从取消生育间隔、双独二孩、单独二孩，到现在的全面二孩，中国的生育政策经历了漫长的演变。这意味着以往严格控制人口的政策已经一去不复返。新的人口形势要求我们必须作出改革，而为了这一步动作，民间呼吁了十余年。
11月3日，中共中央正式公布“十三五”规划建议，全面二孩迅速成为民众关注的重点，而这也是目前为止计生政策的调整中最重要和影响最大的一步。人口学家、90年代国家计生委宣教司宣传处处长、中国经济体制改革研究会副会长陈剑在与网易《路标》对谈时认为，虽然全面放开迟了点，但毕竟是放开了。他预言，最迟2020年将全面取消计划生育，取消卫计委。
但是即便全面放开二孩，过去的实践已经证明民众的生育意愿下降，陈剑认为这种趋势是不可逆转的。时至今日，历史该如何评价这项影响几代中国人生育模式的政策?
全面放开二孩：迟到的改革
1，放开二孩在本世纪初就已成为普遍认识
网易《路标》：到现在才全面放开二孩，是不是迟了点?
陈剑：这个早就应该调整了。放开二孩在本世纪初就已经成为稍有人口学常识的人们普遍认识，已经不是人口学的高端学问了。
2009年的时候，我在中国中央党校的《理论动态》上写了一篇长文，“加快人口政策从非常态向常态过渡，副标题是纪念公开信(指1980年9月25日党中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，《公开信》被视为严格一孩的政策的开端)30周年。这篇章文章中提到，以一孩为主要内容的生育政策实行30年了，现在应当进行调整。《公开信》也说了，30年以后，如果环境发生变化，就应当进行改变。30年过去了，生育政策环境发生了根本性的变化，应该改。
这篇文章据传到了国务院领导手中做了批示，又转给国家卫计委，交给他们来处理，结果不了了之。因为这样的事情最终决策不是国家卫计委定的，一定是由中央来决策。人口增长有其惯性，不能仅仅看表象。对其内在规律的把握，需要人口学家，特别是人口统计学家说话。现在放开二孩虽然迟了点，但毕竟放开了。这是第一步，最终是要进入自由生育，把生育权还给家庭和育龄人群。现在仍然是计划生育时期，只不过政策进行了调整，生育口径放宽了。
网易《路标》：现在说全面放开二孩，是基于性别比失衡、人口老龄化这些问题，所以它最终也不是说从一个人权的角度去调整这个政策。可以这么理解吗?
陈剑：1990年的时候我在《中国人口科学》和《半月谈》内部版写过两篇文章论计划生育与人权的，可能是最早涉及这一命题的中国学者。过去我们完全无视人权理念，认为人权是西方的。后来逐渐有所认识，2004年写进庄严的《宪法》。中国改革开放37年，中国的人权事业有着巨大进步。中国的计划生育确实存在人权问题。但以往人们很少从人权角度来认识这个问题。因而对大月份引产等强制坠胎等行为，没觉得有什么，引就引了。现在人们愈益认识到这侵犯了人权，因而整个国家和社会的人权意识的提升，对计划生育的认识也就要求更高了。所以现在为什么讲计划生育确实存在一些问题，特别是对人权的伤害。所以这次全面放开二孩，应当包含有这个因素。
2，最迟2020年全面取消计划生育，取消卫计委
网易《路标》：现在是全面放开二孩，你觉得可见的未来中有可能达到完全废除计划生育的阶段吗?
陈剑：一定会实现。作为学者，我认为二孩政策早就应该全面放开了，现在也完全应当全面取消计划生育，实行自由生育，将生育权彻底交给家庭和育龄人群。我长期在实际部门工作，实际部门有自己的运行惯性和思维逻辑，其放开的过程一定是有阶段性的。先放开二孩，看一段时间，到底效果怎么样。如果最终生育率还是持续地下降，那才会进行下一步，彻底放开。现在看来，放开二孩后，很多人说得很热闹，但真正愿意生的人数是很低的，世界各国的经验都已证明了这点。
中国2013年11月实施一方是独生子女的夫妇可以生育两个孩子的政策，符合条件的全国有1100万对，提出申请的只有169万对，占比15.4%生育，但最终生育的只有47万对，不足50万对，不足5%。现在全国符合全面两孩政策条件的夫妇约有9000万对，最终能落实的，真正放开二孩愿意生的，只占很小比例。这就体现了社会存在和社会意识的关系，人们的生育意愿已经发生了根本变化。我的观点是，至多5年，2020年一定会全面取消计划生育，政策彻底放开，取消卫计委。
网易《路标》：这个是个很大的动作，会涉及到很多很多人的利益。
陈剑：生育政策放到二孩，已经满足了绝大多数人的生育愿望。肯定还有想生三孩的人，但比重是极低的。所以从放开二孩到全面放开影响很小。
现阶段是影响最大的时期。政策放开能满足绝大多数人的生育愿望，但是真正的效果其实是有限的，超低生育率水平是不可逆转的，全世界找不出一个例外。今后两三年内会有一些小反弹，但真正的影响非常有限的。
计生政策历史：从提倡“晚、稀、少”到严格一孩的异化
1，90多年前，为母亲健康，中国就提出了节制生育
网易《路标》：计划生育政策有一个很长的历史演变过程，在建国初期，政府号召“光荣妈妈”，鼓励生育，甚至说反对大家堕胎。但是后来马上转变为倡导大家节制生育，这个变化的背景是什么?
陈剑：严格说，就全国范围内没有这个时期。但是在中国的一些城市有过这些做法，这只是五十年代一个很短的时期。因为那时候中国全面学苏联，苏联是中国榜样，中国对外政策一边倒。而二战期间，苏联牺牲巨大，而且主要是年青的士兵。苏联急需要劳动力，所以他要鼓励生育。但中国不一样，1953年中国开始第一次人口普查，突然发现中国人口已经达到六亿多了，而不是通常所说的四万万五千万，所以这个口号很快就变了。也就建国初期这段时间。
网易《路标》：那个时候出生的人口还是挺多的。
陈剑：不完全都是因为鼓励生的。第一我们过去没有统计数据，过去讲的四万万五千万，其实是我们根本不了解具体的数据。另外战后，社会进入了和平时期，有恢复性的增长。这是一个很正常的过程。
网易《路标》：后来提出节制生育，为什么会发生这样的转变?
陈剑：其实节制生育不是解放后提出来的。在20世纪20年代就有很多学者提过节制生育这样的理念，提的比较多的就是节制生育对母亲的健康有好处。那时候还不是从国家的角度，而是从家庭的角度，对母亲和孩子的健康的角度提出来的。新中国刚建立时候，又有一些学者，如邵力子、马寅初也都提出要节制生育。在五十年代，1953年当时的政务院(也就是后来的国务院)，就开始着手准备采用一些手段节制生育。1953年的时候，邓小平刚调到北京来，就参与了这样一些工作，做过一些指示。但是那时候只是提供一些避孕节育的方法，跟后面的计划生育是两回事。
2，计生政策中期提倡“晚稀少”，政策执行温和，效果好
网易《路标》：后来1971年的时候，就开始有了具体的数量指标，强调要有计划生育，提出“一个不少、两个正好，三个多了”，这个变化是怎么产生的?
陈剑：这个提法最早还是在六十年代，像山东的文登、荣成，就有这样的一些提法。这是从地方开始的，然后中央接过来。1965年，当时的卫生部部长钱信忠在上海搞试点，那时候取得了很大的成功。1971年7月，国务院转发《关于做好计划生育的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。当时的口号就是“一个不少，两个正好，三个多了”，叫“晚稀少”。这个政策前后施行近乎十年，到1979年，总体效果非常好。
网易《路标》：当时是基层去落实这些政策的时候，落实的方法是怎样的呢?
陈剑：主要是推广上海经验。一个是要有避孕节育的方法，那时候卫生部也推广一些比较好的避孕节育的方法。另外就是基层工作人员的落实，那时候在农村有赤脚医疗队，在工厂配备了专门从事计生工作的人，一开始都是兼职，比如说工会组织的成员，妇女组织的成员，他们一开始就是把这个工作落到实处。上海的经验为中国的计划生育做了贡献，很多的做法都是推行了上海的一些经验。中央提出计划生育，实际上是有利于妇女的健康的，很容易得到育龄妇女的积极响应。
网易《路标》：那时候基层执行这些政策的手段应该还是挺温和的吧，没有像后来的野蛮暴力?
陈剑：总体来说，这一阶段是“和风细雨”。那时候还没有完成任务的指标，所以都只是在提倡大家做一种选择，而不是像以后有严格的控制指标，有严格的规定动作。所以那个十年，我们叫和风细雨的十年，效果非常好，在人类生育史上是绝无仅有的。总和生育率从5.8降到1980年的2.24，这样的变化就是一个历史性的变化。
3，为实现奋斗目标，一孩化政策形成
网易《路标》：为什么后来就发生了变化呢?
陈剑：这有历史的因素。1978年十一届三中全会召开后，工作重心发生了转移，从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心。国家领导人纷纷出国，视野开阔了，他们突然发现，这个国家与发达国家差距太大了，太落后了。邓小平、陈云那一代领导人的共识就是要尽快改变中国落后贫困面貌。
所以邓小平提出了三步走的发展战略，先是解决温饱，然后小康，最后到21世纪中叶，实现第三步，达到中等发达国家水平。
第二步要实现小康，人均1000美元，就有个人均的问题，需要控制人口数量。于是当时就提出一个指标，必须把人口控制在12亿以内。按照这一要求，只能实行一对夫妇只能生育一个孩子的政策。所以这样的逻辑关系就形成了。
这时人口学家出场了，他们提出了一些理论，包括中国理想人口，人口承载极限等理论。如果人口总量控制在12亿，要实现这一战略目标，就只能选择1或者1.5，所以一胎化成了一个必然的选项。这些理论现在看来都有明显缺陷，但在那时却是一种主流声音，由于与“科学”相伴，似乎非常有道理。
1979年政策开始转向，实行一对夫妇生育一个孩子的政策。但这一政策的推行产生了很多的矛盾和问题。这时候新一代领导人胡耀邦上任后发现了这个问题。胡耀邦就有个想法，出一个公开信，其本意是在共产党员、共青团员中提倡一对夫妇生育一个孩子。让他们作为代表和示范，来推动这项工作的落实，而不是要求所有的公民都这样做。
后来政策演变成只允许一对夫妇生育一个孩子。胡耀邦本意是提倡，最后变成了一个必须完成的规定的动作。这是胡耀邦可能没有想到的。
4，缺乏对人口规律的认识
网易《路标》：中国人口学界是怎样的情况?
陈剑：中国很长时间没有人口学。50年代初大学的人口学都已经取消了，所以中国那一代人没有学过人口学，不了解人口变化的规律。人口增长的表象和它的实际运行，有时差和不一致，有时我们看到的情形和它内在的规律所显示的内容很不一样，很多人不了解人口规律特征，只看到人口太多了，要严格控制。
从70年代开始，中国开始搞计划生育，实际部门开始接触人口和人口学。尽管如此，那个时期中国几乎还没有对人口规律有着深刻认识的人口学家。即使有些很有影响的学者，现在可以看出他们当时认识的缺陷，这实际是整个时代的认识水平。而且，学者的理论，如果符合领导人的想法，就能够坚定领导人的想法。当时领导人有个很直观很强烈的感觉，国家太大了，太落后了，人口太多了，要严格控制，就是这样的一种思路。
计生改革：生育意愿与矛盾一直存在
1，粗暴执法已成普遍现象
网易《路标》：你从1986年到1995年在国家计生委宣教司工作，这个时段刚好是一个严格贯彻计生政策的时期。你了解到的从国家计生委到基层计生工作的情况是怎样的?
陈剑：实际计划生育工作，生育政策与群众的生育意愿的矛盾一直存在，而且在一些地方，这些矛盾和问题甚至到了很尖锐程度。80年代末期以后，美国每年出版的人权报告都要对中国的计划生育做一些评述，我们当时也组织反击。
网易《路标》：你提到国外媒体对中国计生政策的质疑，那我们又是如何回应的呢?
陈剑：我们回应说，你讲的这些可能或许有真实的成分，但这只是一些个案。个体真实不能反映总体真实。计划生育遇到一些困难，有一些人不理解，可能基层工作也有一些粗暴不太文明的做法，但这只是案例，中国这么大，找出这样的案例是很容易的，这个不能否认我们中国计划生育整体的发展和成就。
这是我们当时的回答，经常用个体和总体来说事。但实际上个体的面已经到了很大程度，在一些地方已经成为较为普遍的情形。
2，中央犹豫不决
网易《路标》：各个时期国家计生委主任都有不同的办事的风格，会不会影响当时政策的推行?
陈剑：个人对政策的改变的影响因素很小，因为生育政策是中央制定的。但是他们可以影响中央的决策。比如说彭佩云主任，她在岗位上就向中央建议，退休以后也一直向中央建议实行两胎加间隔。
3，计生委改变乏力
网易《路标》：计生委有没有做出一些改变?
陈剑：会有些改变。这里面最重要的就是实际和预期有很大的距离。在工作中发现很多的问题，一个是水分特别大。
有时候，因为工作难做，放任自流就成为一种普遍的选项。要严格按照政策要求做，就会遇到抵制，这样就产生了一些不文明的做法。在当时中国基层农村，计生数据造假很普遍的。这种普遍是因为计生的工作迫使他要造假。
网易《路标》：从70年代末期就已经开始出现一些不文明做法。计生委这一层面有没有做出相应动作?
陈剑：从国家计生委的文件看，领导们对工作都有严格要求，严格反对一些粗暴的工作方法。但它面临一个很大的矛盾。你工作要求那么严格，又要求通过文明的方式，宣传教育的手段，实际上是有很大的矛盾的。本身这种政策的要求与群众有距离，宣传教育有局限性。宣传教育只是告诉你一些知识，掌握后，你怎么做，那不是宣传教育所能做到的。到了基层，具体执行的工作人员并没有那么多时间，怎么简单怎么做，通不通，三分钟，再不通，龙卷风。
网易《路标》：这里面有一个很大的问题，我们一直有一个“一票否决权”。
陈剑：1978年，计划生育被定为基本国策，1982年，湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”，并取得了较好成效，随后，“计划生育一票否决制”在全国推行。基本的逻辑是，从地方政府工作来讲，如果计划生育没有实现预定目标，即使其他工作再好，相关负责人也将受到相应的处罚。这是当时为了严格控制人口所采取的严厉政策。
大约20年前，我就在经济日报上写过对一票否决权质疑的文章。一票否决权，最大的问题不实事求是。比如说我一项工作没做好，就把我全面的工作都给否了，这个显然不是一个很实事求是的做法。另外极有可能会带来大量的虚假和水分。既然完不成，就会造假。不能完全否定，在一些特定的情况下、非常态的情况下，它是有意义的。在一定的特殊阶段，为了强调一项工作，用一票否决制可能有意义，会引起各方重视，并使一项工作得到很快实施。但是一般情况下，常态的工作方法，这个做法肯定是有问题的，不符合提升现代治理能力和治理水平提升的要求。
网易《路标》：我们很早就进行了二孩试点，可以说都是比较成功的，为什么试点的经验得不到推广?
陈剑：从1984年开始，中国进行两胎加间隔的试点。大面积的推行是1985年。1985年前后全国13个县市成了推行二孩政策的试点地区，至20世纪90年代初，部分试点因种种原因而被取消。全国范围内保留下来的试点只有承德、酒泉、恩施和翼城等少数地区。所有的试点效果都很好。这些试点恰恰就是70年代的“晚稀少”政策的另一种表达。所以三十年的实践充分说明这个政策是非常好的。为什么搞试点?八十年代中期，人口学家梁中堂、马赢通给中央领导写信。中央领导认为这个建议很好，那我们就先试点吧，让试点来说明问题。这是他们的想法。试点从1985年开始。现在试点30年了，效果非常好。
网易《路标》：从本世纪初，社会关于放开二孩的呼吁越来越大，为什么计生委迟迟没有行动?
陈剑：人口问题是一个关系全局的重大问题。重大政策的调整需要有充分依据。计生部门一直认为生育水平还维持很高水平，生育水平在1.8，所以他们认为还需要严格控制人口。第六次人口普查数据显示生育率是1.18，但计生部门认为存在大量的漏报，这里面或许也有利益的纠结。如果生育率降到那么低，计生委这个部门还有存在必要吗?因而，生育水平如何，对计生部门，关乎到他们的生死存亡。
4，地方阻力强大
网易《路标》：计生改革有来自地方的阻力吗?
陈剑：超生罚款在很多地方成了一个重要的利益来源，农村的乡村干部就会做两件事情，一个叫征粮，一个叫罚款。后来征粮不征了，农业税不收了，就剩了罚款。所以农民与乡政府，唯一的有联系的就是一个超生罚款，你躲到天涯海角，我还是要罚款。
现在对计生工作做整体评价还为时过早
1，谁是功臣?
网易《路标》：全面放开二孩的政策出台后，不少文章回顾了之前的计生政策，有文章点名了你、彭佩云、田雪原，提到你们当时是计生的支持者，现在是计生的反对者。
陈剑：这些作者缺乏对实际的了解。1988年初，彭佩云同志从开始当主任，几乎是第一时间就向中央领导提出建议，推行两胎加间隔政策。她退休以后，也一直向中央建议放开到二孩。现在生育政策放开二孩，彭佩云同志起到了十分重要作用。
田雪原教授也是很有影响力的学者，长期担任中国人口学会的常务副会长。他参与了80年代初生育政策的制定过程，这是没有疑义的。现在被一些媒体称为“计划生育之父”，这种评价是不对的。作为学者，他提供的意见至多是提供决策咨询，最终的政策是中央定的，而不可能是哪一个学者决定的。
《公开信》提出，政策实行30年。30年期限到了。2009年，田雪原在《人民日报》建议，这个政策应当改变了。他应当看作是为放开二孩做出贡献的学者。至于我自己，近十年了，参与了放开二孩的呼吁，今年也出版了《中国生育革命纪实》，对这段历史作了系统回顾。我只做了自己认为应当做的工作。生育政策的调整，是很多人不懈努力的结果。
2，谁来承担责任?
网易《路标》：计划生育完全废除，卫计委也取消，到时候是否会对过去做一个反思?
陈剑：肯定会有后来人对这段历史进行回顾，因为毕竟这段历史给未来中国会产生重要影响。当时参与制定生育政策的领导人、学者和实际部门的同志，都是希望尽快改变中国落后的面貌，尽快提高人民生活水平。重要的问题是，我们缺乏对人口再生产内在规律的认识，包括现在，也缺乏对全球范围内人口变化规律的认识水平。另外如何使我们的公共政策制定更加科学化、更加符合民意，这是应当反思的。
计划生育政策的制定是一个不断演进过程，很多人在这里面都起了作用。比如说陈云同志、邓小平同志、李先念同志，也包括胡耀邦总书记。以及宋健教授、田雪原研究员等，但这两位当时作为学者，只是起到决策咨询作用。应当说，领导人做出计划生育的决策，其大的方向是正确的，没有问题。现在很多人很情绪化，这肯定是不对的。问题在于，当很多问题都已经显现了，我们仍没有做出及时调整。我们需要了解这段历史过程，了解这个决策咨询过程是怎样产生的，需要反思的是，我们如何在公共政策制定过程中，如何更加科学化。
3，社会抚养费去哪了?
网易《路标》：现在大家最关注的还是社会抚养费的问题，很多时候社会抚养费还是返还到了计生系统，成为整个计生系统的办公经费和福利的支撑。而针对社会抚养费审计署也承认一直以来没有系统的统计过。对于这个问题，你是怎么看的?
陈剑：不完全是计生部门，也有些到乡县一级政府。但计生部门无疑是社会抚养费征收最积极的。但究竟有多大的比例，是由计生部门来掌控的，需要分析。浙江有一个叫吴有水的律师，要求各省市公开社会抚养费信息，但几乎没有多少响应。每年200多亿社会抚养费，由于不透明，就容易使人们产生联想。也确实有一些地方，有意识地让人们超生，然后他们来罚款。超生罚款不是为了防止超生，而是为了罚款，成为部门的收入来源，这显然是有问题的，需要改革。
4，带给中国怎样的影响?
网易《路标》：计生政策从70年代到现在，对中国最大的影响是什么?
陈剑：要分阶段来说。70年代到80年代，通过“晚稀少”，促使中国的生育率急剧降低，在很大程度上减缓了中国发展的压力，应当说这一阶段的贡献是没有疑义的。中国目前生育率急剧下降，主要因素，是中国改革开放以来，中国经济社会持续发展和进步带来的。发展是最好的避孕药，37年的改革开放对人们生育观的改变是第一位。
现在就来对80年代至今的计划生育工作做一个整体评价还为时过早。但中国生育政策导致的一个问题，我们已经看得很清晰，就是人口年龄结构严重的失衡，在经济和社会发展没有达到一定水平的时候却出现严重的加速的老龄化，少儿人口急剧下降，出生性别比的严重失衡。
另外计划生育还导致基层政府的合法性的问题。由于基层政府主要的工作就是计划生育，计划生育很多时候又采取了一些不文明做法，这导致群众对基层政府的认可度不高，这对基层政府的合法性就有一个质疑。政府很多的工作在基层得不到很好的贯彻实行，这里面有多大的计划生育的因素，需要具体分析。但一定有计划生育因素的存在。
