是促进党务公开的新制度。设立新闻发言人，具体负责各级党委新闻发布工作的规划策划和组织实施，对于加大党的信息公开力度，提高党的执政能力和领导水平，保持党同人民群众的血肉联系，在舆论传播中把握话语权、赢得主动权，为党的建设和经济社会发展营造良好的舆论环境，具有重大作用。新闻发布可视不同情况，采取召开新闻发布会、记者招待会、新闻通气会以及接受记者采访等形式进行。新闻发言人应及时主动、准确全面地向党内外介绍当前党的重大方针政策、决策部署和党的建设情况，介绍和说明党委做出的战略规划、重大决策、重点工作、重要事项以及工作进展等情况，发布有关新闻、阐述党的观点立场和进行政策性解读，并回答记者的相关提问。特别对于涉及党的工作的重大事件和突发情况，应说明采取的措施和取得的成效，澄清误解和疑虑，批驳谣言，消除不实或歪曲报道的影响。
四是办好党报党刊和党建网站。党报党刊和党建网站，都是党的研究路线方针政策、加强自身建设、进行舆论宣传、开展思想政治工作的重要阵地，在党务公开方面扮演重要角色。党报党刊历史悠久，是一种老形式、老传统，为老党员和年龄大的群众所喜爱。在新形势下，党报党刊要开辟新的专栏，改进文风，密切联系群众，为增加党务公开信息，促进党的工作改革创新做出积极贡献。与党报党刊相比，党建网站则是信息时代的新鲜事物，它具有四性：广泛性，截至2015年12月底，中国网民总数已达6.88亿人，手机网民6.20亿人；普及性，互联网普及率已占50.3%，网民中使用手机上网人群占比为90．1%；快捷性，在空间上为“零距离”，在时间上可瞬息到达；开放性，不只8小时内办事,而是24小时都可以提供服务。现在，西方发达国家的政党都非常重视网站建设、发挥网站功能，党的政策主张、政要活动、人事动态、财务情况等都在网站上公布，甚至党内选举也可以在网上投票。中国共产党可借鉴国外政党的经验，进一步搞好党建网站建设。同时，与网站建设相联系的还有信息平台建设，如现有的“12371”党建信息平台。把党建网站和信息平台建设好了，就能使其成为推进党务公开的有力工具，成为吸引、凝聚党内外群众的强大力量。
五是党务听证咨询制度。这是指党员、党的代表就党的重大政策或人民群众关心的热点难点问题向党的有关组织和部门提出要求，希望给予说明解答，以增加党务的公开透明。现在，各级人民代表大会和政府在政务公开方面已经实行了听证咨询制度。党组织也应参照实行这样的制度。
六是党务问询制度。党员、党的代表有权对党的路线方针政策、党的委员会全体会议决议和纪律检查委员会全体会议决议、决定等的执行情况以及执行中存在的问题提出询问或质询。问询可口头提出，也可以书面形式署真实姓名提出。党的有关部门应当作出说明解释。对问询中发现的问题，有关党组织应当及时研究处理。
三、完善党内法规，进一步推进和落实党务公开
自2004年首次提出党务公开以来，十多年来中国共产党的党务公开有了明显的进展，形成和建立了关于党务公开的相关规定和多项制度。但是，目前的党务公开仍存在着不少问题和不足之处。这些问题和不足集中在四个方面：第一，党务公开的重要性和必要性虽然已经为越来越多的党组织和领导干部所认识，但是，要使这样的认识达到更加深刻、更加自觉的程度尚需做出努力；此外，还有一些干部对于党务公开的认识不够端正，也需要对他们加大思想教育和提高认识的力度。第二，党务公开的基本要求是“公开是原则，保密是特例”。这表明，党内事务大部分是要公开的，加以保密的只是极少部分。然而，现在的党务公开除了需要保密之外，还只是公开了一部分，较普遍地存在着该公开的而没有公开的情况。第三，党务公开的制度虽然已经提出和建立，但是这些制度的具体规定和运行的程序既不明确，也不规范，这就造成了在党务公开的具体实践中，没有统一衡量的标准，有的只是在做一些表面文章，绕过了一些关键的环节，使党务公开形同虚设。第四，党务公开未能受到切实有效的监督，甚至在一些地方根本就没有监督；党务公开的成效如何，全由党组织自身或领导者说了算，没有进行全面的科学的考核评价，缺乏由专门的评价机构做出独立的、客观的、第三方的调查评议。
显然，解决党务公开及其实际运行中存在的这些问题和不足，亟待深化政治体制改革，深化党的建设制度改革。针对以上存在的问题和不足，应采取以下四大措施。
首先，进一步提高各级党组织和领导干部对党务公开的思想认识水平。各级党组织和领导干部应该充分认识到，党务公开是实现党内以党员为主体地位、实现党员的各项民主权利，更好地让广大党员了解党的根本要求。要从使党员群众享有并落实其知情权、参与权、表达权和监督权的思想高度，扎扎实实地推进党务公开。只有党务公开的工作做好了，党才会更加兴旺发达。
其次，必须为党务公开提供一份明确清晰的“清单”。毋庸置疑，党有党的自身秘密，党务也不可能全部公开，该保密的则一定要保密，这就需要划定党务的公开和保密的界线。应基于“公开是原则，保密是特例”的要求，把必须公开的党务，通过明确清晰的“项目清单”，告知各级党组织和领导干部。有了这样的“清单”，党务公开的坚决彻底就能得到保证。在“清单”的范围内，各级党组织和领导干部必须做到该公开的都要公开。
再次，通过推进党的制度建设的方式完善党务公开的党内法规。全面从严治党，重在依规治党。目前，对党务公开虽然建立了党内情况通报制度、党的重大决策征求意见制度、党委新闻发言人制度、办好党报党刊和党建网站、党内事务听证咨询和党务问询等相关制度，但这些制度还没有制定出正式的党内法规，造成这些制度的实际应用缺乏法规依据。因此，必须尽快制定党内法规，健全和完善这些党务公开制度。同时，在已建立的各项党务公开制度的基础上，还有必要制定一个《党务公开条例》的总的制度规范，才能更好地使各项党务公开的制度协调一致。
最后，大力抓好党务公开落实的监督机制。在党员拥有的民主权利中，除知情权、参与权、表达权外，监督权是保障党务公开能够得到贯彻落实的最为重要的条件。对党务公开的监督应做到“全、实、细”。全，即对党务公开进行系统的、全方位的监督，促使党务公开做到“四公开”，决策过程公开，办事过程公开，办事结果公开，监督情况公开。实，即监督党务公开是否得到很好落实，例如，观察和监督决策什么，决策了什么，决策后如何执行，执行结果如何评估等等具体的环节，促使党务公开得到系统化、科学化的设计安排和贯彻落实。细，即重视对党务公开细节的监督，善于从细微处查处执行不力，杜绝违规情况的发生。
（作者为国家行政学院一级教授、博士生导师）
[1]《列宁全集》第6卷第132页，人民出版社1986年版。
