内容提要

法国社会保障制度的改革引发了法国的社会危机和政局变动，波及到法国在欧洲经货联盟建设中的立场。本文分析了法国社会保障模式的特点及其在改革中遇到的难题，说明了法国社会保障制度的危机不仅是经济的危机，而且是制度的危机，社会的危机，是社会各阶层在新形势下争取各自利益，尚未取得利益平衡的产物。

１９９７年，在《罗马条约》签订４０周年的前夕，法国出现了社会动荡、罢工频仍的现象。人们借助于欧洲民主政治赋予的权力，一次又一次地走上街头，抗议政府为加入欧洲货币联盟而采取的财政紧缩政策，抗议政府削减社会保障开支。

社会保障制度在第二次世界大战后的一段历史时期中，对西方各国的经济社会发展起到了一定的积极作用。但随着经济结构全球性的调整和经济规模超国界的扩大，欧洲人的生存空间和生活方式也发生了变化，一度为欧洲社会各阶层接受的社会保障制度开始面临严峻的考验和深刻的变革。在欧洲社会保障制度改革的大潮中，英国无疑走在了其他欧洲国家的前头。英国８０年代实行了“撒切尔主义”，对社会政策进行了大幅度的调整，许多社会服务项目相继遭到削减，社会保障的领取资格不断严格化，就连国民附加养老制度也已经为私营年金所取代。相应地，英国工资成本和失业率都有所下降，工资成本仅为德国的７０％，而经济增长却在工业七国集团中名列前茅〔1〕。

在欧洲大陆，法德两国都在尝试社会保障制度的改革，但是都没有采取英国的改革模式。英国式的改革为英国带来了一系列的社会问题：社会贫富差距拉大，社会救助需求增加，社会安全感明显降低。这些都很难为产生过“社会契约”理论，实行了多年“法国式社会主义”的国度所接受。但是，法国没有采取英国的改革模式，除了社会价值方面的原因以外，还有制度方面的原因。

一、法国社会保障制度的内容与特点

法国社会保障制度的前身是私营行业保险，而不是英国的《济贫法》。１９４５年，由国民议会通过的法国《社会安全法》要求保留法国社会原有的各种行业保险，在行业保险的基础上扩大保险的覆盖面。这种制度模式和英国“补救式”的国民保障有较大区别，它以行业为单位，以保险为原则，实行各行业保险计划相对独立的分散管理模式。在行业保险资金不足的时候，国家有责任予以财政支持。在英国的制度中，政府根据社会需要和社会承受力决定税收的数额和保障的水平，政府的地位是主动的。在法国的制度中，各行业保险根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付，入不敷出时则要政府通过统一税收加以补贴，政府的地位是被动的。

各行业保险之间的差别和政府的被动作用使行业之间产生攀比要求，给政府决策造成困难。例如公务人员保险计划要求３７．５年的税龄，而其他保险计划则要求４０年的税龄；为工薪人员制定的退休保险工资替代率是４０％的基本养老，加上２５％的附加养老，共约６５％，而公务人员的退休保险工资替代率是７５％。因为有这样的区别，法国工会就要求将所有人的退休金工资替代率逐渐提高到公务员的水平〔2〕。政府从理论上讲是平衡各阶层利益的，但面对攀比就难以做到真正的平衡。社会保障制度要求政府给各个社会保险项目以补贴，又没有规定补贴的限度和名目。这样，制度结构本身就给社会政策的制定留下了很大的政治和社会活动空间。

保险制的社会保障本来应当或多或少地遵循以支定收的保险原则，也就是说，根据退休金额度的计算决定收费标准。这种保险模式的社会保障比英国式的全民保障制度应当具有更大的独立性。但是，因为社会保险毕竟不是商业保险，纳税人和领取人都具有某种“权利”意识，很难完全根据两者之间的资金平衡，灵活地调整收取和支付的额度，再加上人口的老龄化和工业的转型的确给这种平衡造成了困难，结果两者之间的差额就成了政府的责任。１９８１年法国政府对矿工社会保险的资助将近９０％，对铁路社会保险的资助达到６０％〔3〕。另外，法国工薪人员的附加养老金虽然名义上是半私营的，但是政府却经常过问，甚至给以补贴，个人和雇主对于附加养老金的自主权、管理权和支配权都是有限的。

法国的健康保险比退休保险更复杂，不同的健康保险计划向公民征收不同的保费，政府的责任是为残疾人和特殊失业群体支付保费，并且负责协调医疗健康服务的价格。除了强迫保险以外，大约２／３的人口自愿购买附加私人保险。法国医疗服务的资金有７２％来自社会保险，１７％来自个人支付的医疗费用，６％来自个人附加保险，４％来自政府一般税收。健康保险保费最终由集权的方式统一管理，而医疗服务由公共和私营部门共同提供。法国人常常把他们的医疗制度称为团结和自由之间的妥协：社会公平的原则体现在全国性健康保险上，而个人自由的原则却体现在医疗服务的分散和病人个人选择医生的自由上。和养老保障制度有些类似的是，在这种健康保险制度中也存在着责任界限不清的问题〔4〕。

总之，法国和英国的社会保障在结构上有所不同。在法国的制度中，每个保险项目自成体系，因而不便于根据社会需求统一地调整政策。法国的社会保险制度又不像德国的社会保险制度那样独立和责任分明，它在理论上是保险制，实际上相当大程度地依赖国家的补贴，而且这种补贴的原则界限没有规定清楚。结果社会保险机构一方面相对自主地继续各自的政策，另一方面又将由此产生的财政困难上交国家。法国和英国社会保障制度的这些结构差异，既决定了法国无法走英国福利国家改革的道路，也决定了法国社会保障制度改革的艰难。

二、改革是必由之路

有很多经济学家认为，西方社会保障制度的危机是经济增长的危机而不是制度的危机，假设西方经济增长迅速，社会保障现有的一切问题将不成其为问题。这种理论的根据是战后福利国家的一度兴盛。上述论断至少忽略了一个重要的历史条件，这就是冷战后迅速改变的世界政治格局和世界经济格局。以福利国家为主要模式的西方社会保障制度是在主权国家的范围内实施的，而冷战的结束使世界重新成为一体，西方必须面对世界范围内的挑战。

面对新的挑战，每个国家都需要调整。经济的调整，工业的转型，这些都不可能离开生活方式的转变，社会保障制度的改革。法国正在经历着这种挑战带来的就业危机。自１９８５年以来，法国的失业率就一直在两位数的高位上徘徊，位居欧洲联盟国家第三或第四，远远高于德国和英国。失业率的居高不下直接导致失业保险开支的增加，使本来因人口老龄化而入不敷出的各项社会保险计划负债累累。按照法国社会保障制度的运行规律，社会保险开支不足的部分由政府通过增加统一税收加以补贴，但是增加税收的结果势必提高劳动力的价格，使法国产品的市场竞争力减弱，反过来加重失业压力，逼高社会保障开支，形成恶性循环。

其次，法国的医疗费用逐年攀升，比其他欧洲国家更有过之而无不及。老龄化的人口结构不仅加重了退休保险的压力，而且加重了健康保险的压力。一方面老年人需要更多的医疗照顾，另一方面提供医疗照顾的医生又要逐年提高收费，这样对健康保险形成了双重压力。法国在欧洲联盟国家中用于健康医疗方面的开支遥遥领先于其他国家，位居第一（见表１）。

表1 欧洲联盟国家健康开支占?国内生产总值的比例

1980 1985 1990 1991 1992 1993

德国 8.4 8.7 8.3 8.4 8.7 8.6

比利时 6.6 7.4 7.6 7.9 7.9 8.3

丹麦 6.8 6.3 6.3 6.5 6.6 6.7

西班牙 5.6 5.7 6.6 6.5 7.5 7.3

法国 7.6 8.5 8.9 9.1 9.4 9.8

希腊 4.3 4.9 5.3 5.3 5.4 5.7

爱尔兰 9.2 8.2 7.0 7.4 7.1 6.7

意大利 6.9 7.0 8.1 8.4 8.5 8.5

卢森保 6.8 6.8 7.2 7.3 7.4 6.9

荷 兰 8.0 8.0 8.2 8.4 8.6 8.7

葡萄牙 5.9 7.0 7.1 7.8 7.9 7.3

英国 5.8 6.0 6.2 6.6 7.1 7.3

资料：［法］劳动与社会事业部《1996年卫生与社会统计年鉴》，1996年版，第330页(根据经合组织的数字)

另外一个压力来自医疗保险费用的紧缺。法国医疗健康开支占到税收的18％，而德国仅占税收的12．5％，原因在于德国的健康保险税是向所有人征收，用大面积覆盖的方法来减少人口老龄化造成的医疗风险。法国的健康保险税只向在职者征收，要在职人员负担全体公民的医疗保健费用。这种制度上的不健全、不合理，加上法国公共医疗和私营医疗的交叉，收费报销制度的繁琐，都使医疗成为法国社会保障制度中一个大量吸纳政府财税的缺口。

法国的左右翼政党都十分清楚，法国的社会保障制度需要大规模的改革，但是因为害怕失去选民，哪一党对此都讳莫如深。最后，改革的契机来自外部的压力：1991年12月通过的《欧洲联盟条约》（又称《马约》），决定在1999年1月1日实行欧洲单一货币。单一货币体系的建立是为了减少欧洲内部的交易费用，扩大欧洲市场，增强欧洲的整体竞争力。但是为了确保单一货币的成功，《马约》为加入货币联盟规定了严格的趋同标准，这里包括年度财政赤字不超过国内生产总值的３％，公共债务不超过国内生产总值的６０％，通货膨胀率不超过三个最低国家平均数的１．５％，汇率保持二年稳定，利率不高于三个最佳国家平均数的２％等要求。

按照欧洲单一货币的要求，法国与规定的标准之间尚有一定的距离。法国是《马约》的创始国之一，距离《马约》标准既不像意大利、希腊等国那么远，也不像德国等国那么近（见表２）。作为《马约》的发起国之一，法国要成为第一批加入欧洲货币联盟的国家，但这需要做出艰苦的努力，付出巨大的代价，在相当短的时间内争取达标。这就是法国全面削减政府开支，紧缩国家财政，减少国家债务，向福利国家开刀的时代背景。

表2 部分欧洲国家在货币联盟方面的进展情况

消费价格变化 赤字占GDP 债务总额占GDP 国债长期利息率

(和上一年比%) % % %

1994 1995.3 1994 1995 1994 1995 1994 1995.3

国家 2.6 3.3 -3.0 -3.0 60 60 10.4 10.1

德国 3.0 2.3 -2.5 -2.4 50.2 59.4 6.9 7.4

比利时 2.4 1.8 -5.5 -4.7 140.1 138.7 7.8 8.3

丹 麦 2.0 2.4 -4.3 -3.0 78.0 78.0 7.8 9.0

西班牙 4.8 4.8 -7.0 -6.0 63.5 65.8 10.0 11.9

法国 1.7 1.7 -5.6 -4.9 50.4 53.4 7.2 8.1

希腊 10.9 10.6 -14.1 -13.3 121.3 125.4 20.8 21.5

爱尔兰 2.3 2.6 -2.4 -2.0 89.0 83.7 8.1 8.8

意大利 4.0 4.5 -9.6 -8.6 123.7 126.8 10.6 12.7

卢森保 2.2 2.3 1.3 1.6 9.2 9.8 6.4 6.1

荷兰 2.7 2.4 -3.8 -3.5 78.8 78.8 6.9 7.5

葡萄牙 5.3 4.6 -6.2 -5.8 70.4 71.7 10.8 10.9

英国 2.4 3.4 -6.3 -4.6 50.4 52.4 8.2 8.7

瑞典 2.2 2.6 -11.7 -9.6 93.8 102.7 9.5 11.0

奥地利 3.0 2.5 -4.4 -4.9 58.0 59.9 7.0 7.6

资料：维尔纳·威登弗尔和沃尔夫冈·威塞尔斯主编：《欧洲一体化年鉴1994-1995》，欧洲政治研究所，欧洲联盟出版社1995年波恩版，第116页.

三、进退维谷的局面

法国社会保障制度的改革是艰难的。从体制上讲，困难主要来自对社会政策过多的政治压力。法国采取的虽然是类似德国的社会保险制，但这种社会保险又是一种具有法国特色的、中央政府权力和责任都比较大的社会保险。德国的社会保障制度本来基本上是自负盈亏的，但是由于两德统一，政府出于政治需要，决定全面覆盖从未纳过社会保险税的东部德国居民，结果造成了德国社会保障制度的财政危机。法国社会保障的危机则是由于政府权力过于集中和政府责任定义不清造成的。政府权力的过于集中造成了制度本身的脆弱。因为政府的集权和保险制的原则不相符和，人们可以根据保险的原则反对政府的政策。所以，法国社会保障的危机又是一种制度内部矛盾造成的危机，是一种政治危机。

法国社会保障制度的政治危机和法国社会理论的贫困化分不开。法国当代哲学家让·多梅松断定，政府的财政危机将导致国民生活水平下降和西方的“文明危机”，但是并没有指出摆脱危机的道路〔6〕。在世界性自由贸易主义冲击欧洲的时代，法国原有的社会契约正在瓦解。在德国，人们正在谈论如何通过雇主和工人之间的对话合作，达成新的社会默契，法国的舆论界则一片混乱。法国的工会正在为平等权力而斗争，而雇主们则认为，各国内部收入不平等的加剧是经济全球化的必然产物〔7〕。法国的经济学家认为，世界性自由贸易主义政策带来的只是不稳定和失业，工业结构的瓦解和生活水平的降低〔8〕；政府官员则说：不能为经济效率而废除原有的制度，“我们必须使我们的工业繁荣和文化繁荣相互平衡”〔9〕。

有一个近乎常识的道理，那就是如果想在新的时代和新的条件下平衡工业繁荣和文化繁荣，那么被平衡的各方都要做出妥协或让步。法国政府并非不懂得这个道理，难题在于：如果需要牺牲，那么牺性谁的利益，怎样使牺牲者感到情愿？在法国，这第一刀就切在了法国人引以为豪的个人选择自由上。１９９１年法国国民议会提出了《医院法》，这个法案的中心目标是严格公共和私营医院法规。法案的具体措施包括：重新调整现有的公立和私营医院，使医院系统整体化，加强公共医院制度的自主权，以便扩大公共医院的服务范围，同时严格公共和私营医院法规。提案提出了一些减少开支的具体措施，其中包括限定医疗收费和限制药剂师人数的增长。１９９２年，限制医疗费用增长的措施在法国全境开始实行，每个法国人都要到一个家庭医生那里注册，家庭医生直接为病人做年度健康报告，并根据看病的人数领取报酬。改革事实上减少了法国人的自由。

为了达到《马约》规定的标准，政府需要开辟新的削减领域。１９９５年，朱佩政府向法国国会提出了社会保障改革一揽子方案。这个提案提议增收养老金领取者的医疗保障税。这一次法国人没有让步，而是爆发了一场大罢工，因为这种改革涉及到不再是抽象的“个人选择权”，而是实实在在的法国老龄人群的生活方式。这意味着：社会保障的改革已经不仅仅是一个简单的经济措施，而是具有深刻的政治社会意义和影响的利益再分配。因为在法国也像在许多西方国家一样，社会政策的取舍决定于老龄人的选举权。老年选民们具有政治影响，同时又不能接受医疗服务的削减和医疗保险的征税。需求方面限定了，供给方面也没有松动：在法国，医生享有十分尊贵的社会地位，他们由于提供医疗服务而在选民中享受很高的社会权威，如果医生们抵制改革，选民中很少有人敢于投票支持削减医生的待遇。这种状况出现于1995年改革方案的投票过程中，削减医生待遇的方案只获得了1票的赞成。由于矛盾双方的利益都不能受到损害，所以法国的医疗保障难以走出困境，将继续由政府税收来弥补开支的不足。

在养老保障的改革方面也碰到类似的僵局：因为朱佩政府的改革方案还要求统一退休养老制度，取消公务员和国营机构的退休优惠条件，将公务人员享受退休待遇的税龄提高到４０年。改革方案直接导致了公营机构的大罢工，使邮局关闭、交通瘫痪、学校停课，社会受到巨大震荡。另一项扩大社会保障税征收范围，新开征社会保障债务税的改革方案也遇到了强大的抵抗，因为这样大规模的改革使众多的法国人感到既得利益受到损害，罢工由此再起。改革社会保障财政状况的技术性问题，一而再，再而三地演变成为法国社会生活中的重大政治问题。社会舆论辩解说，削减只能造成更多的青年失业，在降低退休金财政开支的同时，增加失业金的开支。但是，如果提高社会保险税收，又可能进一步提高法国的劳动力价格，使法国产品国际竞争力降低。

法国的社会保障制度已经陷入了一种两难境地：倘若法国不努力改革现行的行业保险体制，而是在原有的结构内进行调整，那么各种保险计划就会继续分别依赖政府的财政补贴，政府要加入欧洲货币联盟，不可能继续依靠借债来维持原来规模的社会保障赤字；倘若采取英国经验，从根本上改变现行的制度模式，又很难为法国社会和政治所接受。

当法国新上台的左翼政府宣布其首要目标是“结束失业”时，以１％的微弱多数通过了法国公民投票的欧洲货币联盟的实施日期也一天天地临近了。朱佩总理的辞职和社会党的重新执政，虽然不意味着法国将违背对货币联盟的承诺，但至少说明法国公众对实现货币联盟的方式有所保留。在原则上，法国人并不想放弃加入货币联盟的机会，但是，多数法国人对于国际竞争可能带来的牺牲还没有做好充分的精神准备。在这两难之中寻找中间道路，在各种利益之间重新取得平衡，是法国社会保障制度改革的关键问题。法国社会保障制度的问题不仅仅是一个制度自身的问题，也是制度不适应变化了的外部存在的问题。问题的严重性还在于“法国的哲学舞台实际上是空虚的”，在法国“没有一样东西受到崇拜、受到尊重而不被怀疑”，而“这是一些彼此冲突的集团的产物。”〔10〕过去的社会契约是将竞争限制在一定范围内，现在新的竞争打破了旧的契约，新的契约还没有形成。这是资本主义的经济危机，也是资本主义的社会危机。

事实上，福利国家外部环境的发展已经为福利国家的制度性改革提供了各种现实的条件和机会：工人的就业方式转变了，许多人不再像他们的父辈那样有稳定的职业，行业保险很难对那些在各种工作岗位之间流动的人员提供保障。高科技的发展使服务业兴起，也使工人的工作方式转变了。很多青年成为自雇者，还有越来越多的人在家里办公。工会的作用将会伴随这种产业结构的调整而改变，与此同时，在社会政策方面最为活跃的政党政治活动也将有所转变。在事关国家前途这样重大的社会政策方面，各派政治力量都开始认识到，除了改革别无他途。像经济政策和外交政策那样，在社会政策方面，法国乃至欧洲的各个政党的主张都没有原则差异，有的只是方法区别和策略差异。国际经济环境和法国的政治地位使得法国的福利国家不可能靠着寅吃卯粮继续生存，而需要对社会保障制度进行较大规模的手术。但是，在目前的法国，社会各阶层及它们的代表还在为各自在旧制度中的利益进行斗争，对既得利益的修正，以及对新的契约方式的尝试，都被看作是对整个社会的挑战，对法国文明生活方式的挑战，因而社会妥协遥遥无期。这种情况将不可避免地影响法国对欧洲货币联盟的态度和策略，同时影响货币联盟的实现和方式。

注释：

〔1〕戴维·史密斯等：《大国经济增长，英国独占鳌头》，《星期日泰晤士报》1996年12月15日。

〔2〕M·F·拉若克：《法国各行业退休金标准的决定因素》，载于《养老金和行业之间的关系》，社会保障文献，欧洲系列第13号，日内瓦，1987年。

〔3〕《不同社会福利战略的利与弊》，《世界社会保障评论》，日内瓦，1995年第3-4期。

〔4〕（法）劳动与社会事业部《1996年卫生与社会统计年鉴》。

〔5〕《瞄准社会保障待遇》，《世界社会保障评论》，日内瓦，1996年第1-2期；《社会保障的明天：持久性与变化》，学习与研究系列第36号，日内瓦，1995年。

〔6〕周敏凯：《法国的社会动荡与西方“方明危机”》，《欧洲》1997年第1期。

〔7〕郎沃恩：《经济革命的痛苦代价——工业化国家面临令人头痛的变化》，（美）《芝加哥论坛报》1996年10月6日。

〔8〕法国诺贝尔经济奖得主莫里斯·阿莱：《真正同失业作斗争》，法国《费加罗报》1996年11月21日。

〔9〕（美）《芝加哥论坛报》1996年10月6日。

〔10〕（法）约瑟夫·祈雅理：《二十世纪法国思潮》（中译本），商务印书馆1987年北京，第195-196页。