【内容提要】 占我国人口数量17%以上的流动人口群体参与基层政府的民主监督，是保障该群体合法权益、扩大公民有序政治参与的重要问题。在流动人口所采用的司法诉讼和上访活动这两种监督形式中，形成了该群体与基层政府之间的“共生博弈”关系，表现出政治监督上的“被动反应”特点，反映的是流动人口对基层政府进行民主监督的困境。造成困境的原因在于流动人口参与基层政府民主监督渠道的限制、积极性的缺乏和收益风险上的考量。转变基层政府思想观念、进行制度性监督渠道的建设、提升流动人口抗风险能力，以及政府体制内监督机制的强化，是突破困境、改善流动人口参与基层政府民主监督现状的重要选择。

【关 键 词】流动人口/基层政府/民主监督

从政治发展的角度看，高质量的政治发展，不仅需要高质量的民主选举与民主决策，更需要切实有效的民主监督。作为当今中国的一个特殊群体，流动人口已经占到我国人口数量的17%以上①，他们通过诸如司法诉讼，信访上访等方式参与了对基层政府的监督。但与此同时，由于这一群体的特殊性，他们在对基层政府进行民主监督时，又面临着诸多的难题与困境，从而从总体上制约了这一群体监督基层政府的积极性与主动性。针对存在问题，加强对流动人口参与基层政府民主监督问题的研究，对于提升基层政府自身的责任意识与服务意识，建构社会主义和谐社会以及促进当代中国的政治发展，具有十分重要的作用。

一、流动人口参与基层政府民主监督的现状

由于流动人口往往处于社会的中低层，因此，基层政府的很多职能与工作都直接涉及这一群体，流动人口与基层政府之间存在着千丝万缕的联系。他们参与对基层政府的民主监督，具有一定的内在动力与激励因素。

(一)权利意识的觉醒与司法诉讼

诸多调查显示，当流动人口认为其利益受到损害时，相当一部分人选择采用司法诉讼的方式进行权利救济。根据我们课题组的抽样统计②，当流动人口遇到自己解决不了的问题时，至少有15.4%的群体选择司法诉讼的途径。这个数字在占流动人口最大比例的农民工群体中更高。根据一份对1000名武汉市农民工进行思想状况调查的统计数据，当农民工和城里人发生纠纷时，27.4%的群体选择了法律的途径。[1]此外，邓秀华对1256名农民工进行的政治参与类型的抽样调查也同样显示，当问及农民工“期望用什么途径来维护自己的合法权益”时，高达37.34%③的农民工选择将通过法律途径解决问题。[2]

流动人口采用司法诉讼的方式解决纠纷，反映了他们权利意识的觉醒，这对国家的民主进程与政治发展都是非常重要的。确实，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，“那些发展最快的地区，人民大众的不满情绪才最高”。[3](PP31-39)在这种情况下，对于他们来说，打官司不仅是可以接受的，而且还是一种具有制度上的优先性的问题解决途径。

流动人口通过司法诉讼的方式进行政治参与，不仅是对基层政府的民主监督，更重要的是，它改变了普通公民与基层政府及其工作人员之间关系的传统性认识，溶解了两者之间的政治文化类型。它意味着一种参与性的、积极的、公民性的政治文化正在形成。历史的看，中国普通大众对于法庭、诉讼、政府都是避而远之，“居家莫讼”、“些小言词莫如休，不需经县与经州”，“一场官司十年仇”，[4](P261)这些俗语反映的都是普通老百姓的一种臣民性的、消极的、轻诉讼的政治文化。在这种文化的主导下，政府自发地形成了一种对公众的领导意识、主人意识与俯视意识。而公众对于政府，也自发地形成了一种奴性意识、仰视意识与敬畏意识。在此文化之下，“刑不上大夫，礼不下庶人”成了全社会共同的信条，因此，根本谈不上公众对于政府的民主监督与制约。流动人口通过司法诉讼的方式，成功颠覆了这种传统型的臣民文化意识。它意味着，政府不再是高高在上的主体，公民自身也不再是被统治与被管理的客体，代之而起的是两者之间的共生博弈关系。可以想象，随着流动人口公民意识的进一步觉醒和国家政治管理体系的进一步开放，“民告官”式的司法诉讼还将进一步发展。

(二)上访中的政治监督

以农民工为主体的流动人口，往往将信访与上访作为重要的政治参与渠道。根据我们课题组的抽样统计，当流动人口遇到自己解决不了的问题时，至少有12%的群体选择信访这一制度化的途径。另外，根据区域性统计，仅仅在2008年，江西省赣州市农民工直接去市信访局信访的次数就达到了341次。[5]根据一份对威海市公民2001年到2006年信访情况的统计数据，在这六年中威海市县市两级政府公民信访总数达到了29824起。农民工与农村村民、城市贫困居民和改制困难企业职工、企事业单位离退休人员、军队复转人员等一起组成了信访的主要群体。[6](P115)

流动人口的信访，尤其是上访，同样形成了对基层政府与地方政府的某种监督与制约。很多上访者的上访内容，都与基层政府有着紧密的相关性。或者说，对基层政府及其工作人员的不满，通过上访的形式进行检举、申诉与控告，是很多上访者的目标之一。根据前述关于对威海市公民2001年到2006年信访情况的统计数据，在近三万起的信访中，针对干部作风的信访数量达到了5446起，比例高达18.2%。[7](P117)另外根据《瞭望东方周刊》拿到的一份权威官方资料，仅2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。在这些上访案件中，33%和政府行政工作有关。[7]

对以农民工为主体的流动人口进行的社会调查显示，流动人口对基层与地方政府确实具有高度的不信任。这种不信任或者是对其解决问题的能力的不满，或者是对其在解决问题的过程中能否具有公正的立场表示怀疑。根据一份对632位进京上访农民进行的问卷调查，有401位在上访之前曾就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%；认为法院枉法裁判的有220位，占54.9%。[8]此外，根据中山大学2006年在珠三角的调查，有高达62%的农民工对政府处理问题情况不满意，其中37.4%很不满意，而满意与基本满意的只有24.6%。[9](P201)所有这些数据，都说明了无论是作为一个整体的上访者，还是作为其中一部分的流动人口群体，都对基层与地方政府有着深切的不信任。

基层与地方政府对包括流动人口在内的所有上访者的畏惧，在很大程度上证实了上访者的上访确实起到了一定的政治监督作用。近些年来，我国的基层政府对包括流动人口在内的各种上访者进行各种形式的围追堵截，这方面最明显的实例是2010年北京安元鼎保安公司事件。在供需关系的指导下，这家保安公司竟与一些包括基层政府在内的地方政府签订了《委托书》与《特保护送服务合同》，且在北京多处设置了“黑监狱”，专门从事拦截、遣送上访者的职业。其在北京小红门村一个仓储服务中心中的院落关押的访民，最多时到了两三百人。[10]基层与地方政府的这一极端做法，其原因不单纯是维护稳定，也不仅仅是因为上访涉及到基层政府的考核与绩效评估④，更重要的是因为很多基层政府及其工作人员本身确实存在问题，上访者的上访构成了对他们利益的直接威胁。基层政府卷入信访纠纷还可以从前国家信访局局长周占顺的一次讲话中窥见端倪。周占顺曾在接受新华社《半月谈》采访时，对我国的信访提出了一个引人注目的“4个80%”的判断：“80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”[7]最后两个“80%”说明了基层政府在信访中本身存在问题，正是因为基层政府对信访的态度与行为导致信访者最终成了上访者。

虽然流动人口的上访对基层与地方政府起到了一定的威慑作用，甚至对于揭露地方的腐败也功不可没，但是，这种监督由于缺乏实质性的法律保障，而且往往是单个的上访者对抗拥有政治权力的政府或者其中的部分工作人员，因此，其风险与代价经常超过了上访获得的收益。如何保障这些上访者的安全，使得他们能够通过制度性的渠道反映基层政府及其工作人员的各种问题，将是研究流动人口民主监督权利的重要课题。

二、流动人口参与基层政府民主监督的困境

基于自身利益的相关性，流动人口确实有一定的内在动力去监督基层政府。但是，由于流动人口在经济收入，社会地位以及教育水平等方面的限制，他们在参与对基层政府的民主监督时，又面临着一系列的困境。

首先，流动人口参与基层政府民主监督的制度渠道有限。从理论上看，我国公民参与政府民主监督具有多种制度化的途径，其中包括司法诉讼、信访上访、新闻与媒体的舆论监督，联系人大代表，参加各级政府举行的听证会、座谈会以及近些年兴起的网络政府评议、匿名举报等。但是由于流动人口总体受教育水平不高，获取政府有关信息的渠道不畅，而且大多数处于社会的中低层，经济收入与业余时间有限，因此他们往往只能通过诸如诉讼与信访等十分有限的渠道监督政府，而对于更高层次的渠道，像参加听证会、座谈会、联系媒体、联系人大代表等，往往因受困于各种因素而与之无缘。故而，从制度方面进行系统的规划，充分考虑这一群体的实际情况，重构我国流动人口民主监督的渠道，乃是加强流动人口参与基层政府民主监督的首要问题。

其次，流动人口参与基层政府民主监督的积极性不足。如果说制度不畅导致“不能监督”的话，那么，积极性不足则意味着“不想监督”。流动人口之所以不想监督基层政府，并非他们对政治不感兴趣，也并非他们对公民责任完全漠视。例如，根据我们课题组的调研，我国城市流动人口参加党组织、共青团的民主活动的原因依次是“自己的义务”占26.8%，“社会责任感”占26.3%。同样，在问及流动人口参加户籍所在地选举的原因的时候，有高达51.1%的人认为这是尽公民的义务。流动人口之所以不想监督基层政府，一个十分重要的因素是他们受困于时间、精力与收入。《中国流动人口发展报告2012》显示，我国流动人口平均每周工作达54.6小时，远远超过劳动法规定的40小时，参加五险一金的流动人口比例不到30%。[11]此外，根据《2011年我国农民工调查监测报告》的数据，2011年，外出农民工月均收入仅有2049元，61%以上的群体仅仅只有初中学历。[12]因此，对于这一群体来说，即使他们有机会参加诸如政府举行的听证会、座谈会等，他们也很难抽出时间与精力。他们很多人工作在最基层一线，大多数人或者是制造业或者是服务业的一线工人，工作时间长，劳动强度大，总体收入不高，抗风险能力弱，社会地位低，是这一群体的普遍情况。参与政治对他们来说，确实是心有余而力不足的事情。

最后，流动人口参与监督基层政府具有很高的系统性风险，这在很大程度上使得他们不敢也不愿意监督政府。如前所述，那些试图通过上访途径来监督政府的流动人口往往面临着各种风险。这些风险包括经济性的，法律性的，精神性的，甚至是生命性的。上访不仅仅意味着抗争，更意味着远涉他乡，进入一个他们可能完全陌生的地带。对于这一群体来说，交通费，住宿费，基本生活费并不是容易的事情；而且，上访回去之后还可能面临基层政府的各种制裁，诸如被拘禁，被限制人身自由，甚至以莫须有的罪名被送入精神病院，或者直接送入监狱。[13]更严重的是，他们的生命安全在整个上访以及后续过程中也得不到保证。在如此系统性的风险暗示下，流动人口即使有很强的证据与充分的理由去监督政府，但是，从理性经济人的角度看，无论如何也是不划算的。

三、保障流动人口参与基层政府民主监督的对策

加强流动人口对基层政府的民主监督，对于维护他们的利益至关重要。没有有效的监督体制，仅仅依靠基层政府及其工作人员的良心与道德自觉，无异于水月镜花。民主监督不能完全依赖于体制内的力量。历朝历代，实际上都存在着诸如监察部门之类的体制内监督机构，但是结果依旧难逃王朝的周期律。究其原因，体制内的既得利益者往往容易形成共谋，互不监督。故而，现代的民主监督赋予体制外的人民群众以监督权，让与官员没有直接利益关系的群众去监督政府。没有这种民主监督，要让民主决策体现民意、让精英们(即使是民选的)真正为民服务就很难有保障。

要让流动人口愿意参与基层政府的民主监督，首先需要基层政府在思想观念方面进行革新。政治的民主化、公共政策的决策主体多元化，公众监督体系的日益发达等，乃是当今政治管理的潮流，是人类近两百多年以来政治发展的大趋势，也是人类在政治发展与政治探索方面取得的重大成就。今天人类的政治生态远非农耕时代的专制政治与绝对主义的国家，今天的政治问题也远比此前更加复杂。在这种情况下，只有以一种开放性的姿态与包容性的精神，将作为一个特殊群体的流动人口吸纳到基层政府的政治过程，才能既符合我们国家的具体国情，也迎合世界政治的总体趋势。思想是社会存在的函数，目前我国的基层政府工作人员大多数受到的还是传统式或者苏俄式的教育，传统的政治观念在他们内心深处有着很深的心理沉淀与积累。很多基层政府公务人员还固守着主人意识、优越感与官老爷意识，往往将大众视为管理的客体与统治的对象，而并不习惯于以平等的姿态与处于社会中低层的流动人口对话，对于将大众引入政府监督过程，他们还存在着观念上的错误认识。因此，基层政府在思想观念方面的革新，乃是流动人口参与基层政府民主监督的首要条件。由于观念并非一时冲动之产物，而是深层的思想沉淀，是社会习性与个体阅历的长期积累，因此，观念转变与革新非朝夕之功。但千里之行始于足下，不积跬步无以至千里，我们可以首先通过对基层政府的领导者进行相应的监督学与政策学培训，或者可以让他们以挂职与交流的形式到基层的实践中去学习，逐步扭转他们的传统心理习惯，再通过他们掌握的新思想、新观念，逐渐对整个体制内的其他公务人员进行潜移默化的影响，最终达到整个体制的作风与观念彻底转变的目的。

其次，应该整合现有的政治监督方式，为流动人口的政治监督提供可操作化的制度渠道。从制度上看，当前我国公民监督政府的途径十分广泛，这不仅包括宪法明确规定的对国家机关及其工作人员的检举与控告制度，而且还包括信访制度，诉讼制度，此外还有行政复议制度，公开与匿名举报制度，舆论监督制度等。但是，从实际运作效果来看，流动人口主要还是依赖于信访制度与诉讼制度来进行民主监督，这本身就说明了制度设计有问题。如行政复议制度，作为一种体制内的自我纠偏机制，不仅公正性不足，而且程序复杂，对于流动人口来说缺乏吸引力；公开举报制度则面临着被报复的可能性；舆论监督通常只是对问题比较严重、事态比较明朗的事件的监督，而听证会、座谈会等形式仅有少数人参加，且参加者的选择与民主无关。所有这些制度都须改革。此外，由于没有相应的配套制度作为支撑，流动人口无论采用哪一种制度都可能遭遇到双重风险：一种是制度失灵的风险，另一种是来自于体制内的报复的风险。为此，要对现有的制度进行整合。在信息方面，要充分运用现代化的大众传媒与网络工具千方百计的让这一群体知道政治监督的方式、种类、途径与程序，知道相应的法律法规与规章制度，使得他们有章可循，有法可依。在制度方面，对于诸如信访这样流动人口惯用的监督制度要通过改革，提升其权威性、解决问题的时效性与能力、防止信访制度流变为简单的程序与形式。对于司法诉讼制度，则要千方百计的加强司法本身的独立性，通过程序性的制度设计防止行政权力对司法权力的干涉。

再次，要千方百计地提高这一群体的抗风险能力，使得他们有时间、有精力、有意愿去进行监督。一般认为，在社会—经济平等与政治参与之间存在着某种正相关性，更高水平的社会—经济平等导致更高水平的政治参与。[14](P45)“只有在一个生活于真正贫困状况公民相对较少的赋予社会中，大多数人才能明智的参与政治。”[15]因此，只有这一群体在收入、社会地位与发展指数等方面获得了长足的进步，他们才有可能将关注的重心从经济领域逐步扩展到政治领域，从“经济人”转变成为“政治人”。我国的流动人口不仅常年超负荷劳动，收入不高⑤，而且根据《中国流动人口发展报告2012》的数据显示，他们在流入地的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险和住房公积金(“五险一金”)的参加比重均不超过30%。⑥可见，这一群体抗风险能力只处于社会的中低层。因此，他们即使有参与基层政府民主监督的意愿，也很有可能心有余而力不足。只有从社会保障、收入分配以及就业等各个方面提升他们的抗风险能力，才能解除流动人口参与基层政府民主监督的后顾之忧。

最后，通过体制内的途径加强对基层政府及其工作人员的监察与监督，也是流动人口参与基层政府民主监督的重要保障。良好的政治运作，除了需要有责任感的公民与强有力的舆论监督之外，更需要政府系统内部的权力制衡。毕竟，与拥有合法伤害权力的政府相比，无论是公民，还是新闻媒体，都处于总体的弱势地位，在这种情况下，政府系统内部的自我警示机制与纠偏机制就成为社会外部良性循环的基础与前提。我国近些年频繁发生的基层政府对上访者的合法上访进行截访，甚至非法限制人身自由、黑监狱、打击报复等事件，部分基层政府工作人员为所欲为，亵渎法律，藐视司法等，正是权力没有得到有效的监督，体制内没有自我纠偏机制的结果。完善流动人口对基层政府的民主监督，并不仅仅是这一群体的事情，也不仅仅是社会自身的事情，同样也是政府与国家的责任。

注释：

①根据国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》的数据，截至2010年11月，我国流动人口总数为22143万人，而同期全国总人口约为133972万人。

②本课题组曾在2009年到2010年在我国东部发达地区的五个城市，即北京、上海、杭州、广州和东莞，就流动人口政治参与问题开展大规模调研和访谈，在上述五个城市发放调查问卷2750份，回收有效问卷2643份。

③需要说明的是，邓秀华的调查数据与王松磊、王坚两人的数据之间有很大的差距，这种差距的原因可能是行为与态度之间的差距造成的，王松磊、王坚两位的数据是针对行为本身，即已经发生了侵权事件，而邓秀华的数据则是针对态度，即假设发生侵权，因此，后者的比例肯定会高于前者。

④2008年，国家监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，规定第六条提到，“有下列情形之一的，对负有直接责任者，给予记大过、降级、撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分”。其中包括本地、单位或部门发生越级集体上访或群体性事件后，未认真落实上级机关的明确处理意见，导致矛盾激化、事态扩大或引发重复越级集体上访，造成较大社会影响的”。

⑤根据《2011年我国农民工调查监测报告》的数据，2011年，外出农民工月均收入仅有2049元。见国家统计局：《2011年我国农民工调查监测报告》，网址：http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm，最后检索日期：2012年10月23日。

⑥同[11]。

【参考文献】 

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[11]中国政府网.人口计生委发布“中国流动人口发展报告2012”[EB/OL].(2012-08-07)[2012-10-29].http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/07/content_2199409.htm.

[12]国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告[EB/OL].(2012-04-27)[2012-10-23].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[13]陈宁一.网友拍上访被送精神病院续：警方称其谋划聚集[N].新京报，2010-04-03.

[14][美]亨廷顿，纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，吴志华等译.北京：华夏出版社，1989.

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