中国农村经过从1949年到1979年三十年的社会改造和曲折发展，特别是经过1979年后三十年的改革开放，发生了翻天覆地的变化。改革开放初期中央连续五个“一号文件”推动了农村市场化改革，农村经济社会不断向现代化的方向迈进。2004年以来，中央又连续发布了九个以“三农”为主题的“一号文件”，每个“一号文件”都有新的举措，使农村的改革不断深入，惠农政策和措施不断完善，为农村未来的发展奠立了坚实的基础，也为中国应对外部经济危机和经济风险提供了有力的保障。十八大报告提出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，这是继“两个趋向”重要论断之后，党在新时期为适应新形势而求解“三农”问题作出的新论断，也是对十七大在党的文献中首次提出“城乡一体化”理论——“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的继续和发展，为进一步推进农村经济社会持续发展指明了方向。

一、新世纪农村发展的政策丰碑

2000年以来，中央围绕着“三农”问题，从免征农业税到加强农村基础设施，从新农村建设到统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农政策，采取了一系列有效的、切实可行的政策措施，给农民带来“真金白银”的实惠，使农民分享到社会发展的成果，体现了社会公平，赢得了亿万农民的衷心拥护。

1．免除农业税。从2004年起到2006年，全国各省先后在两年内免除了农业税，这被誉为最大的“惠农政策”。不仅减轻了农民的负担，而且免除了农民的精神压力，消解了农民与基层政府的对立情绪，缓和了干群紧张关系，为农村发展解除了历史性束缚。同时，使农民感受到国家关心农民、重视农业、发展农业的强大信息。因此，免除农业税后，中国农业的发展出现了前所未有的快速推进，农民种田的积极性不断高涨，对于有效吸纳农村劳动力、提高农业现代化程度起到了历史性的作用，成为中国农村发展的里程碑。

2．九年免费义务教育。义务教育是中国农村基础教育的重大革命，是中国教育史上的里程碑，也是国家推进农村发展、提高农村农民素质的战略之举。农村学生从2007年春季开始免杂费，秋季全体享受免费教科书，从2008年开始实行全免费政策，不仅暂时解决了农民子女的上学难问题，减轻了农民的家庭负担，更从精神上鼓励了农民的生产积极性，最终将使中国农民的素质发生质的飞跃。同时，国家实行农村中小学免费义务教育，还相应提升了农村劳动力的素质，不仅为优化农村就业结构、促进农民就业起到应有的推动作用，而且为中国的工业化、城镇化提供了源源不断的人力资本。

3．乡村公路建设。近几年来随着新农村建设的不断推进，前所未有地加大了对乡村公路建设的财政支持力度，“乡乡通工程”“村村通工程”等财政支持项目在全国各地铺开，调动了社会各界的积极性，凝聚了民力，也凝聚了乡村的民心。即使在最偏远的多数乡村，都已经建好了现代化的公路。农村公路建设方便了农民出行，减轻了农民的工作强度，加快了农产品的流通，减少了农民的生活和工作成本，为农村的发展畅通了致富途径。

4．粮食补贴。2004年政府及时采取粮食补贴政策，加大对粮食生产的扶持力度，调动农民生产积极性，提高农民收入，当年粮食增产775亿斤，扭转了粮食减产势头，成为宏观调控中的一个突出亮点，得到了各个方面的认同和肯定。近几年，中央财政对农民实行直接补贴的范围在不断扩大，面积在大幅增加。到2014年，实现了粮食连续十年丰收，使中国农业发展处在一个历史上最好的时期。可以说，粮食补贴为国家加强粮食宏观调控奠定了基础，搭建了一个很好的政策平台。

5．新型农村合作医疗。新型农村合作医疗制度，从2003年开始在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民，是中国政府有史以来第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的财政投入，是党中央、国务院为增强农民抵御大病风险的能力、保护农民身体健康、促进农村经济发展和社会稳定作出的重大决策。它直接关系几亿农民的健康和利益，让农民看得起病，看得好病，有助于消除农村贫困，有助于公共产品的均等化，有助于缓解城乡二元差距，有助于社会对农民的有效反哺。

6．劳动力自由就业。农村劳动力自由就业是继家庭联产承包责任之后的又一个放活农村的改革里程碑，也是直接加快中国现代化的一个影响深远的战略决策。农民从土地的束缚下解放出来，成为自由的劳动者，使数以亿计的农民在全国各地甚至世界各地流动。在中国历史上，只有战争和自然灾害才可能发生大规模的人口流动，在今天，这样大规模的人口流动不能仅仅理解为农民的解放，对农村的发展方向将产生怎样的影响？对中国的现代化进程将产生怎样的影响？对世界的未来将产生怎样的影响？答案也许远远超出我们的想象，我们至今还不可能预测。

支农惠农政策还有农机购置补贴、退耕还林补助、粮食生产大县奖励、小型农田水利建设、户用沼气池建设、农产品“绿色通道”等，对提高农业的综合生产能力，增加农民的收入，提高农民的生活水平，促进农业和农村经济的持续发展，进而提高农村的消费需求，启动农村市场，扩大内需，强化国民经济的基础发挥了重大作用。

二、新时期农村发展的难题

中国农村的发展取得了巨大成就，特别是一些制度设置为农村进一步发展奠定了基础，但农村正在进入全面转型时期，既有机遇又有挑战。与此同时，全球化对中国农村的发展带来了诸多影响甚至全方位冲击，农村进一步发展的难题成为新时期的重大课题。

1．农村劳动力大量剩余与企业“用工荒”现象并存。中国农村人口基数很大，农村资源的容纳有限，因而农村剩余劳动力数量很大。近几年外出打工的人每年都达1.5亿左右，这还不包括农村的隐性剩余劳动力。这么庞大的数目，几乎相当于我国现有的城市产业工人数量。因此，迫切需要加快中国工业化、城镇化水平，不断吸纳更多的农村剩余劳动力。然而，最近几年全国各地却相继出现了“用工荒”这样一个最具中国特色的反向运动：一方面是农村劳动力大量剩余，另一方面是企业招不到工人，暴露了中国现行的发展模式急需调整，更暴露了城乡二元的制度体系已经走到了尽头。所以，如何解决农民工问题，是实现国民经济转型的钥匙。

2．小农经营与大市场矛盾日趋严峻。中国市场经济体制改革后，一方面，全球化背景下农业竞争面对的是国内外大市场，在市场体系中，整个现代工商业社会就像一台机器，具有高度社会化的组织形式。组织化程度越高就越能在竞争中处于有利地位，越能占有定价权。另一方面，家庭联产承包责任制虽极大地激发了农民生产积极性，但也形成了小农经营的惯性。特别是农民大多处于原子化和无组织的状态，更是强化了小农经营模式，导致农业组织化、集约化程度提升缓慢，农业市场竞争能力低下。农业是效益最低的弱势产业，除了不可知的自然灾害以外，还要面对强势市场的竞争。而农业生产是一家一户的经营形式，农民无疑是以血肉之躯与整个现代工商业社会的机器去进行极不对称的竞争。这个问题不解决，农民就永远被其他市场主体控制，农产品价格再高，利益也不会流入农民的手中。如果始终让农民成为市场体系中的弱势群体，“谁来种田”“谁来养猪”将会不断成为中国粮食安全和农业发展的严峻问题。

3．人均耕地严重不足与耕地抛荒逐年加剧。中国的人均耕地资源远远低于世界平均值，如在2011年人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，人均可耕地面积仅为世界平均值的40%，而且正在不断下降。中央明确提出18亿亩耕地红线政策，要求实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。而由于农产品生产成本不断攀升、农产品价格极不稳定、农业基础设施普遍落后等因素造成农业的比较效益不断下降，加上农民新生代厌农恶农，外出务工人数逐年增多，耕地抛荒却在逐年加剧。当前农村，特别是山区和丘陵地区的农村，大面积全年抛荒的耕地随处可见，原来很多种双季稻的已经看不到了，单季稻已是常态。一方面是中国农业发展受到资源环境的双重约束，耕地日益成为越来越稀缺的宝贵资源；而一方面是耕地抛荒在逐年加剧，不仅造成土地资源浪费，更直接影响到国家粮食安全，影响到农业可持续发展。

4．农村资金不断流出与资金严重短缺相呼应。随着国内工业化、城镇化的步伐不断加快，农业与工业、农村与城市争夺资源要素的竞争日趋激烈。农业地区大多基础设施薄弱，工商业发展落后，迫切需要持续加大资金要素投入。而农业大县大多是财政弱县，可用财力少，且农村金融服务体系不完善，资金严重短缺，对农村投入严重不足。由于农村劳动生产率较低，农业是弱势产业，一方面，造成资金很难愿意进入农村，另一方面，农村的资金不断外流，进入城市、工业等高回报的非农产业。这样就造成了农村资金不断流出与资金严重短缺的恶性循环，加速了农村发展资金的贫血，也加剧了城乡资源要素配置的失衡。

5．西方强化农业国家战略与中国“唯工业化论、城镇化论”的狂热。在全球经济竞争中，粮价暴涨所形成的粮食危机不时引发一些国家和地区的社会危机，农业发展客观上成为一个国家不可或缺的核心国际竞争力。美国、日本等发达国家制订了明确的国家农业发展战略，不仅是国家经济战略的组成部分，更是国家安全战略的组成部分；不仅制订了各个方面的农业保护政策体系，更制订了强有力的财政补贴体系。同时，全球农业跨国公司“四大粮商”强化全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，不仅已经控制全球80%的粮食贸易，而且控制了全球70%的油籽贸易。自从加入WTO以后，中国的农业不断地受到来自国际市场竞争的挑战。最近10年来，尽管中国农业发展处于历史上最好的时期，实现连续八年增产，但农产品国际进口数量却越来越大。其中2011年农产品进口就超过了中国总产量的十分之一，大豆进口量占全球大豆出口总量的57%。什么原因呢？笔者在乡村调研时，基层干部形象地概括为：“中央是口号农业，地方是口喊农业，农民是口粮农业。” 因为无论是地方干部还是农民，兴奋点都不在农业上而在工业和城镇上。经济发达的地方，工业化、城镇化不仅放大效应明显，更容易看得到实际效益，而且本来就是自身的优势，绝不会自废武功弃长扬短。产粮大县大多是经济穷县，而粮食安全的国家责任是被强加的，因为靠生产粮食和粮食补贴是不可能脱贫致富的，只有狂热地招商引资，发展工业、发展城镇才能脱贫致富，才能实现管辖地方的长治久安。所以，尽管中央连续下达了9个“一号文件”明确“三农”工作为“重中之重”的指导思想，但在实际工作中形成了“唯工业化论、城镇化论”的主导思想，缺乏应有的战略思考。

三、破解农村发展难题的战略对策

长期以来，农村发展问题始终没有得到根本解决，城乡差距进一步拉大，一个最大最突出的问题就是工业化和信息化、城镇化、农业现代化不同步、不匹配，农业现代化是“短板”，造成城乡二元发展，形成城乡经济社会二元结构。究其根本原因，就是改革未能深入推进，无论是经济改革还是行政体制改革都必须触及根本问题，破除体制机制性障碍。党的十八大报告提出“四化同步”、城乡一体化的发展思路，是对解决“三农”问题路径的顶层设计，深刻表明党中央对解决“三农”问题的思路更加清晰、方向更加明确、措施更加具体。

1．破除城乡二元体制障碍，加快城乡资源要素流动。农村、农业的现代化，迫切需要与国内国外的资源要素、省内省外的资源要素、县内县外的资源要素、城市和工业的资源要素进行区位重组和优化配置，而当前农村的行政体制是一个传统的行政架构——中央、省、县、乡、村，计划管理色彩非常浓厚，在这个行政架构下各自坐地为王、画地为牢地进行区位重组和资源要素配置，人为地阻碍了城乡资源要素的有效流通。因此，破除城乡二元的就业、就医、就学、户籍、住房、社会保障等剥夺农民国民待遇的体制障碍，是加快国民经济转型的一个战略性问题。因此，十八大报告提出要统筹推进城乡社保体系建设，“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，“要加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务”。

2．创新城乡一体化进程中的社会管理，促进城乡社会融合。一是对流动人口管理变治安管理、计划生育管理为新居民管理。要消除因户籍和身份原因的分割管理和不平等待遇，无论新老居民均能平等地享受社会公共服务，加快农民和市民城乡顺畅而快捷流动，增强城乡社会发展的活力。二是对社会稳定维护变单一的信访渠道为全方位的基层民主协商和民众诉求表达机制。要不断创新基层民主协商机制、多渠道的群众诉求表达机制、符合群众需要的矛盾调处机制、民主公民愿望的权益保障机制，形成开放包容、一体化发展的城乡社会。三是对社会管理变政府全面掌控为逐步放权于社会组织进行自我管理。关键是提高社会的组织化程度，以提高自我管理能力，实现社会矛盾的自我消解，增强城乡社会的凝聚力和自我融合能力。

3．构建城乡文化一体化发展体系，提升城乡发展竞争力。构建城乡文化一体化发展体系，就是一方面要将工业文明和城市文明中的科学技术等现代要素武装农民，以农业经营主体培育实现农村内生增长，以科技支撑体系完成农村创新驱动，使之成为农村发展的第一推动力。另一方面要以中国农村独特的区域文化、地方文化、乡土文化为内核，在与现代的工业文明、城市文明、世界文化的碰撞中，建立各具特色的新乡村文化，不仅要使之成为各个乡村、各个县域发展的核心竞争力，而且要使之成为区域内城市发展独具的竞争优势。

（作者系湖南省社会科学院农研中心研究员、湖南省农村发展研究院首席专家）

来源：中国乡村发现 2015年3期