内蒙古自治区和陕西省是我国煤炭资源主要富集地。两地的煤炭城市因煤而兴，抓住了上一轮经济快速发展的历史性机遇，取得了令人瞩目的经济发展速度。进入“三期叠加”阶段，蒙陕地区以煤业为支柱的煤炭资源富集城市受到较大冲击，城市发展面临着较为严峻的挑战。
蒙陕地区煤炭资源富集城市经济发展面临较多困难
经济增速受煤炭行业影响快速下滑
鄂尔多斯和榆林是蒙陕煤炭资源富集城市的典型代表。2014年，两市煤炭合计总产量占全国煤炭总产量的比重超过25%，稳居全国城市煤炭产量第一和第二位。但自2012年以来，两市面临的经济形势越来越严峻。2015年上半年，鄂尔多斯和榆林GDP增速分别为7.3%和4%，与2010年相比分别下降了11.9和14.3个百分点；同期，全国GDP增速的降幅仅为3.45个百分点。
经济形势的严峻具体表现在三个方面：一是煤炭产量负增长。上半年，鄂尔多斯煤炭产量增速为-5.7%，榆林为-5%。二是煤炭价格大幅下降。2015年5月，鄂尔多斯煤炭综合均价为178 元/吨，与2014年和2013年同期相比分别下降55元/吨和89 元/吨；2015年5月，榆林煤炭综合均价下跌幅度已高达75%左右。三是煤企亏损面继续扩大。2015年5月，鄂尔多斯煤企亏损面突破60%，全市煤企销售收入和利润分别同比减少19.1%和72.2%；2015年上半年，榆林煤企亏损面为32.5%，行业利润总额62.2亿元，仅为2014年全年总额的27.24%。
越来越多的煤企处于停产或半停产状态
煤企在经济下行的最初两年通过降价保销量，能够获取维持自身运营的现金流。但当前的形势是，煤炭价格持续下滑，产品销量同时下降，企业现金流十分紧张。再加上银行对煤炭行业抽贷、减贷等因素影响，关停、半停产的煤矿数量开始大量增加。目前，鄂尔多斯仅有59.4%的具有生产能力的煤矿在维持生产。榆林煤炭企业的情况类似，产煤大县神木县停产的煤矿比重超过70%。由于大量煤企退出，包括企业和个人在内的微观债务风险扩大，地方金融系统的稳定性面临挑战；大量劳动力向区外、省外流出，社会总需求不足，对城市今后的经济重振极为不利；大量本地农村劳动力返乡，给地方的城乡一体化、乡镇治理也带来挑战。
城市债务集中还款期与经济下行期重叠
蒙陕煤炭城市是在短期内依托煤炭产量快速增长发展起来的后发西部城市。大规模经济总量在较短时间内形成，具有财富积聚快、城市建设快的特点，但同时也形成了较高的城市债务。截至2014年底，鄂尔多斯政府性债务余额1639.2亿元，95%的债务属于政府负有偿还责任的一类债务；榆林政府表面债务200亿元左右，加上隐性债务实际达到300亿元左右，主要存在于县级投融资平台。
蒙陕煤炭城市已进入债务集中还款期，但财政支出每年递增、经济持续下行。2005年至2011年，鄂尔多斯和榆林财政总收入均保持每年30%以上的增长。但目前，两市财政收入降幅明显：2015年1-6月，鄂尔多斯地方财政收入增速为7.8%，与1季度相比下降2.3个百分点，其中营业税增速-26.7%、企业所得税增速-15.1%、个人所得税增速-15.4%、土地增值税增速-69.7%；榆林财政总收入增速为-7%，其中营业税增速-49.16%、企业所得税增速-17.45%、个人所得税增速-64.78%、土地增值税增速-83.89%。
城市经济结构以煤为主，中短期经济形势不容乐观
蒙陕煤炭城市二产比重较大，城市重要支柱行业依然是煤炭开采。煤炭行业对鄂尔多斯GDP增长的贡献在2011年达到最高值69%、对榆林GDP增长的贡献在2012年高达98.6%。但随着煤炭买方市场逐步形成，煤炭行业对两市GDP增长的贡献迅速下滑（见表1）。
2014年，鄂尔多斯三次产业增加值比重为2.4:59.2:38.4，榆林为4.8:68.3:26.9。2015 年上半年，煤炭行业对鄂尔多斯和榆林GDP增长的贡献分别为-57.9%和-108.4%。正是由于煤炭产量增速和销售价格的快速、大幅下滑，才导致城市经济形势的快速下行。以煤炭开采为主的经济结构，决定了煤炭城市至少在中短期内增长乏力，经济形势不容乐观。
蒙陕地区煤炭资源富集城市发展的基本思路
蒙陕煤炭城市完成了一定的财富积累，城市基础设施等硬件建设成绩瞩目，经济总量依然保持着较高水平。在新常态逐步形成的阶段，蒙陕煤炭城市需要平稳度过经济增速“换档期”，发展重点不能再单纯为了增长，而应该坚守已经打下的基础，止住经济增速快速下滑趋势，以合理的增长速度支撑城市的全面发展，探索出一条资源利用、城市转型与煤企发展统筹规划的发展路径。
沿燃料和原料两条路径充分释放煤炭资源价值
蒙陕煤炭城市最核心优势是煤炭资源。这类城市今后发展的首选依然是充分发挥煤的价值，可根据煤炭资源的两大利用途径分两条路径推进。
其一，实现精益供应，充分释放煤炭资源的燃料价值。煤炭的一大利用途径是作为燃料直接燃烧，释放能量。蒙陕地区的煤炭主要用于燃料，具有量大和成本低的优势，但在目前的市场形势下仍然有大量的煤矿关停。这就说明传统优势不能完全满足客户需求，今后蒙陕煤炭城市燃料煤的发展思路应以煤炭大产区优势为基础，面向市场实施精益供应。煤炭精益供应体现了煤炭供应链管理能力，具体而言是资源的集结和配置能力，生产只是其中的一个环节。精益供应不是单个煤炭企业的事情，需要整个区域的相关服务能力随着煤炭市场需求的变化而迅速提升，包括商品煤加工创新能力、多样化和标准化配煤能力、供应链金融服务能力等。
其二，开展煤种适宜的深加工，整体设计业务链，充分释放煤炭资源的原料价值。煤炭的另一大利用途径是作为原料进行深加工，例如煤化工等。蒙陕煤炭城市应根据拥有的煤炭品种发展深加工，整体设计业务链：考虑煤种的适宜性，原料煤不能以外购为主；通过整条业务链的设计实现产品多样化，单个生产环节不一定盈利，但整个业务链一定要盈利；具备抗风险能力，生产的产品既能消化一定量的煤炭，又要与煤炭市场相互补充。
分类突围非化石资源
蒙陕煤炭城市除了煤炭等化石资源外，非化石资源也很丰富，今后要利用好非化石资源实现产业结构的优化。主要思路是分类突围。
首先，依托本地资源，发展高新材料产业。鄂尔多斯拥有建材资源、榆林拥有镁资源，蒙陕地区其他煤炭城市也都拥有一些适宜发展高新材料产业的地下资源。依托这类资源，鄂尔多斯的新型建材产业、榆林的镁产业已经起步，并具备了进一步发展壮大的条件。目前，鄂尔多斯已成为我国西部重要的建材产业生产基地，榆林金属镁的年产量全国占比接近50%。今后，蒙陕煤炭城市应将支持拥有本地资源优势的高新材料发展作为地区产业升级的重要手段之一，明确高端、绿色定位，同时也要避免新领域内的产能过剩。
其次，挖掘人文旅游资源，做强文化产业。蒙陕地区历史厚重、景观丰富、地貌各异、风俗独特。蒙陕地区的一些地方已经成为著名的人文旅游景区。下一步，蒙陕地区应结束单个景点独立发展的状态，以网络化的发展思路创建一流地区文化品牌，依托不可复制的人文旅游资源，通过深挖文化内涵、提升服务质量、完善旅游基础设施建设，做强文化产业。
再次，配套土地资源，支持非煤产业发展。内蒙古自治区煤炭城市的土地资源非常丰富，陕西省煤炭城市的土地资源相对经济发达地区也较为充足。支持高新材料产业、文化产业等非煤产业发展，离不开土地资源的配套供给，基本思路是：为符合条件的高新材料产业、文化产业配套供应土地，吸引有实力的龙头企业，通过发展园区经济释放积聚效应，带动区域产业转型升级。
最后，发展特色农牧资源，升级传统产业。蒙陕煤炭城市的农牧资源独具特色，例如绿色农产品、羊肉、羊绒等。依托农牧资源发展起来的企业数量众多，但质量参差不齐，存在非常大的提升空间。蒙陕煤炭城市对于这类传统产业也要加以重视，要发挥地方企业的领军作用，从产品品牌、质量标准、规模经济、信息平台四个方面入手进一步升级。
以城市建设为主转变为城市服务为主
蒙陕煤炭城市经过几年的财富积累，尽管财政收入大幅滑落，但仍然属于相对富裕地区，发展阶段已经完全不同于10年前。以前的城市发展重在建设，虽然城市水平大幅提升，但同时也积累了房地产、城市债务等风险。根据目前的发展阶段，蒙陕煤炭城市未来的开发应从城市建设转变为城市服务。
一要化解当前城市房地产和债务风险，建立基础设施管理的市场化机制。蒙陕煤炭城市正面临的两大风险是房地产风险和债务风险，化解风险应是今后2-3年内城市管理的工作重点之一。基本思路有三：第一，争取延长偿债周期，将债务风险慢慢释放；第二，通过政府采购，减轻房地产风险压力，采购的房产可用于人才引进、保障供应等；第三，解决“人气不足”难题，提高城市消费规模。以上三点仅是短期内化解当前风险的措施，解决相关城市风险的根本还在于建立基础设施管理的市场化机制。蒙陕煤炭城市的城市建设水平不低，但城建机制不完善，与上海、苏州、重庆等城建市场化程度较高地区存在差距。今后，政府要从城市资产的保值、增值角度一体化考虑城市资源的开发、建设与运营，创新商业模式并建立起政府与市场相结合的保障体系。
二要以特色与便利吸引游客、服务游客，以人流带动商流、物流。蒙陕煤炭城市与其他富裕城市的“土地稀缺、人口众多”不同，是典型的“地广人稀”，因此虽然经济富足但消费规模有限。今后的城市发展要充分发挥人文旅游资源优势，加强城市服务功能，吸引短期旅游者和季节性休闲度假者，同时发展会展经济。通过数据比较（见表2），蒙陕地区的旅游者数量、入境游客数量以及旅游产业效益均有较大提升空间。具体而言：面向旅游、休闲度假群体规划具有蒙陕煤炭城市特征的多条特色旅游城市带，可考虑纳入山西省临近区域，跨越省界完善铁路、公路等配套基础设施，缩短城市与城市、景区与景区之间的时空距离。发挥蒙陕煤炭城市夏季气候优势，与海南过冬度假相对应开发蒙陕消夏度假经济和会展经济，通过完善小区基础设施等措施提升地产品质，活跃存量房销售市场。做强边境贸易，借力“一带一路”战略规划，大力发展边贸经济。
重点防范企业退出风险
越来越多的蒙陕煤炭企业因为亏损而退出市场，一旦失控将对城市经济产生巨大影响。企业退出是微观抉择，政府不能直接干预，但要从风险防范的角度有所作为。
第一，稳定金融系统。加强与企业、金融机构的沟通与协作，面向小微企业构建社会化金融服务体系，为有实力的大中型企业的转型升级提供政策性支持，以避免银行过度抽贷。充分发挥政府在企业与金融机构之间的桥梁作用，既要降低金融机构的呆坏账风险，也要帮助企业渡过难关（扭亏为盈或退出市场）。
第二，保障平稳退出。对于需要淘汰的产能、不具备发展前景的企业，要出台相关配套政策，保障其平稳退出。政策的重点在于两个方面：一是人员退休、培训、分流等安置措施所需的资金政策；二是企业产能提前退出的补偿政策。
第三，提供平台服务。政府服务型平台主要包括三类：第一类，信息平台。一方面为本地提供市场趋势、行业动态、产品供需等信息服务，另一方面将本地企业信息通过平台对外发布；第二类，咨询平台。为企业提供政策、法律、金融、技术、管理等相关服务；第三类，政企合作平台。将城市重点项目公开发布，促进政府与企业在基础设施建设、战略性资源开发、产业转型升级等领域开展合作，以项目带动企业发展。
政策建议
一是出台体现蒙陕煤炭行业差异化、市场化的综合政策。煤炭综合政策不能一刀切，不能再唯规模论，而要充分考虑蒙陕煤炭城市拥有大量中小型民营煤企的特性，要重视培育将煤炭深加工业务做深、做精的市场细分行业企业。政策要体现公平，让适者能够生存，劣者自然淘汰，避免再以审批限制、政策不断变更等方式对蒙陕地区众多中小煤企形成干预，要让这些企业在政策和法律允许的空间内根据实际情况自主选择业务方向和规模。政策要根据未来市场需求，针对蒙陕煤炭存量和增量有不同的侧重点：引导存量做强，可考虑通过专项基金支持、消费终端环保限制等手段引导煤炭企业开展商品煤加工创新和精益配煤；引导增量做精，以融资服务为重点出台能够填补国内空白的绿色、高端煤炭加工产品的鼓励政策，例如兰炭、活性炭、镁合金等，引导煤炭企业开展下游产品创新。
二是通过区域合作发展培育蒙陕煤炭城市增长新动力。发挥蒙陕煤炭城市地理临近、人文旅游资源和土地资源丰富、发展阶段相近的特性，从国家层面规划蒙陕区域合作发展，支持煤炭城市培育未来增长新动力。国家建立蒙、陕省级行政区间合作机制，出台纲要性文件，将山西省邻近经济较发达城市纳入，整体规划区域转型，包括资源精益供应新定位、人流和物流大通道建设方案等；将区域合作发展与“一带一路”相协同，面向边境国家合理布局货运、客运交通路线和煤炭等大宗商品物流节点，简化通关流程、创新金融服务，支持蒙陕煤炭城市发展边贸经济。
三是加速低端、低效煤炭加工产能完全退出。加快并完全退出行业产能过剩、经营仍在维持的煤炭加工项目，化解影响蒙陕煤炭城市重新布局产业结构的障碍，切断煤炭企业的亏损源，为先进生产力让出市场空间。促退的主体应以拥有10年以上生产年限的加工项目为主。这类产能建成于10年前，主要特点是规模不是很大，技术和装备水平不再先进并开始退化，目前基本处于半停产或停产状态。而且，这类产能在建成的最初几年盈利状况非常好，建设成本已经回收，退出的阻力相对较小。政策的立足点是标准先行、优惠引导、资金保障，要在产能退出标准发布的同时出台保障企业及其主要利益相关者利益的优惠措施，减轻产能退出的阻力，确保低端、低效产能完全退出。
四是出台保障性政策防范重点风险。重点关注煤炭企业退出和地方政府债务风险，及时出台保障性政策。从长远看，缺乏竞争力的煤炭企业、煤炭或下游加工产能退出是当前蒙陕煤炭城市必须经历的阶段，政府对此要出台保障性政策，不是保障这些企业或产能正常运转，而是保障其退出过程的平稳和有序。建议由中央政府、地方政府和企业合作设立专项基金，盘活财政存量，重点用于职工分流安置以及企业重组和转型。对于地方政府债务，建议一方面延长还贷周期以解燃眉之急，另一方面继续以市场化为方向改革地方基础设施建设的投融资机制，最终实现城市发展的良性循环。
