引言
在国际关系层次上，西藏问题起源于英帝国主义对华的殖民侵略。西藏问题的根源十分复杂，是历史、政治、文化、宗教、国内外局势等交互作用的结果。美国对我国西藏也早有图谋。但是相对于英国殖民者及其继承者印度赤裸干涉我内政的政策来说，美国在西藏问题上走过了一条更为“曲折迂回”的道路。其对藏战略策略具有更强的人权人道性质，从而也更为具有欺骗性与隐蔽性。而自90年代以来美国对西藏问题的政策成为目前和未来我国在此问题上所面临的主要敌人。本文旨在回顾美国西藏政策的演变；阐述美国政府与国会对西藏问题的基本立场及其主要表现；分析当前布什当局西藏政策的趋势与特点。
一、美国对西藏政策的历史回顾
美国对我国西藏早有图谋。其起源于本世纪初。时任美驻华大使汉学家柔克义旅藏后，美国传教士、旅行家、探险家对西藏这块神秘的土地产生了浓厚的兴趣。，早期的美国人打着“传教”、“经商”、“探险”等冠冕堂皇的幌子以掩视听，实质上也兼刺探西藏的情报。美国一位历史学家所说“美国海外传教士是美国历史上的隐形人物”。形象地表明了美国的这种来自民间的非官方的活动的本质。
二战爆发后美国迅速崛起，代替了英国在西藏问题上所扮演的主要角色。1941－42年美国总统罗斯福曾派二名CIA情报人员使藏，试图通过西藏，打通中缅战区的陆上交通线。当时美国对西藏问题采取一种矛盾而尴尬的两手政策，即一方面希望把西藏从中国领土中分离出去，另一方面又顾忌其盟友蒋介石的面子，在表面场合中承认中华民国对西藏的主权。在中华人民共和国成立之后，出于反共反社会主义的目的，美国开始极力干涉的西藏问题，阻挠人民解放军解放西藏，特别是美国中央情报局一手参与策划了西藏叛乱和达赖的出逃。
1972年尼克松访华之后，出于联华遏苏的战略利益方面的考虑，美国迫切需要与中国改善关系，美国对西藏的支持逐渐隐蔽化。随着1989年苏联的解体、东欧剧变，中国作为遏制苏联的重要的战略地位下降，西藏问题迅速成为中美之间的棘手问题。1989年北京的政治风波，中美双方在意识形态方面的分歧进一步加大。
美国利用80年代末的三次拉萨骚乱大肆指责中国的人权状况。其新闻媒体对中国发动舆论攻势，把分裂主义头子达赖誉为“和平使者”，1988年美国国会授予达赖第一个人权奖——沃伦伯奖，1989年又煽动授予达赖“诺贝尔和平奖”。在联合国的人权会议上，美国多次提出关于中国与西藏人权问题的议案，企图把西藏问题国际化。除此，美国邀请达赖访问美国，美国总统接见达赖，给中国外交压力。其利用西藏问题干涉中国内政的手段可谓不胜枚举。
二、90年代美国行政当局的西藏政策
90年代是战后国际关系巨变的年代。苏东巨变，冷战结束，美国成为唯一的超级大国。1989年北京的政治风波后，西方国家对我国实行经济制裁。达赖喇嘛也认为中国会步苏东巨变之后尘，“五至十年内，中国势将崩溃，西藏必将独立”。在此背景下，美国政府的西藏政策出现巨大转变，美国开始深深地卷入西藏事务。
1，布什总统突破先例，以私人名义会晤达赖。达赖每年都积极出访美、欧各国以及澳大利亚等国，但是，访问美国向来都是达赖出访的重头戏。80年代后，达赖几乎每年都会接到美国国会的邀请函，出访美国。但是美国总统一直没有接见达赖。以避干涉中国内政之嫌。1991年4月18日，布什总统迫于国会压力突破先例私人接见达赖。此恶例一开，大大提高了达赖在美国公众中的形象。
1993年4月达赖访美,克林顿在经过副总统戈尔的办公室时与拜访戈尔的达赖喇嘛进行了简短的交谈。两人简要地讨论了中国和西藏的人权问题，两人交谈大约持续5分钟,克林顿说：“美国政府继续敦促北京和达赖喇嘛恢复他们之间的对话,迫使中国解决在西藏的侵犯人权问题。”克林顿后来又说：“我很赞赏地听取了达赖喇嘛对包括西藏在内的中国形势的看法。” 克林顿在会晤达赖中采取这种非正式的形式,并且达赖对克林顿也没有提出任何特别的要求,只是感谢总统对中国人权的支持，这反映了美国政府谨慎的对华政策。
2，美国国务院设立西藏事务特别协调员。1997年，美国众议院国际关系委员会与参议院外委会一些成员多次建议设立一个对西藏问题更具有机制性的职位，在国际关系授权法案中，国际关系委员会里面的很多成员特别是赫而姆斯呼吁设立西藏特使，但是美国国务卿奥尔布莱特反对这个建议，认为这等于暗示美国承认西藏独立。后来，奥尔布莱特决定设立西藏事务特别协调员。其职级为大使级，职能为所谓通过设立西藏特别事务协调员来推行美国式的民主、自由的价值观，其主要任务是促进中国领导人与达赖喇嘛的对话以及协助保存西藏独特的文化。依据美国国务院的材料，西藏事务特别协调员的职能主要还是在于人权事务。助理国务卿塔夫特担任第二任西藏特别事务协调员。1997年10月31日美国又任命克雷格为西藏事务特别协调员，负责长期监督西藏人权状况。美国设立西藏事务特别协调员造成极为恶劣的影响，澳大利亚参议院也于1997年11月24日通过一项动议，支持美国的行动，并促请澳大利亚政府效法美国设立一个主管西藏事务协调员办事处，指出其主要任务是“加强保障西藏的人权以及维护西藏独特的宗教、文化与语文遗产”。
3，中美首脑会晤中，美方多次提出西藏问题。在中美首脑的会晤中，双方多次谈及西藏问题。作为民主党总统，克林顿几乎在每次的会谈中都承认了中国对西藏的主权，称西藏是中国的一部分，西藏是中国的一个自治区。但是，克林顿敦促中国政府与达赖会谈。1998年6月克林顿在国会两院保守派共和党和自由党民主党议员的围攻下，在全国媒体普遍存怀疑心态的情况下，克服重重困难访华。在中美两国峰会中，西藏问题成为讨论的焦点。江泽民主席在中美首脑记者会中用详尽的事实说明了中国中央政府对西藏经济、宗教的大力支持，澄清了美方对西藏问题的歪曲反映。克林顿总统则自称是达赖的好朋友，呼吁中国政府与流亡的达赖喇嘛对话，承认西藏独特的文化和宗教遗产，作为换取达赖承认西藏是中国的一部分。
4，在班禅转世与噶玛巴出走等事务上对我指三道四。1995年5月17日美国对中国政府拒绝接受达赖认的班禅喇嘛的转世灵童表示“失望”。美国国务院发言人说：“我们担心，在班禅喇嘛转世灵童问题上的不同意见和争议会使人民进一步怀疑中国作出的尊重西藏佛教徒宗教心意和行动自由的承诺。”他说，这一争执“使人对北京政府许诺尊重西藏的宗教活动一事深表怀疑”。美国除了在班禅转世上干涉中国，还利用葛玛巴出走事件，对我指三道四。
三、美国国会在西藏问题上的所作所为
在西藏问题上相对于美国政府稳重与“保守”的立场来说，美国会显得激进得多。一些鹰派议员不时鼓吹西藏是一个独立国家，不断为达赖喇嘛造势，向美国政府施压，其主要表现在：
1，支持达赖喇嘛的“藏独论”。1993年7月，美国国会指西藏是“被中共所非法占领的国家”。1995年9月美国国会通过了几项议案，承认60岁的达赖喇嘛是西藏的政治和精神领袖，并且通过了参议院决议称西藏为“被占领国家”、“主权国家”。美国国会认为：“按照国际法，西藏是被占领的主权国家，其真正代表是达赖喇嘛和西藏流亡政府……应当让西藏人民拥有自决权，有确凿的证据表明，在中国人的统治下，他们的人权遭到严重的践踏”。
2，赫尔姆斯等亲达赖议员为达赖喇嘛在美国宣传鼓噪，影响恶劣。美国国会中反华分子参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯、参议院多数党领袖洛特、少数党领袖达施勒、众议院议长金里奇等都是支持达赖的中坚。他们或亲自会见达赖，邀请达赖参观，或直接对总统施加压力，迫使总统会见达赖。赫尔姆斯是来自美国最为保守的一个州--北卡罗来那州的共和党人，是美国国会参议院外交关系委员会主席，也是参院《加强台湾安全法》法案的起草人之一。他是美国国会中的最有名的反华派之一，长期支持“藏独”与“台独”。其在支持达赖喇嘛方面的主要活动有：
a,1995年5月，他美国参议院提出了“西藏为主权国家”的法案。并且开始考虑另一项重要的称西藏是“被占领的主权国家”的法案。参议院的这项法案和众议院国际关系委员会都要求提名派一名美国特使前往西藏。根据这项法案，凡是美国进口的中国造的商品都要有不是劳改产品的证明，并规定凡是进口违禁品都应课以罚款。进口的“劳改”产品均可一发没收和销售。
b,同年,他还邀请达赖喇嘛前往他的故乡北卡罗来那州访问，两人沆瀣一气，攻击中国。达赖喇嘛在当地的温盖特大学发表了讲话,赫尔姆斯也趁机再次抨击中国. 赫尔姆斯说“只要我有一口气，只要我仍然是美国参议院的议员，我就将维护这位析出和奇特的人物（达赖）的原则”。
c， 1999年4月达赖访美时，赫尔姆斯向克林顿施压，要求总统会见达赖喇嘛。邀请达赖访问国会山并讨论达赖与中国政府的对话以及西藏的未来政治形势。他还游说克林顿总统在达赖与国家安全顾问的会见中顺便会晤达赖，为达赖提供与美官员的全面接触。
d，赫尔姆斯还与野兽男乐团结成战友,煽动野兽男乐团举行音乐会支持达赖喇嘛.
e，1999年赫尔姆斯带领参议院保守派反对克林顿政府的对华政策并强烈指责世界银行、国际货币基金组织以及其他机构向我西藏的扶贫贷款.因为1999年7月世界银行计划耗资4000万美元把5.8万名中国最贫困者移居到中国西部青海土壤肥沃的地方。
f，1999年7月9日，美众院少数议员提出美国政府和国会将每年7月10日定为"世界西藏日"的决议案。2000年3月9日，美国国会参议院正式通过了所谓“西藏国庆日”决议案，将2000年３月１０定为“西藏国庆日”。
达赖喇嘛在美国国会正是因为有赫尔姆斯这些反共反华的鹰派议员的支持，其分裂祖国的行为,才在美国 有一定的市场。达赖喇嘛本人成为美国人气甚望的政治明星、娱乐明星，与美国国会反华明星的吹捧是分不开的。也可以说，达赖喇嘛已沦为美国对华政策的一个棋子。
人权外交的双簧戏：“府院之争”与西藏问题。近半个世纪以来，美国国会基本上是支持美国政府的反共反华政策，只是在反华方面比政府更积极一些，经常自行设立一些障碍干涉中国内政。在促进中美关系方面，国会没有政府所表现的积极。这主要是美国的三权分立政治体制与外交决策机制所决定的。我们分析美国的西藏政策时，同样要把握住这点。
三权分立的政治体制的特点导致政府与国会之间容易发生争执，即“府院之争”，在西藏问题上这种争执是非常明显的。国会出于其国内政治斗争的需要，在对西藏问题上态度非常激进，国会享有立法权，经常提出一些有关西藏人权问题的议案，要求政府签署通过。但是美国政府作为美国国家利益的代表，其外交行为要对美国的根本利益负责，在对待西藏问题上政府并不能完全出于意识形态的分歧，他需要兼顾美中在经济、政治方面的诸多利益，因此美国对待西藏问题一直态度比较温和。尽管布什、克林顿多次私下会见达赖喇嘛，但他们无一例外的反复强调西藏是中国的一部分，是中国的一个自治区。美国政府的这种务实的政治态度也常常激起国会强硬派的强烈不满，被抨击为在对华政策上是“软弱”，“胆怯”。例如，1995年9月达赖喇嘛为了抵制在北京召开的世界妇女大会的影响，积极开展反华活动，并且访问美国。以赫尔姆斯为代表的国会“鹰派”向克林顿施加了强大的压力要求克林顿正式会见达赖。我国政府向美国政府提出警告，如果克林顿会见达赖，将严重影响中美关系。克林顿因此背腹受敌，两边周旋，最后决定以私人身份非正式会见达赖。由此可见，此次折衷的会见隐含着“府院之争”美国政治复杂的含义。
但是不可否认，无论是“鹰派”国会还是“鸽派”政府，在西藏问题上尽管态度强弱不一，但是其根本目的是一致的：都是希望把西藏问题作为与中国谈判的一个砝码；作为反华的一个工具；作为向中国推行美国价值观的一个借口。其良苦用心不言而喻。而达赖喇嘛对此也是颇为认同，所以在1995年9月达赖喇嘛访问美国期间，有记者问他：“国会对中国的强硬立场有效，还是克林顿政府较为谨慎的做法有效？”达赖喇嘛说“两者都有效。” 也就是说，无论是美国政府还是国会在西藏问题都从不同的角度发挥着巨大的作用，有力地配合了达赖喇嘛分裂祖国的活动。
四、小布什当局西藏政策的特点与趋势
小布什当局西藏政策及其新特点
2001年2月，共和党候选人小布什在美国总统大选中险胜民主党候选人戈尔。小布什并没有秉承其父老布什对华友好稳重的政策。而从竞选起就在对华问题上玩起西部牛仔式的霸道与实力策略。在台湾问题上，他表示美国要协防台湾；在西藏问题，他也显示出强硬的立场。其主要政策措施与特点是：
1．提升总统接见达赖喇嘛的规格。前任克林顿总统在接见达赖喇嘛时，鉴于中方的强烈抗议，采取的是在非办公时间和达赖见面，时间也不长。今年5月下旬，小布什悍然在白宫正式接见达赖喇嘛，这是对我国家尊严的严重挑衅。
2，提升“西藏事务特别协调员”的地位。迄今已经有三人担任这个职务。今年3月，布什任命副国务卿多布里扬斯基担任此职。以前两任都是助理国务卿。这一职位的设立和提升，表明美国从体制上越来越明确西藏在美国对外政策中的地位的特殊性。
3，参众两院通过“2001年西藏政策法”，敦促中国中央政府和达赖谈判，吁请联合国重视西藏问题。这表明美国国会已成为行政当局西藏政策的主要推动者与施压者。去年3月，美国参议院通过“西藏国庆日”议案，11月众议院通过“敦促中国政府承认西藏流亡政府”的议案。这一提案还得到今年3月纽约市议会支持。这表明美国国会系统在西藏问题上的态度越来越强硬。
4，美国支持下"藏独"与“台独”出现合流趋势。李登辉执政时期，台湾当局多次邀请达赖喇嘛访问台湾，鼓吹“藏独”。“台独”与“藏独”，两独勾结已有近十年。但是美国当局在推动两独勾结方面，一直不敢明目张胆。今年5月23日是西藏和平解放50周年。布什政府邀请达赖喇嘛访美。同时美国容许台湾领导人陈水扁“过境”美国，并高规格接待。海外媒体普遍认为，这不是孤立的事件。此前，达赖喇嘛刚刚访台。综合观之，美国在别有用心的玩弄双管齐下的把戏，推动两独合流。美国当局的这一趋势，值得我国高度警惕。
5，对小布什当局西藏政策趋势的基本判断：尽管与前任克林顿总统比较，小布什当局的西藏政策有强化的趋势。但是，共和党政府不会在这一问题上走得更远；小布什不会改变美国承认西藏是中国领土一部分的正式立场；美国行政当局不会向美国国会那样通过文件称西藏是一个“被占领的国家”；但是，共和党政府在西藏人权问题上将强化其立场，西藏问题将可能成为未来美中谈判与对话的经常性与焦点性话题。这是我们的一个基本判断。
小布什当局西藏政策强硬路线产生的基本原因
小布什的西藏政策从属于他的对华战略是其对华新遏制政策的一部分。冷战时代美国对社会主义国家的遏制战略，具有军事对峙、实力平衡的特点。在后冷战时代，美国当局不会僵硬地执行与过期同样的遏制中国政策。而会以人权、宗教、环境等软性问题来为难中国，而突现美国的“软性实力（SOFT POWER）.因此，美国利用西藏问题、人权宗教问题等对中国的软遏制，既可以避免同中国的直接对抗，还可以突现美国的价值观的所谓“优越性”。布什上台不久，他的新西藏战略政策明显强硬，分析主要有以下几点原因。
第一，美国战略重心东移，将中国从“战略伙伴”变为“战略竞争对手”，西藏问题成为美国对华软遏制的重要筹码。苏东巨变后、特别是科索沃战争后，美国在欧洲的战略地位基本确定。而其在亚洲的战略还没有完全确立。美国世界战略重点向亚太转移。在外交上，新任国务卿鲍威尔提出，将以“独特的美国国际主义”作为新外交政策的基石。按照他的解释，这一原则的核心就是：美国不会孤立于世界；美国的发展不是靠权力和力量，而是靠与世界的接触和合作。 “中国和俄罗斯不会是美国的潜在敌人，也不是战略伙伴，而是战略竞争对手。”他却把台湾列为美国传统的同盟伙伴例如日本、韩国、一些欧洲国家之内。
冷战结束苏联崩溃后，美国一直在寻求新的战略敌人。小布什战略重心的东移，说明美国正在把中国列为战略竞争对象。美国这种单边主义战略在欧洲并没有得到普遍的支持，小布什最近访问欧洲几乎一无所获，他的NMD计划也支持者寥寥。意识形态上和美国相异的中国成为最好的把子。中国综合国力的提升使美国也日益感到不安。于是，中国国内问题如西藏问题，台湾问题，人权状况等，就成为美国的施压的砝码。
第二，共和党历届政府在对外关系上都比民主党政府更强调意识形态和美国的。小布什也不例外。
第三“鹰派内阁”，对华强硬。布什总统新内阁班子的许多重要成员都是行伍出身，并且多是美军的重量级人物。比如，副总统切尼曾任国防部长；国务卿鲍威尔曾是前参联会主席；高级顾问理查德·阿米塔奇是前五角大楼高级官员；总统高级顾问保罗·沃尔夫威兹曾是切尼的贴身顾问；就连新任的国家安全顾问莱斯，也在五角大楼工作过。她是斯坦福大学著名的苏联问题专家，素以反共出名。任过国防部长的唐纳德·拉姆斯菲尔德为新政府的国防部长。
第四，中美撞机事件前后，小布什政府对华采取强硬立场，突现其“爱国”形象。小布什以微弱多数上台。他企图在外交上突现强硬立场，显现其捍卫美国国家利益的爱国形象。布什在中美撞机问题和平解决以后，还在国内的新闻媒体上宣称“我们美国用自己的智慧战胜了中国人”。布什在此次事件处理过程中的态度，鲜明地表明了美国新政府对华的强硬立场，西藏问题上也是如此。美国政府提升西藏问题的地位，借以张显共和党当局“人权护卫者”角色。
第五， 美国传媒与民众的影响不可低估。在六四以后一直对中国政府持敌视的态度。比如，好莱坞一度在1997年前后拍摄了7部与西藏问题相关的影片，一些好来坞影星如里查基尔担任主角。而达赖喇嘛与好来坞、美国传媒等拥有良好的关系，成为美国传媒的当红明星。这对美国大众的西藏观念产生极坏的影响。美国传媒与民众在西藏问题上同情达赖喇嘛，也影响了美国政府的西藏政策。
第六，共和党控制美国参众两院，使得政府在通过强硬的对华的政策时更为方便，这也促使美国西藏政策出现鹰派趋势。只是后来共和党参议员杰福茨倒戈，才对共和党控制的国会决策形成不利影响。达赖喇嘛的老友参议院外委会主席赫尔姆斯也因此下台。
