传统城镇化的最大弊病就是只允许外来人口来城市打工就业，却拒绝给予外来人口市民身份和基本公共服务。30多年来，这种歧视外来人口的城市公共政策竟然一直没有得到根本性的改变，造成了两亿多人的外来流动人口，致使我国城乡经济社会结构严重扭曲，这也是我国城乡两头分别患上严重的“城市病”和严重的“农村病”的一个总病根。

2010年，我们在有关城市化课题的研究中，明确提出要走以人为本的新型城镇化道路，并认为新型城镇化就是实现外来流动人口市民化的城镇化，要实现基本公共服务对外来流动人口的全覆盖。当时有的朋友对此还缺乏理解和认识，他们对外来流动人口在城镇奉献劳动和智慧却得不到市民身份、享受不到基本公共服务的现状感到心安理得。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。当前，我们推进新型城镇化的首要任务，就是要尽快实现包括农民工在内的外来常住人口市民化。

改革以来，我国突破城乡分割隔绝的制度樊篱，率先打开城门，允许农民进城务工经商，也允许其他职业的人群到城市就业和生活。但由于城乡二元体制的长期影响，大量外来常住人口没有真正融入城市成为新市民。新型城市化需要重新认识和公平对待外来常住人口。对待外来常住人口，不能只局限于加强对外来常住人口的控制管理，更重要的是要维护外来人口的平等权益和自由尊严，构建公平正义的制度环境，使外来常住人口与当地城镇户籍人口一样“同城同权同尊严”，共享城市文明发展的成果。

一是要破除双重二元结构。我国各大城市都普遍存在静态与动态双重二元结构。静态二元结构就是基于农民与市民两种不同的户籍身份，以此建立市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态二元结构是基于本地户籍居民与外来人口两种不同的身份，以此建立本地户籍居民与外来常住人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来常住人口处于“二等公民”的不平等地位。我国各大城市的双重二元结构交织在一起，共同构成了新型城镇化和城乡一体化发展面临的重大体制障碍。推进新型城镇化和城乡一体化，必须破除各大城市的双重二元结构，公平对待本地户籍农民和外来常住人口，促进农民与外来常住人口市民化。

二是要重新认识外来流动人口。对于现代城市来说，其居民只应有职业的差别，而不应有身份的歧视；移居城市的居民也只应有先后之分，不应有内外之别。在同一座城市中，每一个人都应当享有平等的权利。外来常住人口是各大城市总人口的重要组成部分，对所在城市的经济社会发展已经和正在做出重要贡献。外来常住人口是移居城市的新市民，是各个城市发展的重要力量，是拥有人力资本的新市民。在对待外来常住人口问题上，传统的思维和做法是重治安管理，轻公共服务。其实，限制外来常住人口基本权益的举措，既不利于常住人口个人的幸福尊严，也不利于经济社会的健康发展。新时期，各个城市的当政者，应当将外来常住人口视为城市的新市民，平等对待，加强服务。

三是切实改革户籍制度。户籍制度改革的目标是消除户籍歧视，实现身份平等，建立城乡统一的户口登记制度，保障公民的居住和迁徙自由权。现在全国各地的户籍制度改革明显加快。户籍制度改革的重点在特大城市，难点也在特大城市。如果各个特大城市在户籍制度改革上迈不出实质性的步伐，我国户籍制度改革的目标就很难实现。对于现代国家的治理来说，国家最基本的职责就是要保障每一个公民的基本权利和自由。在市场经济条件下，国家要保障每个公民在全国范围内就业、居住时都仍然享有基本的公民权利。一个公民不能因为从甲地流动到乙地就失去了公民权，农民也不能因为从农村流动到城市就失去了公民权利。保障公民在全国各地都平等享有基本公民权利，是现代国家构建的第一要务，也是实现治理现代化的必然要求。国务院公布的《居住证暂行条例》于2016年1月1日起施行。该条例实质上赋予了外来常住人口以“准市民”的待遇。从“准市民”到落户成为“新市民”，我国特大城市创设了积分落户政策。积分落户政策可以成为特大城市控制人口的新手段，也可以成为特大城市促进常住人口市民化的新创造。积分落户政策能否起到深化户籍制度改革的历史性作用，关键要看各个特大城市如何对积分落户进行价值定位，要看积分落户政策的实施效果是有利于促进外来常住人口市民化，还是有利于加强对外来常住人口的严格控制。

四是提高户籍人口城镇化率。2011年，我提出以市民化率作为衡量城市化质量的主要指标。市民化率就是一个地区或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。其计算公式是：市民化率＝享受市民待遇人口÷常住人口×100%。在城乡二元户籍制度还没有破除的情况下，一个地区或城市往往以非农业户籍作为享受市民待遇的依据，因而一个简便的计算市民化率的公式是：市民化率＝非农业人口÷常住人口×100%。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020）》首次提出常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个新指标。户籍人口城镇化率与市民化率的内涵是完全一致的。我国特大城市的户籍人口城镇化率普遍偏低。以北京、上海为例，2014年北京市常住人口2151.6万人，其中城镇人口1859万人，外来人口818.7万人，常住人口城镇化率（城镇人口占常住人口比重）为86.40%；北京市户籍总人口1333.4万人，其中非农业户籍人口1089.8万人，农业户籍人口243.6万人，户籍人口城镇化率（非农业户籍人口占常住人口比重）只有50.65%。同期上海市常住人口城镇化率为89.6%，而户籍人口城镇化率只有59.08%。提高特大城市户籍人口城镇化率，应当成为衡量新型城镇化发展水平及检测特大城市治理现代化的重要指标。

2015年12月22日

原载《城市化》2016年第1期