摘要：一个国家的政治发展进程会受到制度形态及其实施状况的影响，具有现代化的制度形态又拥有保证制度运转的现代化治理机制的国家通常能够形成"向心型政治发展动力"，进而促进制度的巩固和国家良性发展。反之，二者的离散则会导致制度的溃败和国家的衰退。我国具有高度民主的社会主义制度形态，但却缺乏保证其顺利运转的民主治理机制，致使我国深陷治理的重重困境和政治发展的危机之中。治理民主化构成了决定我国社会主义民主制度能否运转和巩固及国家善治能否达成的关键因素。当下中国所推行的国家治理体系和治理能力现代化，必须以中国特色社会主义民主政治制度的运转和巩固为目标导向，以民主原则为价值指引，对国家治理机制进行改造和重塑，这样才能使中国摆脱治理危机，建立起真正的民主国家。
关键词：国家治理；治理民主；民主巩固；政治发展
一、问题的提出
政治发展主要表现在两个层面，一是政治体系由低级形态向高级形态的转变过程，二是政治体系内部的体制、结构、功能及运作机制的发展和完善过程，前者主要表现为制度形态的确立，后者则致力于制度的运转。良性而有序的政治发展则体现了两个层面的结合，新型制度形态的确立是政治发展的根本性标志，制度能否成功运转则是衡量政治发展成败的关键，确立了制度形态而现实中却难以有效运转的国家或地区，通常会面临国家建构的危机。作为"一切国家制度的本质"和"国家制度一切形式的猜破了的哑谜"，民主无疑是国家制度建构和政治发展的目标，在现代民主-国家建构的视野中，民主制度能否有效运转就构成了区分发达民主政治与不发达民主政治的关键，并直接影响着民主制度的巩固和国家善治目标的达成。但在民主建构的进程中，建立一种民主制度相对容易，民主的巩固却要难得多，亨廷顿对19世纪前期至20世纪后期民主实践史的研究表明，在一波民主化运动之后总要经历民主化的回潮，浪潮与回潮之间"呈现出一种'进两步，退一步'的模式"，且每次回潮"都给在前一波民主化浪潮中实现了民主转型的部分国家带来灭顶之灾"。
一个国家的政治发展是走向民主的巩固，进而实现国家善治，还是陷入民主崩溃致使国家衰败，治理的体系、结构、机制、能力等是否与民主制度相适应，并促进民主在政治、社会领域扎根便是关键性变量。帕特南通过对意大利南北部地区治理实践的比较分析发现，治理中更多的融入了民主因素的北方要比剥削和依附关系长期存在的南方具有更好的制度绩效，一套建立在公民参与基础上的民主治理机制是意大利北部民主制度得以有效运作的关键因素。治理体系和治理机制的民主化对民主制度的稳固和国家的政治发展具有极为重要的影响，甚至在一定条件下可以起到决定性作用。中国的民主政治发展正徘徊于巩固与倒退的十字路口，困境与机遇并存，党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化能否在民主的框架内予以推进，直接关系到中国的政治发展前程，在国家治理适应民主制度并实现高度契合的情况下，转型中的中国则会快速步入发达民主政治的序列，但当在治理不适应民主甚至背离了民主原则的情况下，中国所要面临的就是民主制度溃败的危险和国家治理的重重危机。
二、政治发展的动力模型：对制度形态与国家治理二者关系的解释
一套完善的政治制度由制度形态（包括核心制度层和根本政治制度、基本政治制度等）及其治理体系和治理的具体实施机制（包括各项具体的政治制度，如选举制度、协商制度、民众参与机制等，及其运作的具体程序、规则等）构成。制度形态是一个国家政治体制的本质属性，是价值理性的体现，是国家运作的元规则。治理体系和治理机制则是制度形态的运转过程和具体实施细则，是制度形态的保障机制，体现了工具理性。制度形态反映了主权归属和治权来源，治理体系与机制则是权力的具体运作。国家制度形态与治理体系具有匹配和一致性，一个国家实行什么样的制度形式，意味着需要有相应的治理体系保证制度的运转。二者的契合可确保政治体制的稳定和国家共同体的和平，且高层次的契合可形成向心合力，推动国家的政治发展。但治理体系具有强大的行为惯性，总会受到传统文化、不成文规则、既存模式等方面的影响，因而它总会落后于甚至偏离于制度的建构，从而构成制度运转的阻力，甚至致使已经形成的制度形态面临崩溃的危险，阻碍政治发展进程。
为了考察制度形态与治理体系选择的关系形态对政治发展带来的影响，我们以民主的发展状况为维度，把国家制度形态简分为非民主政治形态、低度民主政治形态、新兴民主政治形态、及发达民主政治形态。同样，由于"民主是现代国家治理体系的本质特征，它是区别于传统国家治理体系的根本所在"，因而，我们以民主作为区分传统与现代的标志，把国家的治理体系和治理模式分为传统治理和现代治理两种样式，现代化治理是在治理体系、治理结构设计、治理机制、治理能力等方面实现了制度化、规范化、程序化、法治化等民主治理要求的治理样式，而传统治理不仅包括专制治理，还包括威权型治理和新兴民主状态下未能实现治理的体系、结构、机制等制度化、规范化、程序化、法治化的治理样态。由此，国家制度形态与国家治理模式之间便形成了四种关系样态，进而构成政治发展的不同动力模型：
（一）超低水平契合-徘徊型政治发展：非民主政治形态与专制统治
专制主义政治形态是与民主政体相对立的概念，国家建基于专制的政治统治体系之上，其治理结构沿袭着"绝对主义国家谱系"发展，整个国家只有一个权力中心，即皇权，皇帝是国家的大家长，集国家最高权力于一身。由皇帝直接掌控的中央系统是整个国家的"权力集装器"，对国家资源，包括经济、政治、文化、军事、人口等具有绝对的配置性权力。专制国家的治理手段主要依赖于监控与暴力，行政力量在道德教化的同时也通过操纵和直接监管的方式"控制着人类活动的时间安排和空间安排"，并辅以暴力机器维持民众与国家的赋税、劳役、兵役和服从关系。在这种专制主义政治系统中，虽然专制型政治体制与专制化的治理模式具有适切性，一定程度上维系了皇权的稳定和国祚的绵延。但就制度发展和政治现代化而言，二者却是在超低水平的契合，虽有朝代的更替、体制的延续，却没有政治的进步和社会结构的变革，政治制度建设及其治理体系始终在前现代化阶段徘徊，自身缺乏向现代化制度体系过渡的动力机制，政治发展陷入了周期性的循环和无限性的停滞（如图1所示），且治乱循环的怪圈是其难以逃离的"西西弗斯魔咒"。"其兴也浡焉，其亡也忽焉"，兴衰治乱，往复循环。
（二）低水平契合-过渡型政治发展：低度民主与威权主义治理
威权主义政治又被称为"过渡型权威主义"或"新权威主义"，一方面具有一元化的政治、高度强制性的政治动员、统一的官方意识形态等特点，另一方面，它与专制主义政治体系下的层级集权和以皇权为中心的专制独裁政治不同，它属于"半集权"模式，在形式上依然保持着民主的框架。但威权主义体制下的民主是非常弱势的，这类国家一般遵循着后发外源型的现代化进路，经济发展、社会秩序、政治稳定"比个人权利和民主更为重要，而且民主必须为维系整个社会的秩序和改善经济福利服务"。
"以政治民主和社会平等为代价来促进经济发展"的治理思路，短期内虽然能够带来经济的繁荣和政治的稳定，但这类国家却面临着自身难以解决的困境，容易陷入"过渡型政治发展动力模型"中（如图2所示）。成功的经济政策，快速的城市化进程，普及化的大众教育，日益推广的大众传媒显示了威权政治的效能，但也为向民主政治的转型铺垫了基础。由于这类国家所取得的政治支持多依赖于其经济绩效，"一旦无法实现快速经济增长，也无法有效遏制通货膨胀，那么威权体制就会面临统治的合法性危机，从而推进民主化的进程。"也就是说，无论威权主义的治理绩效如何，其自身都蕴含着自我毁灭的种子，"如果政绩不佳，它们将丧失合法性；而如果表现良好，政权也将失去合法性"。因而，面对合法性危机，威权政权要么通过回溯专制手段苟延残喘，要么"不畏艰险地主动结束威权统治，并引入民主体制"。
（三）离散-溃败型政治发展：新兴民主形态与低度现代化治理体系
民主并不必然带来善治的结果，相反，如果民主制度未能建立起一套与之相匹配的治理体系，民主就会成为无序的，多数人的暴政、政治的腐败和行政的低效等问题便会难以遏制。在第三波民主化运动中新兴的亚非拉民主国家便遭遇了民主巩固和政治良性发展的难题，一些中亚国家陷入了政局动荡、民主失范的局面，一些拉美国家徘徊在经济停滞与民主僵局之间，还有些国家出现了民主的回溯，甚至回到前民主状态。这类国家通常在取得民族独立之后，便急切的引入了西方国家的多党政治、竞争选举等现代民主制度，但他们仅学会了西方民主的表皮，却没有领悟其实质，他们移植了西方先进的民主制度形态，却未能有效解决民主的制度化、规范化、法治化和程序化等问题，选举过程充满了舞弊、操纵和暴力，政治权力到处非法和武断的利用却难以制约，特权阶层无处不在且与普通平民之间的"威权式的关系模式"得到了强化，公民自由难以保障，公民权利随时在受到侵蚀，法律治理体系十分薄弱，民主运转所需的法治文化土壤还十分贫瘠……..质言之，"民主失败"国家多是由于他们移植了民主外壳，却未建立起保证民主运转的科学化的治理结构、规范化的治理机制和高效的治理能力，致使发达的民主制度形态与落后的治理体系之间产生了极大的内在张力，最终使他们陷入了"溃败型政治发展动力模型"之中（如图3所示），国家治理面临的危机十分严重，民主政治正在加速溃败。
（四）高水平契合-向心型政治发展：发达民主制度与现代化治理体系
现代化治理体系与发达民主制度的高水平契合是民主政治发展的根本动力，是国家善治得以实现的前提。已经成熟的老牌民主国家，如英国、美国等，不仅具有高度现代化的民主制度形态，而且在国家治理层面也充分的贯彻了民主治理的原则，二者形成了"向心型政治发展动力模型"（如图4所示），不仅保持了长久的政治稳定和常态化的经济发展，而且民主政治建构也愈加成熟和完善。英国于1688年光荣革命后，逐步树立起立宪君主制和议会高于王权的政治原则，政党制度也渐成雏形，从而确立了英国现代民主政治体制。随后虽历经波折，但公民普选权、平等选区原则、无记名投票、司法独立、权力制衡、社会监督、地方自治、法治体系等保证民主运转的现代化治理体系也逐渐走向成熟，为英国发达民主政治的建立提供了动力。美国在独立战争之后建立了民主共和体制，颁布了美国宪法，联邦体制、地方自治、分权制衡、集团政治、政党竞争等构成了美国极为珍贵的国家治理体系。英美等老牌发达民主国家具有发达的民主制度和规范化的治理体系、现代化的治理能力，不仅促进了本国政治的良性发展，还成为令世界各国效仿的民主制度建构和国家善治的典范，经济虽时有滞涨徘徊，但国家的繁荣、科技的精尖、政治的高效、官员的清廉、人民的自由、社会的良好治理是其它国家难以企及的。
三、治理民主的缺失：在当代中国政治发展中的表现及挑战
在现代化的进程中，我们既需要民主化的制度形态，也需要民主化的治理机制，二者的高层次契合会对政治发展形成向心动力，从而促进民主制度的巩固。但二者之间并不会自觉联姻，有时会相互背离并相互削减，形成离心型的动力模型，进而导致民主溃败。当代中国的制度建构，从民主制度形态而言，具有相对资本主义民主更为优越的民主政治体制，但在治理体系层面，制度化、法治化、程序化、规范化水平还比较低，且在现实治理中具有更多的威权色彩。因此，从总体上而言，中国的民主政治建构还处于高度民主的制度形态与低度现代化的治理体系所构成的离心型政治发展模型中，二者之间产生的张力和冲突，最终不仅造成了制度运转的困境与民主的式微，中国的政治发展进程和政治秩序的稳定也受到了挑战。
（一）当代中国政治发展中治理民主缺失的表现
首先，民主并未成为一种现实治理理念，管控型治理思维主导着政治发展方向。民主不仅是一种价值理念，更是一种实践体验，民主的思想只有落实于现实的治理过程，并内化为基本的治理理念，才能对政治发展进程产生实质性影响。而在我国，管控型治理思维和治理模式却长期在政治发展中占据着主导地位，民可使由之，不可使知之的传统思想依然根深蒂固。政治权力主体的民主意识还非常淡薄，他们并没有真正的意识到"人民当家作主"和"权由民所授"的实质意涵，还习惯于把民众看作是被管控的对象，不相信人民、不依靠人民甚至否定人民，对上负责、对民管控成为政治权力运行的现实逻辑。因而，在我国政治和社会生活中，操控选举、代民做主、侵害民权、压制民意、权势凌人等现象层出不穷，给民主政治发展带来了极大阻碍。
其次，我国一直非常注重实体性民主制度的建构，却忽略了民主的具体实施机制的完善。俞可平曾以陀螺比喻民主，认为"民主是一个陀螺：它只有像陀螺一样运转起来才有意义"。民主陀螺能否旋转起来，其关键性的影响因素就在于是否建立健全了民主的程序性保障机制，缺少程序民主的建构，实体性民主就是一种抽象化的原则和"悬空"了的愿景，便没有实现的可能。新中国成立以来，我国虽然建立了由国体、政体及各项基本政治制度构成的、相比资本主义民主更加优越的实体性民主政治形态，但由于民主程序的缺失却难以运转，以至造成了我国的选举民主有"过场"无"细节"、有投票而无真实民意的表达，协商民主也异化为"官大说了算"，成为领导意愿合法化的工具。
第三，权力缺乏有效制约，特权思想、特权现象依然存在。权力制约不仅是民主价值得以实现的重要保障，也是现代化治理机制的必然内涵。权力缺乏制约的国家，不仅给腐败留下绝对的空间，也孕育着暴政产生的土壤，无论权力由多数人掌握，还是由少数人行使，情况均是如此，这是历史留下来的教训。因而即使是民主的国家，也要为权力筑笼，在制度之笼里运作的权力才有可能实现好的治理。出笼的权力就如脱缰的野马，难以控制，国家治理便随时可能脱离民主的轨道，成为阻滞民主发展的障碍。无疑，权力集中且缺少有效的制约机制是我国政治生态中难以根除的痹症。邓小平早在改革之初就指出，"权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导"。"一把手"个人集权且现行体制又缺乏有效的监督制约机制，进而导致家长式人物的存在和"家长制作风"的形成，整个组织的活动完全由最高领导者个人意志支配，组织的管理主要靠人治，办事无章可循、无法可依，同时在选人用人方面，领导者的私人关系和感情亲疏会发挥决定性影响，进而致使组织内部形成错综复杂的裙带关系和帮派体系。
第四，公民参与国家治理的渠道和机制还不够畅通。公民参与国家治理是治理民主的基本要义，达尔把公民"有效的参与"和"对议程的最终控制"看作是民主过程的基本标准，佩特曼也认为"真正的民主应当是所有公民直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与"。在一个发达的民主政治体系中，公民可以通过对话、讨论、审视等形式参与政治生活，影响立法和决策过程，以修订和完善政策工具，最终实现公共之善。我国虽然也建立了决策之前和决策之中的公民参与机制，如协商会议、政策听证、市长热线、网上议政等，但就现实政治实践及其实施效果而言，与治理民主的参与要求还存在一定的差距。一方面，制度化参与渠道与公民日益扩大的参与需求相比还十分狭窄和不够畅通，在决策的制定过程中，民意所能发挥的影响力十分有限；另一方面，公民参与国家和地方事务治理并不受政治权力主体的欢迎，各种压制民意表达、设置参与障碍，甚至利用公权力对积极参与主体进行打压的事件频繁发生。
（二）治理民主的缺失对当代中国政治发展带来的挑战
在我国当代政治发展进程中，正面临着高度现代化的制度形态与传统的治理机制之间的张力和矛盾，导致我国民主政治发展后劲不足，现代国家治理困境重重，进而中国政治发展险象环生，道途艰难。
第一，政治腐败成为我国国家建设和社会发展的一大毒瘤，极易造成政治的持续衰败。廉政是衡量一个国家政治发展和治理水平的重要内容，政治权威越廉洁，其对民众负责的意识也会越强烈，在民主体制下，国家治理也越可能按照民主的原则来运行，民主政治的终极价值，即"善治"也便有了实现的保障。反之，一个国家的腐化越严重，则其政治越衰败，民主运转的负荷越重，制度溃败的可能性越大。中国目前正处于腐败高发期，不仅存在窝案、串案等现象，也存在高官化的趋势。自十八大以来，我国查处的省部级及以上官员腐败达一百八十多位，人员涉及到党委、人大、政府、政协、国家部委局以及大型国有企业。除"老虎"、"狮子"型的腐败外，中国还有大量的"苍蝇式腐败"，小官大贪，且难以查处。奢靡骄殆，贪污腐化是一个国家由鼎盛走向衰败的征兆和标志，我国当前的政治腐败已经十分严重，如若不及时祛除，便会日益浸入国家和社会的肌体，最终会致使体制难以运转，国家走向衰亡。腐败并不是非民主体制的专利，一些确立了民主制度的国家如果未能在民主运转过程中建立民主化的治理体系同样也可能发生大规模的腐败。中国当前的腐败是治理领域低度民主化带来的必然结果，是民主运转失灵的表现，只有在国家治理现代化中积极推进治理民主化和治理法治化才能铲除腐败产生的土壤，把腐败降低到最低的水平。
第二，贫富悬殊过大，阶层出现固化，公平正义受到威胁。公平正义是人类社会的永恒追求，是衡量社会全面进步的重要尺度，罗尔斯把正义看作是"社会制度的首要价值"，俞可平也把公平正义看作是"现代国家的底线"。公平不彰，则邦国无道，正义不举，则民邪而无耻。在公平正义日渐消逝和公民的公平感较低的社会里，不仅会影响国家政权存续的合法性，还会因民众不满足感和挫败感的长期积累而日渐滋生社会的暴戾之气，进而威胁社会公共安全和国家秩序稳定。而公平正义的制度根基则是现代的民主制度，确立了民主制度并通过治理机制进行运转的国家通常公平度较高，民众的正义感也较强。反之，在治理民主缺失的社会，不仅公民的政治权利难以实现平等，社会财富分配的差距也会随距离权力中心的远近而逐渐拉大。作为判断收入分配公平程度的重要指标，中国的基尼系数已超过了0.4的国际警戒线，据国家统计局数据显示，自2003年至2014年全国居民收入基尼系数最低为2014年的0.469，最高的为2008年的0.491，收入差距过大，给社会秩序带来了不稳定的因子。与此同时，中国社会流动机制也出现了问题，阶层固化现象比较严重，"官二代"、"富二代"、"穷二代"等草根词汇的产生与流行正是对这一现象的反映和折射。阶层固化意味着社会成员在不同阶层之间的流动机制不畅，特别是底层民众向社会上层的流动通道被堵塞，精英群体自我复制，草根民众在底层挣扎，社会发展活力受到阻滞。
第三，政治参与日益扩大，现有制度难以承接，政治秩序的稳定受到挑战。政治参与是公民的一项基本政治权利，政治参与的广度和深度也是衡量现代民主政治发展状况的基本标尺。在民主制度形态确立并得以良性运作的国家，公民与政府之间具有平等协商和谈判并达成让步和妥协的机制，公民的正常利益表达通常能够在体制的范围内得到满足和实现。反之，在非民主体制，或民主制度在治理机制上没有得到反映的国家，通常是政府单一中心的主导，民众的合法利益缺乏诉求渠道或渠道狭窄难以达到满足权益维护的需要。在这种情况下，民众就会诉诸突破现有制度框架的极化参与行为，导致官民矛盾加剧，社会秩序不稳。转型中的中国正处于矛盾的多发期，民众表达和维护权益的需要异常强烈，但制度化渠道却不够畅通，由此，具有必然性的是中国的社会与政治抗争事件甚嚣尘上，而且越来越趋于组织化和集体化。据中国社会科学院统计，中国每年因各种矛盾而引发的群体性事件多达数万起甚至十余万起，而百人以上参与的群体性事件自2000年1月至2013年9月14年间共计871起，其中维权类的事件达55%之多。
第四，公民政治认同度不高，直接影响党和国家的合法性基础。"政治认同是政治发展的重要变量，它的获得和维持是政治系统得以存续的基础。"公民对现行体制、结构、领导及治理模式的心理认可和同意构成政党执政和国家治理的合法性根基，公民的政治认同度越高，则合法性越强，党执政的基础也会越巩固，政治越可能得以持续稳定发展。而随着政治的世俗化和经济的现代化，公民政治认同度的高低则受制度形态的现代化程度及制度的实施状况--国家治理的有效性程度的双重影响，现代化的制度形态为公民认同提供了基础，国家的有效治理则是公民认同保持持久的保障。中国目前正陷入合法性的困境，据2013年8月，中国社会科学院公布的首份公民政治认同调查结果显示，公民对政党、政策和体制的认同度得分分别为3.63、3.59和3.44（以5分为满分计算），虽处于中等偏上水平，但却低于身份认同（4.19）和发展认同（3.74），且低于六项政治认同指标的平均分（其它一项指标为文化认同，得分是3.44，六项平均分为3.718）。值得注意的是，政治认同度较低的体制认同、政策认同和政党认同都与民主制度建设及其运转状况有关，其中，影响体制认同的主要因素，也是治理民主需要着重推进的三个领域分别是"基层群众自治制度改革"、"人民代表大会制度改革"和"选举制度改革"；在政策认同方面公民最关注的是政策的公平性、民主性和有效性；在政党认同方面，中国公民认为中国共产党最应该做的三件事是"坚持反腐败"、"保持党的先进性、纯洁性"和"注重政策的科学化、民主化、法治化"。由此看来，公民对我国民主制度的现实运转是不太满意的，需要在实施领域进行改革，推进国家治理的民主化。
四、治理民主的建构：国家治理现代化的必然选择
民主与治理属于制度体系的两个组成部分，民主的良性运转与治理的民主化在政治发展的视野中具有统一性，他们共同决定了制度体系的质量及其政治绩效，因而也影响着政治发展的走向和进程。治理体系和治理机制的属性如果是在民主制度形态所厘定的框架内，则有利于促进一个国家或地区的民主转型和民主巩固，反之，非民主化的治理机制必会导致民主的崩溃，政治发展也会陷入重重困境，而问题的解决只能诉诸民主，寻求治理与民主的适应路径，否则就只好坐等政治的全面溃败。当代中国的政治发展唯有以民主规制治理、以治理适应民主才能根治发展困境，并确保中国特色社会主义民主制度的生机和活力。
（一）治理理念层面：由管控型思维向民主思维转变
我国长期的历史，在为国家治理提供了丰富资源的同时，但固化了思维理念也成为国家政治进一步发展的障碍，历史的承继导致的是现实转型的困难。专制社会遗留下来的"家长制作风"和"管控型思维逻辑"依然在我国党政官员的意识中占有主导地位，从而构成了治理民主推进的思想障碍。因此，由国家治理体系和治理能力现代化所开启的中国政治现代化进程，其首要便需解决管控型思维与民主政治发展之间的矛盾，为中国政治发展确立民主的政治文化基础。
首先，加强社会主义核心价值观的宣传和教育，以核心价值重塑官德评价导向。历来对"官德"和"民德"的评价便有所不同，"民德"是对普通公民个人的道德评价，是以基本的社会伦理规范为价值导向的，而国家的治国理政者和国家公职人员具有双重身份：公职身份和普通公民身份，因而他们在遵守"民德"的同时，更应该坚守"官德"。在民主的政治视野和善治的目标取向中，"官德"除了指传统的为民服务和以民为本外，更重要的是对民主价值的信仰和坚守，民主是最为重要的"官德"之一。社会主义核心价值观从国家、社会、公民个人三个层面确立了国家建设的基本价值规范和奋斗目标，是衡量国家是否正义、社会是否和谐、公民是否道德的最高标尺，也是"官德"的最高价值标准。在社会主义核心价值24字方针中，"民主"被列入第二位，是继"富强"之后中国共产党最为珍视的价值规范。因而，在国家治理现代化进程中，应加强社会主义核心价值的宣传和教育，并以民主引领官德走向和社会风尚，从而促进治国理政者民主意识的提高。
其次，坚持开展党的群众路线教育实践活动，以群众观点引领民主思维。民主在理念层面就直接表现为是否相信群众的问题，只有相信群众，才敢于依靠群众，才能真正的在国家治理实践中还政于民、还权于民。群众路线是党的生命线，是共产党员和官僚队伍民主作风的集中体现，也是国家在治理领域推进民主建设最直接的依据。当前中国民主发展的障碍正在于广大党员干部脱离了群众、自绝于群众、凌驾于群众之上，不再相信群众、依靠群众。继续开展党的群众路线教育实践活动，加强党员和干部的作风建设，重塑群众思维和群众观点是国家治理民主化的当务之急。
第三，加强马克思主义民主观的宣传和教育，以民主思想统领民主观念。在马克思主义民主思想中，一方面把民主看作是阶级统治的工具，是实现阶级利益的政治形式；但另一方面，他也并未以民主的特殊性而否定民主的普遍价值，马克思甚至明确说过"只有民主制才是普遍和特殊的真正统一"，他对民主的理解也遵循着民主的一般规定，认为民主是"人民的权力"，是"主权在民"的体现，由普通人民群众进行统治和治理是民主的本质，"在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定……并被设定为人民自己的作品"，因此，马克思主义并未拒斥民主的一般实现形式，代议制、普选制、社会自治、公民政治参与、公民对国家权力的监督、政府"廉洁"并"廉价"等在巴黎公社中所建立的基本机制，在马克思看来是为"人民群众获得社会解放的政治形式"，"给共和国奠定了真正民主制度的基础"。当代中国的民主建构中，许多权力主体总是以民主的特殊性否定民主的普遍性，喜欢抽象而空洞地谈论民主，却在现实治理机制上采取拒斥甚至否定民主一般实现形式的态度，不仅与马克思主义的民主思想相背离，而且直接阻碍了中国民主政治的良性发展。因此，中国国家治理现代化建设应当以马克思主义民主观为指导，加强治国理政者的民主思想教育，培育其民主观念和民主意识。
（二）制度建构层面：由注重实体向注重程序转变
实体民主与程序民主是民主政治建设的两个基本维度。实体民主侧重强调民主的价值性内涵和目标性设定，具有一定的抽象性和概括性，程序民主则更为注重民主的过程、规则、机制和策略，具有一定的具体性和应用性。民主政治文明的建构，应将实体民主和程序民主并重，程序民主以实体民主确立的价值为目标，实体民主以程序民主为实现形式，二者结合方可达致民主制度的制度化、规范化和程序化要求。当代中国的民主政治发展，民主实体已逐步建立健全，但民主程序一直受到忽视，不仅导致了中国民主发展的困境，而且还引发了国家治理危机。"在民主价值与原则得以确立的情况下，民主技术就是使民主能够运转起来的力量，直接决定着民主价值的实现程度。"就当前我国的民主发展阶段来看，程序民主在民主政治文明建构中更具有决定性意义，国家治理现代化应重点推进治理领域的民主程序建设，以程序民主促进治理的现代化，进而实现治理民主与制度民主的契合。
首先，民主程序的法定化。在立法、决策、执行、司法、监督、选举、管理、公开等各个领域确定民主程序并纳入法律体系，民主程序的实施要经过合法性审查，凡有违法定民主程序的行为都应当及时纠正，执意不改者要追究法律责任，从而以程序贯彻的强制性，促进柔性民主向刚性民主的转变。
其次，民主程序的细致化和可操作化。细节往往会决定民主的成败，民主不仅是一种理念和至上的价值，它更是--在现实中也更加需要的是一套可操作化的流程。民主程序的设定应基于现实操作的考量，注重细节化设计和流程化再造。
第三，程序的民主化。由民主实施的程序能否达致民主的端的，还有赖于程序本身的民主化。只有在民主的细节和程序上下工夫，并做到每一道程序的民主化，民主的过程才会形成连续的输送带，由一步步民主程序的积累而达到最终的民主价值归属。
（三）治理结构层面：由等级化结构向合作网络治理转变
合作网络治理是随着治理理论的兴起而提出的一种新型的民主治理机制，它是建立在由政府、市场、社会、公民个体等因相互信任和合作的需要而构成的网络状组织结构基础上的，奥斯特罗姆称之为"多中心治理"，科尔曼把其视作促进集体行动达成的"社会资本"，帕特南也把它看作是维持民主运转的"公民参与网络"。合作网络治理结构是民主运行的载体，是国家治理民主化的必由之路，合作治理以参与、信任、合作、规范等为重要价值，能够为公民参与国家治理提供规范化的路径，并在加强政府与社会、市场、公民个体等合作共治的基础上提高相互的信任度，从而为民主治理构建丰富的社会资本。等级式结构则是一种以政治权力为中心的治理结构，政府、市场、社会等组织主体之间存在明显的等级分层，整个国家只有一个权力中心，市场、社会虽有名义上的自主性，但政治权力却可随时进行滋扰；公民虽有参与的权利，但参与的范围和力度完全取决于国家权力甚至权力主体个人的让渡和允许；国家与社会组织之间的合作也不需要遵循契约平等的精神，政治权力具有强势的支配地位。
民主治理必以合作网络为基础，中国的国家治理民主化需要打破权力主导的等级化治理结构，建立民主的合作治理网络。而合作网络的基础与其说在政府，不如说在发达的公民社会，由自主性的自治组织和具有独立人格的公民个体所构成的自治结构是民主治理的内源性组织资源，不仅能够对国家权力从社会领域退出形成倒逼性机制，也会诱致国家的治理机制变革，推动国家与社会的合作。因此，要构建民主的合作治理网络，我们需要鼓励和培育公民自组织的成长，完善现代公民资格，建立发达的公民社会，在"党委领导、政府负责"的前提下充分发挥"社会协同、公民参与"国家和社会公共事务治理的作用。
（四）权力运行层面：由"一把手集权"和"家长制管理"向"放权、控权、还权"转变
"一把手集权"和"家长制管理"是人治模式在当代的延续，是权力缺乏有效制约的表现，构成了治理民主推进的最大障碍，中国的国家治理能否实现"放权"、"控权"和"还权"直接关系到民主转型的成败。
首先，就"放权"而言，十八届三中全会提出，要加快政府职能转变，"进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。"通过把权力下放给地方、市场和基层，既有利于地方积极性和主动性的发挥，激发基层创新社会治理模式的活力，也有利于促进政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的履行，加快有限政府、服务型政府的建设。
其次，就"控权"而言，典型表述即"把权力关进制度的笼子里"，使有权不任性，用权受监督，真正地把"权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。"具体表现为：一是通过优化权力结构配置，形成"决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制"，打牢笼子根基；二是通过织密制度"笼条"，对权力的来源、运行、监督的各个环节进行制度规范，从而减少权力出笼的概率；三是通过严厉"出笼"惩戒，"不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处"，坚持"老虎""苍蝇"一起打，进而"保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私"。
第三，就"还权"而言，要通过健全社会主义民主制度，丰富民主形式，从各层次、各领域鼓励公民政治参与，保障人民当家作主的主体地位。一是进一步健全人民代表大会制度，巩固人大的权力机关地位；二是推进协商民主广泛多层制度化发展，拓宽人民参政的渠道和方式；三是积极发展基层民主，实现人民群众在基层领域的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
（五）制度保障层面：由人治向法治转变
人治与法治是国家治理的两种不同模式，它们具有不同的制度基础，人治依赖于专制主义或威权主义政治体制而存在，法治则立基于民主制度的发展。现代法治不仅供应了国家治理所需的良法，还为善治的实现铸就了坚强的后盾，民主制度的稳固与治理民主化的实现必以法治为保障。在国家治理现代化的命题下，要反对人治，推行法治，构筑权力入笼的体系，应重点处理好以下两组关系：
一是，要处理好政策与法律的关系。法治的基本内涵在于宪法和法律具有最高权威，任何组织、个人及政策都不能与法律相冲突。党和国家的政策作为指导国家运行和实施国家治理的重要工具，相比法律而言具有一定灵活性，可以根据现实治理的需要做出变更和调整，但宪法和法律所体现的法理必须是政策制定与创新的底线，决不允许政策与法律相混淆，或以政策代替法律甚至凌驾于法律之上的现象存在。政策要上升为法律必须要经过法定的程序，政策法律化之前，法律是国家治理的最权威依据，否则就会出现以"土政策"冲击法律，甚至以领导者的个人意愿代替法律执行的乱象。
二是，要处理好党的领导与依法治国的关系。十八届四中全会报告指出，"社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。"党的领导是社会主义法治的政治立场和基本政治原则，是不能动摇的根本，法治是党领导人民治理国家的基本方略，二者相辅相成，须臾不可分离。但我们需要坚决反对一些党政组织和党政干部以党自居，把坚持党的领导核心地位等同于以党委甚至以"一把手"为核心的现象，他们总是以加强党的领导为挡箭牌而以言代法、以权压法、徇私枉法，将个人意志和私利凌驾于法律之上，从而严重损害了党的领导权威，并践踏了法治精神。
（六）能力建设层面：由注重发展能力向注重制度创新与制度执行能力转变
改革开放以来，我国坚持"发展才是硬道理"的基本路向，"一切以经济建设为中心"和"稳定压倒一切"构成了政府及官员的基本行事依据，经济发展能力与维护稳定能力也成为对政府官员能力测评及升迁、晋升最重要的两个考核维度，维持稳定是底线，经济绩效则是最重要的加分项。虽然发展主义逻辑促进了经济的持续高速增长和社会的总体稳定，但也埋伏了国家治理的深重危机，腐败沉疴泛起、民意在强压下的反弹、"仇官"心理甚嚣尘上等都加剧了政治发展的困境。同时，政府的权限及职责定位依然不明，服务型、责任型与有限型政府还远未成型，国家治理的民主化、法治化水平依然低下。国家治理体系和治理能力现代化是国家治理理路的重新建构，是由传统治理手段和治理思路向一种新型的、民主的治理理念转变的过程。在治理现代化视野中，政府治理能力的衡量标准重心不应该放在经济增长与维稳能力上面，更应该注重的是对国家核心制度与基本制度的执行与创新能力的提高，因为，随着中国经济发展，转型期的矛盾会越来越凸显和扩大，社会对治理民主化的需求会越来越高涨，治理与民主之间的张力会日益加剧，发展主义思路、经济绩效导向的评价、强力维稳的措施等已不足以为非民主治理提供合法性基础，只有通过民主治理制度的落实和创新才能使国家摆脱转型期的困境，保持经济新常态下的国家有序治理。
而要实现政府治理能力由经济发展向制度执行和制度创新的转变，首先要改变我国政府官员的晋升机制，由以经济绩效为中心转向对政治绩效的衡量。第二，要进一步建立健全政治绩效的测评指标体系，把民主发展能力和法治建设能力作为硬性指标，并加大民意在民主测评中的份量。第三，进一步鼓励地方制度创新，加大对官方或民间智库政府治理创新奖和社会治理创新奖评定的支持力度，继续坚持以集体为主体的奖项评定的同时，还可以考虑设立个人创新奖项，对在国家治理领域具有创新性精神和创新性措施的个人进行奖励。同时要努力寻求政府与智库组织的合作机制，对由智库评定的创新组织或个人予以官方确认，并成为政绩考核和官员晋升的依据。
五、结语
作为人类社会的永恒追寻和政治现代化建设的目标，民主既是一种规范性的价值，也是实践领域中的一种治理机制。作为价值的民主已经取得了广泛的共识，无论是在民主政治已经成熟的国家，还是正在向民主转型的国家，甚至在威权主义国家，几乎所有人无不在宣扬民主的理念和歌颂民主的价值。但作为治理机制或现实治理实践的民主，却没有受到治国理政者太多的重视，他们总以为确立了民主制度就等于建成了民主国家，甚至以民情、传统、经济发展阶段等拒斥和否定治理民主的推行，以至出现了治理模式与制度形态的张力和矛盾，治理体系和治理机制的民主化程度远远落后于制度形态层面的民主建构，二者的离散造成了离心化的政治发展局面，导致的结果是民主建设的举步维艰甚至民主的回溯和崩溃。
确立民主制度只是民主国家建设的第一步，建立民主化的治理体系以保持民主的有效运转才是决定民主能否巩固的关键，因而，治理民主化是转型中的国家必须要采取的"历史行动"，否则国家治理困境会越加严重，民主制度的衰败和国家的崩溃也在所难免。当下中国所推行的国家治理体系和治理能力现代化，必须以中国特色社会主义民主政治制度的运转和巩固为目标导向，以民主原则为价值指引，对国家治理机制进行改造和重塑，这样才能使中国摆脱治理危机，建立起真正的民主国家，实现伟大中国的复兴之梦。
