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2011年9月21日，美国国防部国防安全局正式通知国会有关对台军售计划，军售总价值约为58.52亿美元。[1]台海局势又掀波澜。谋求对台军售是美国对台政策的一贯态度，奥巴马政府也不例外。2009年2月，美国国务卿希拉里访华前夕曾经明确表示："美国依据'与台湾关系法'，会持续协助台湾'防卫'，出售防卫性物资给台湾。"[2]这已经表明了奥巴马政府对台军售的态度。但出于振兴国家经济，重塑国家形象，强化世界领导地位的战略考虑，奥巴马政府的政策首选是保持稳定的对华关系，对台湾问题会保持谨慎态度。奥巴马政府对台政策的基调，是在奉行"一个中国"原则的同时维持台海现状，弹性处理台湾问题，不改变对台军售政策。

冷战结束后，美国从未间断过提升和强化美台军事与政治关系。美国对台政策的主体倾向是什么？其演变路径有何规律？对这些问题的研究有助于了解美国未来对台政策的走向。《美国国家安全战略报告》（以下简称《安全报告》）是宣示美国国际战略的最权威文本，其中涉及美国对台政策的表述可作为分析美国对台政策的重要依据，本文拟就《安全报告》展开文本分析，解读冷战后美国对台政策的演变，并结合美台政治、军事交往的具体事例，进而预测美国对台政策的演变趋向。

一、近二十年《安全报告》涉台内容分析

按照《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法案》（1986）的规定，美国总统每年应向国会递交《国家安全战略报告》。该法案出台于冷战末期，主要用意是协调美国政府各部门尤其是军事、外交、情报等部门的战略。该法案明确规定，《安全报告》需要阐明美国国家安全战略，包括对安全利益、战略目标、实现力量和手段的详尽说明。与《总统国情咨文》、《四年防务评估报告》、《国防战略报告》相比，《安全报告》无论是在综合性还是平衡性方面都具有无可比拟的优势，是阐述和分析美国对外战略的重要文件。在《安全报告》中，不仅表明了美国政府对中美关系的态度，也涉及到美国政府对台湾问题的立场。通过对这份文件的文本解读，可以把握美国对台政策的总体趋势。本文选取冷战结束以来美国政府出台的12份《安全报告》，其中涉及台湾问题的报告有9份，在"一个中国"原则、两岸关系与和平解决方针等多个重要问题上有所表述，详见表1。

首先，美国坚持"一个中国"原则的立场未变，美台关系不断倾向《与台湾关系法》。1972年中美签署《上海联合公报》时，美国方面声明"美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国一部分"，首次向中华人民共和国表明其"一个中国"的立场。1979年的《中美建交公报》中，美国重申了"一个中国"的立场，并承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。秉承"一个中国"原则是中美关系的基石，也是其保持与台湾非官方关系的前提。冷战结束后，美国继续坚持"一个中国"的原则，在《安全报告》中涉及台湾问题时往往会有所表述，但也强调其与台湾的非官方关系。1999年的《安全报告》中，美国首次提到依据《与台湾关系法》与台湾发展非官方关系，其实是将《与台湾关系法》和"一个中国"原则置于同等位置并不断强化前者。2002年的《安全报告》中，美国只是简略提到台湾问题，但再次提及《与台湾关系法》而未提及"一个中国"原则，这与以往的表述习惯形成了反差。这表明美国开始倾向《与台湾关系法》，试图与台湾发展非官方关系，从而达到实质上提升美台关系的目的。之所以会出现如此情形，与冷战后国际环境的变化、美国全球战略的调整、中美关系的起伏以及美国国内政治角力密切相关。正如肯尼思o沃尔兹所言，只有从三个镜像同时看问题，才能把握问题的本质。冷战的结束极大地改变了国际体系结构，两极格局向"一超多强"格局的转变，推动了国际力量的分化组合。中国在美国全球战略中的功能与角色均发生了明显改变，"遏制"而非"扶植"成为美国对华政策的首选。从国家层次考虑，美国对中国的身份认知几经变化，由冷战时期的"准盟友"转变为冷战后的"敌手"、"竞争对手"、"不一定是竞争对手"，美国对华政策的防患考虑偏多，台湾的战略棋子作用有所增强。从次国家层次来看，美国国会中的"台湾帮"始终不遗余力地促进美台关系，军工集团对提升美台关系也有着重要的利益关切，其他形形色色的利益集团为了一己私利，亦不时采用"问题联系战略"，通过捆绑台湾问题来"敲打"中国。

其次，美国在推动两岸直接对话的同时，将台湾问题不断地区化。《安全报告》中多次提到要促使两岸直接对话与进行高层交流以解决分歧。1991年的《安全报告》表示："我们的一个目标是促使台湾和中华人民共和国形成能够进行建设性与和平对话的环境。"[4] 1996年台海危机之后，1997年《安全报告》中涉台问题的唯一表述是"恢复北京与台北之间的对话"。[5] 1998年、1999年和2000年的《安全报告》中都有促使北京与台北之间进行或恢复对话的字眼。[6]虽然美国一再表示海峡两岸的中国人共同协商解决台湾问题，美国不予干涉，但冷战结束后美国将台湾问题地区化的趋势十分明显。1994年《安全报告》提出，不要让中国成为地区安全的威胁，有必要将其纳入地区安全体系。1996年《安全报告》指出，美国的对台政策是对地区安全与经济活力的贡献。1999年、2000年《安全报告》中指出，美国依据《与台湾关系法》发展与台湾强有力的非官方关系的重要目的是维持西太平洋地区的和平、安全与稳定。[7]可见，美国虽然主张海峡两岸自己解决分歧，但实际上是将台湾问题地区化以突出美国利益的存在，认为解决台湾问题不能忽视美国的利益和本地区其他国家的反应。美国多次呼吁两岸对话，是为了保持其对两岸局势的可控性，将台湾问题地区化则是寻求保持美国在这一问题上的发言权，其目的是维持并强化美国在台海问题上的主导权。其实，将台湾问题地区化是美国遏制中国战略的战术灵活运用。随着中国综合国力的日渐强大，美国深知单凭一己之力遏制中国已无可能，过多地采用单边主义行动粗暴地干涉台湾问题这一中国内政事务，将会激起中国方面的强烈不满和反对。因此，美国通过将台湾问题地区化，采用地区多边主义的方式来实现束缚中国发展的真正目的。近年来，美国亚太盟友在其敦促下更多地涉入台湾问题，犹以日本最为明显，这对台湾问题的顺利解决是一大挑战，应该引起我们的强烈关注。

第三，美国试图维持两岸稳定，推动两岸和平解决分歧，对台军售意在维持两岸军备平衡。美国在《中美建交公报》中称，"美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平解决"。美国认为和平方式是解决台湾问题的前提条件，《与台湾关系法》为此提供了法律依据。维持两岸稳定，遵循和平解决原则是美国对台政策的目的之一，对台军售与推动两岸直接对话不过是手段而已。从《安全报告》看，美国对和平解决台湾问题的立场和态度不断强化。1996年《安全报告》指出："我们必须清楚解决台湾与中华人民共和国之间的问题应该（Should be）是和平的。"2006年《安全报告》又指出，"中国与台湾解决他们的分歧必须（Must）是和平的，中国与台湾任何一方都不能是强制与单方面的。"从措辞上，两份《安全报告》非常清晰地表达了美国对"和平解决"的态度。美国认为，要保持两岸稳定并使台湾问题和平解决，就必须对台售武以保持其信心。因此，2000年《安全报告》中首次提出向台湾提供防御武器以增强其自我防卫能力。2002年《安全报告》中涉台问题的唯一表述是，美国要在《与台湾关系法》下致力于台湾的自我防卫。[8]美国不时对台军售，意在维持两岸军力平衡，这是美国平衡战略在台湾问题上的一个重要体现。基于两岸现状，维持两岸关系稳定，美国对台政策均服务于这一战略目标。不过，随着中美关系由"冷和平"（竞争与威慑）转向"热和平"（合作与再保证），美国的平衡战略也由"硬平衡"转向软硬兼施的"巧平衡"。美国不再简单地通过军售方式来实现台海局势"硬平衡"，而认为推动两岸沟通与对话的"软平衡"也具有重要战略意义，唯有两者相结合，才能实现美国在台海两岸的"巧平衡"。因此，美国鼓励两岸直接对话，将对台军售金额维持在一定限度内。

第四，美台关系不断取得突破，我国解决台湾问题的难度加大。冷战结束后，美台关系不断取得突破，这也反映在《安全报告》中。1991年《安全报告》首次提及台湾问题；1996年《安全报告》将台湾问题与地区安全、经济活力相联系；1998年《安全报告》将《与台湾关系法》的立法目的是"为了维护西太平洋地区的和平、安全与稳定"原封不动地写入了报告，[9]将台湾问题地区化的意图十分明显；1999年《安全报告》首次提出依据《与台湾关系法》发展与台湾的民间关系；2000年《安全报告》首次提及对台军售问题；2002年《安全报告》重申了2001年4月25日小布什提出的"不惜一切协防台湾"的立场。实际上，美台已经形成了准同盟关系。美国在台湾问题上追求的是"稳定"，要维持两岸"不统、不独、不战"的现状以维护其利益。在战略执行方面，美国对台军售问题愈演愈烈，试图增强台湾军事力量并实现美台军事一体化，同时，提升台湾政治地位，支持其获取并拓展国际空间。美国之所以提升美台政治、军事关系，其根本目的是阻止中国在近期内解决台湾问题。台湾是美国对华政策的一枚重要棋子，也是其向中国方面施加战略压力甚至营造"战略黑洞"的最好途径。美国一直将中国视为其最有可能的挑战者，并认为中国的崛起势头已经无法阻挡，但延缓中国的崛起速度并非不可能。因此，冷战结束后美国在台湾问题上苦心经营，不断提升美台关系，由"战略模糊"趋向"战略清晰"，实际上就是要增大台湾问题的解决难度，不断分散中国精力，借机削弱中国实力。

二、美台军事关系的强化

中美建交并未彻底解决台湾问题。《中美建交公报》发表后不久，卡特总统迫于国会压力签署了《与台湾关系法》。该法案虽未明确违背《中美建交公报》设定的主要原则，但是将"一个中国"原则同对现状的某种务实的通融结合起来。[10]美国把问题留给未来，成功地降低了中美关系中台湾问题的障碍，并为依据情势灵活行动提供了空间。冷战结束后，国际格局的变迁与美国全球战略的调整，致使台湾问题有所凸显，这集中体现在美台军事和政治关系上。

冷战结束后，作为遏制中国的一枚战略棋子，台湾的战略地位有所提升。在美国对华认知仍是"战略竞争对手"甚至是"敌手"的情况下，美国对华"接触﹢遏制"的政策将不会改变，台湾的棋子角色将继续维持下去。鉴于中国未来实力与意图的不确定性，为了能够长期使用这枚棋子，"武装台湾"，对台军售并发展美台军事关系是美国对华战略的重要组成部分。不断推进和提升美台军事关系在《安全报告》中也多有表述。2000年《安全报告》首次提到"为了保持台湾自我防卫的能力，美国将向其出售防御性武器。"[11]由于美国在反恐问题上有求于中国，2002年《安全报告》对涉台问题并未大做文章，但简略的语句却有历史性的突破，美国宣称基于《与台湾关系法》致力于强化其防卫能力。从文本到政策，美国在提升美台军事关系方面基本保持了一致性，具体体现在对台军售、美台军方高层互动、美台军事交流与培训方面。

第一，对台军售取得全面突破。冷战结束后，美国对台军售的数量、金额不断增多，武器性能不断提升，销售方式趋于多样化，对技术合作与转让的限制有所松懈。近年来，对台军售问题在美国国内选举中屡屡发酵，被政治人物作为其对华政策的筹码。目前，美国向台湾出售了"爱国者"导弹、E-2T预警机、"基德"级驱逐舰等先进武器，大大提升了台湾军事实力，刺激了台独分子"以武拒统"的野心，严重阻挠了台湾问题的和平解决。在军售方式上，美国改变了以往单一的武器销售途径，增加了租赁武器和出口技术等方式。通过租赁方式，美国处理了落后的武器装备，台湾则节省了资金，从而实现了双赢。在技术转让问题上，美国更加"慷慨"，在台湾建立了维修基地和生产线，极大地便利了台军的武器维修与补给。

第二，美台军方的互动层次有所提升，频率加大。根据中美"八o一七"公报，美国可以继续与台湾保持非官方关系，但美台军方高层互动则不在此列。冷战结束后，美国有意提升台湾的政治地位，在双边军方高层互动问题上有所突破。1991年4月，美国前任陆海空三军部长访问团一行9人访台，受到李登辉、郝柏村等人的接见。[12]这是一次重大突破，之后美国一些具有军方背景的卸任高官多次访台，并受到台湾高层接见。小布什上任后，美台军方互动更是在现役军官中展开。2002年9月10日，台湾"国防部副部长"康宁祥前往五角大楼与美国防部副部长沃尔福威茨会面，成为1979年以来访问五角大楼的最高级别台湾军方官员。2003年5月底6月初，台湾"国防部副部长"林中斌赴美活动，分别与美参谋长联席会议主席迈尔斯上将、沃尔福威茨等人见面，展开所谓"战略对话"，试图形成"惯例"。[13]2002年3月，美国邀请台"国防部长"汤曜明赴美参加"美台防务高峰会议"，[14]打破了美国曾规定的对台"外交部长"、"国防部长"的访美限制。2003年3月，美国防部亚太安全处处长玛丽o泰伊率领一个10人高级访问团抵台，成为美台断交后访台级别最高的美国防官员。[15]目前，台军高级将领访美已经制度化，台湾"参谋总长"任内至少要访问美国1次，由"副总参谋长"率团赴美参加年度军售会议，三军"总司令"轮流到美国进行"例行访问"。[16]

第三，美台军事交流与培训活动增多。美台军事对话渠道日趋完善，已建立包括"蒙特利会谈"在内的多种会晤机制与其他峰会形式的交流。[17]美国还多次以军事考察团名义赴台对台军指挥系统进行改造和更新。2000年以来，美国还增加了国防部、各大军事院校为台湾军官预留的受训名额。[18] 2001年，美国太平洋司令部下属的"亚太安全研究中心"邀请台湾现役将领前往受训。2002年初，台军与美军达成正式协议，由美军分期对台军中高层军官进行全面培训。近年来，美台军事交流还拓展到民间领域。2001年6月，美国战略与国际研究中心（CSIS）和乔治城大学合作，为台湾军官举办了一个为期两周的高级培训班，学员均为台军将校级军官，[19]此后这一形式基本固定下来。这其实是在向台湾军方输出美国的战略战术思想，为美台军事一体化作铺垫。2007年，为期10年的美台军事热线正式建立。[20]美台军事一体化与协同作战能力的加强就是这些"成果"推动的结果。

另外，在情报信息共享、指挥系统一体化、军事关系法规化、联合军事演习与军事技术合作方面，美台关系也实现了全面提升。台湾实际上成为了美国的准军事盟友，是美国"非北约的主要盟国"。[21]美国提升对台军事关系，对台出售先进武器，采取多种方式协防台湾，这对中国解决台湾问题构成了严峻挑战。这可能导致台湾问题被无限期拖延下去，但却符合美国"以拖待变"的策略。

三、美台政治关系的提升

除了全方位强化美台军事关系外，冷战结束后，美台政治关系也全面恢复并取得进展。出于以台"弱华制华"的目的，美台之间保持着紧密的合作，美国不断放宽对台政治关系方面的限制。这主要表现为美台高层互访的层次提高、频率加大，美台关系强化的法制化，美国扶助台湾不断拓展国际空间。

第一，美台高层互访层次提升，交流频繁。冷战结束后，美台高层接触从无到有，不断扩大。1990年5月7日，美国总统布什派前内政部长率团赴台参加李登辉就职典礼。[22]这是一个明显信号，表明美国在美台政治关系方面将有所加强。1991年5月，前总统福特访台，会见了李登辉等台湾高层。同年8月出炉的《安全报告》首次提到台湾问题，这实质上是美国在政府层面表明了立场。与此同时，台湾高层也开始赴美活动。1991年6月，台湾"司法部长"林洋港赴美访问，这是美台断交以后台湾最高级别官员访美。[23] 1993年，美前副总统奎尔与前总统布什先后访台。1994年12月，美运输部长培尼亚抵台访问，这是1994年9月美国调整对台政策后访台的第一位内阁级官员。1995年5月，台"交通部长"刘兆玄与培尼亚会谈，完成部门间互访，从此台"部长"访美成为惯例。同年6月，李登辉访美导致中美关系全面恶化。因1996年台海危机，美国方面有所克制，但美台高层交往并未中断，萧万长应邀出席美国民主党全国代表大会并与克林顿晤谈。[24]目前，美台的商务、技术部门之间内阁级官员会见频频，国防、外交部门之间的关系也悄然提升。美台高层交流的增多为双方的信息共享和战略交流提供了平台，形成了"非对称"的中美台三角关系，这给中国制造了巨大麻烦。

第二，美台关系强化的"法制化"。美国是一个实行三权分立的国家，国会执掌立法权，不断在立法方面推动美台关系发展，并敦促行政部门予以执行。1989年，美参议院提出的有关台湾前途的285号修正案，是继《与台湾关系法》之后国会在台湾问题上的又一次大动作。为了促进美台关系发展，1994年国会推动了对台政策调整并获总统签署成为法案。调整内容包括：美国政府官员将与台湾当局进行较高层次的接触，允许经济、技术机构的高级官员访台，支持台湾加入一些国际组织，更改台湾驻美机构的名称等。[25]这是冷战后美国对台政策的一次重大调整，虽对台高官访美作出了限制，如"国防部长"、"外交部长"不能访美，但之后该限制变成了空文，不断被突破。除了通过正式法案外，国会提出的一些对行政部门无约束力的涉台法案和未获通过的议案同样影响着美台关系，形成一种"软"性控制。比如，美国会提出的《加强台湾安全法案》（1999）明确要求提升美台关系。[26]该议案虽未成为法案，但得到了美国行政部门的积极实施。[27]美台关系在法制化方面的强化，对行政部门的政策灵活性进行了限制，使国会在对台政策上的声音加大，导致美国更深涉入台湾问题，违背其"台湾问题由两岸中国人自己解决"的承诺，严重阻碍了台湾问题的解决。

第三，美国支持台湾加入某些国际组织，拓展其国际空间。美国国内存在一些因中美建交而对台产生同情的人士，他们不断支持台湾加入一些国际组织以作弥补，在台湾加入APEC、WTO、WHO等问题上予以支持。在国际组织中，有台湾声音的存在被一些美国人视为民主的表现。1992年7月19日，美国总统布什复信参议员鲍卡斯，表示支持台湾以"地区身份"加入关贸总协定，并不损害过去五届政府的"一个中国"立场。[28] 1994年，美亚太事务助理国务卿洛德在亚洲协会举行的研讨会上声称，美国赞成台湾加入关贸总协定。[29]在GATT变更为WTO后，美国继续支持台湾加入WTO。除了加入经贸领域的国际组织，近年来台湾积极运作"务实外交"、"弹性外交"、"金元外交"等方式，试图加入WHO，美国也予以积极支持。1998年，众议员布朗向众议院国际关系委员会提交了关于台湾加入WHO的219号共同决议案，从而拉开了美国会支持台湾加入WHO的序幕。[30] 1999年，克林顿签署了H.R.1794议案使之成为法案，为美国支持台湾加入WHO提供了"法律依据"。[31] 2004年6月15日，小布什签署了国会两院通过的"支持台湾以观察员身份加入世界卫生组织"的2092号法案，[32]表明美国将"口头支持"落实到"行动"中来。美国采取渐进方式，在与"一个中国"原则不明确相悖的情况下，支持台湾加入国际组织，目的是为其拓展国际空间，争取国际同情。

总之，在强化美台关系方面，美国的态度非常明确。美台高层互访在级别上有所突破，美台政治关系全面提升，刺激了岛内的台独势力，更给两岸关系制造了巨大麻烦。在强大的国会"台湾帮"的推动下，美国在立法方面持续强化美台关系，由此塑造了国会-政府间的"行动-反应"模式。在为台湾拓展国际空间的问题上，美国态度越来越积极，由先前的不带头支持，到现在的挑头呼吁。在台独问题上，美国也有所退步，由先前的反对台独，退到"不支持台独"。美国的所作所为，严重违反了中美三个联合公报的精神和"一个中国"的原则。

结语

检视近20年的《安全报告》，从文本到政策，美国多次刷新对台关系的表述与行动。这既有冷战后中美战略准盟友关系基础消失、美国全球战略调整的缘故，也有美国国内层面国会与行政部门角力的因素，同时不可忽视美国军工利益集团的游说与台湾的"军购外交"及其民主化绩效所获得的美国好感。中美台三角关系以及美国的全球利益、地区利益、政党利益、地方利益、集团利益的互动竞合，决定了美国的对台政策。尽管冷战后美国对台政策出现了许多变化，但维护其战略利益的立场没有改变，无论是采取"战略模糊"还是"战略清晰"政策，都是力图维持台海局势的稳定与均衡。不管美国是推动海峡两岸对话，还是将台湾问题地区化、对台售武与继续提升美台关系，都服务于美国"以稳求利"的战略目标。美国在战略目标允许的限度内，会根据情势变化采取各种手段运用台湾这枚战略棋子，努力维持两岸现状，采取"以拖待变"的策略为美国的战略行动争取最大的运作空间。可以预测，美国对台政策短期内不会有太大的变化，"以稳求利，以拖待变"将是美国对台政策的基本取向。

（凌胜利，外交学院国际关系研究所博士生；郭锐，吉林大学行政学院国际政治系教授）

全文见《战略与管理》2011年第2期，以刊登文章为准

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