随着农村税费改革的开展，越来越多的研究者开始关注乡镇政府被“挖空”的问题( Kennedy，2007:43 ～59; Li，2007:90 ～106) 。然而，对于这一现象所产生的影响尚未有较为详细的研究。本文以中国农村最基层的行政单位———乡镇政府为研究对象，从乡镇领导干部与普通干部角度出发，探讨乡镇政府如何逐渐变成“行政空壳”以及引发这种“空壳化”的具体过程，并研究这种现象对中国农村基层政府的影响。西方研究文献大多以研究县或村为主，很少研究乡镇政府的内部运作。因而，在中国农村问题研究中，对最低一级行政机构的研究出现了空白。本文以中国中部地区的某县为例，通过调查和广泛走访县领导、乡镇干部、村干部以及普通农民，研究乡镇政府如何管理本地事务。
此前，有学者将乡镇政府形象地称为“行政空壳”，因为它们在 20 世纪 90 年代税费改革以及2005 年取消农业税时连最基本的服务都无法提供。但是，对于乡镇政府是如何变成空壳的这一问题，却一直没有详细的阐述。在文章中，作者指出乡镇政府的空壳化现象不仅是税费改革的一个产物，而且也因乡镇领导干部面临的增收任务和政治需要而不断加剧，并因最近的行政改革而显得日益严重。
文章的第一部分将详细说明县政府以上级检查的形式对乡镇单位所施加的压力、招商引资的压力以及乡镇政府机构的“软集权化”( Mertha，2005:791 ～810) 。这些压力将乡镇政府从上抽空，部分乡镇领导和有能力的干部离开了自己的本职岗位，而乡镇政府也变为县领导的服务单位。第二部分阐述了从下抽空乡镇政府的过程。过去，乡镇政府负责指导村里的工作，但是，自2005 年取消农业税和村镇合并完成之后，由于村失去了收入来源且部分村干部岗位被取消，乡镇政府不得不担负起原由村干部所承担的一部分工作任务。以前所未有的规模将大批乡镇干部下派到村里，旨在保证计划生育和维护社会稳定等重大政策的实施。文章最后部分总结了空壳化对基层政府职能的影响，以及这种影响对乡镇政府向服务型政府转变所产生的消极作用。
文章的结论建立在对安徽省一个相对富裕的县———本海县( 虚构地名) ———所辖 16个乡镇实地调查的基础之上。以安徽省作为研究对象是因为它在20 世纪90 年代税费改革中属于先行者。本海县地理环境多样，因而发展了多种农作物生产。由于拥有众多成功的乡镇企业，该县2008 年的人均 GDP 略高于安徽省的人均水平。同时，在本海县的税收中，农业税所占比例不到10%，因而取消农业税对该县财政收入的影响微乎其微。
在2004 年至2008 年间，作者在本海县考察了 21 个月，期间作为该县政府工作人员之一参与了农业、教育和林业等方面的扶贫项目。在这几年间，作者与研究小组一起调查了5 个乡镇的286 家农户，获取了农民在税收、土地使用、村镇合并和与本地干部打交道等方面的背景信息。
在农业部的协助下，2006 年1 月至3 月间作者调查了本海县16 个乡镇的95 名乡镇干部，对乡镇政府职员和普通农民的后续访问也随后完成。访谈地点为作者位于县城的住所以及被访者居住地。此外，被访者还有来自本海县城、合肥、北京以及四川的学者、官员及商界人士。
除了对特定人群进行调查之外，作者还引用了三位研究乡镇政府日常工作的中国学者的著述，他们分别是: 赵树凯，国务院发展研究中心中国发展研究基金会研究员，他走访过十个省份的二十个乡镇政府，在每个乡镇都呆了很长时间，之后又邀请所有乡镇政府的党委书记到北京进行深入的讨论( Zhao，2007) ; 谷文峰，曾由河南省政府指派到鹤壁县的一个乡镇工作，对担任乡镇书记两年间的经历作了详细记录( 谷文峰，2006) ; 吴毅，华中科技大学乡村治理研究中心教授，曾用一年时间和华中某乡镇干部进行交流( 吴毅，2007) 。
一、导致空壳化的上级力量
在这一部分，作者要论证的是，导致中国中部地区乡镇政府空壳化的上级力量表现在三个方面: 一是为了弥补因税费改革减少的财政收入，同时完成省、县级政府下达的任务而进行的招商引资; 二是接待上级政府派来的检查组; 三是乡镇政府各个部门的“软集权化”，即被置于县级政府或省级政府的管控之下。
( 一) 招商引资
乡镇政府的职能是什么? 在普通乡镇干部眼中，地方政府的首要工作有哪些? 带着这些问题，作者对乡镇干部进行了访谈: 在他们看来，目前( 2006 年) 乡镇政府的主要工作任务是什么，并与江泽民成为国家最高领导人的1999 年和20 世纪80 年代加以对比。表1 列举了十项工作任务，其中重要性居前五位的即为主要工作任务，年代栏下对应的数字则为赞成该项任务重要的人数比例。
从表1 可以看出，2006 年党的全国性政策( 第2 栏) 对本海县乡镇政府的影响要大于1999 年，而 1999 年的上级税收指标( 第 10 栏) 是三个时期中最高的( 田毅、赵旭，2008) 。但是，在2006 年排序第二的招商引资项目( 第 7 栏) 却是省级和副省级党委领导人的首要工作，这一项工作经常受到党和国家领导人的批评。
所有乡镇，无论富裕还是贫穷，都投入了大量资源和人员进行招商引资。在一个偏远的镇子，政府部门有55 名正式员工，其中16 位是招商引资工作组的成员，在这16 人中有13 个来自不同部门，其余 3 人分别是镇党委书记、副书记和镇长①。相对富裕的乡镇更是印发精美的投资指导手册，并在上面列明引资项目以及在税收、土地使用方面的具体优惠政策。典型的优惠待遇是三年免税、较低的土地使用费用( 最低每平米一元，甚至一段时期内免费) 。虽然大多数乡镇设立了专门的招商引资机构，但最终负责的是镇长和镇党委书记。
对于省、市、县乃至村里争相抛出优惠政策以吸引投资者这种做法，中国学者也曾提出质疑( Zhao，2007:68 ～73; 吴理财、朱红萱，2005:64) 。设定招商引资指标的做法，迫使乡镇干部伪造文件，并强令本地企业注册为外地甚至境外企业。本该用于服务农民的资金，也被挪用于招待潜在投资者。这种状况很难改变，除非省、副省级政府制定的税收奖励、考核标准有所调整。普通乡镇干部也对这一政策的实效表示怀疑。
招商引资活动的驱动力是各种政治和经济利益，这在中国中部省份普遍存在。河南某县一位乡镇党委书记承认，他在一年中，有三分之二的时间是“追着钱跑”，往返于八个省份之间，想方设法找到投资。县级领导更是通过开会和对乡镇政府年度考核内容的设定，让乡镇干部明白，招商引资是他们晋升到好的县级机关和获得经济上的奖励的最可靠的途径。由于工业投资可以保证未来的税收来源，所以乡镇领导有时甚至免收业权转易费。为了有更多的发财致富和出差旅行的机会，大权在握的职能部门，如公安局、农村信用合作社和财政局等，有很多干部相继离开，投身到招商引资工作小组中。然而，还有乡镇里那些头脑灵活、人脉资源丰富的干部，他们也纷纷离职，这也就意味着，最后留在乡镇政府的人是最缺乏才能的那一部分干部。
对招商引资的重视，导致乡镇政府有限的资金越来越多地浪费在吃喝消费上( 谷文峰，2006:146 ～149; 吴毅，2007:577 ～581) 。虽然县级文件对公务接待规格和开支有详细和严格的规定( 村级干部每桌 90 元以下，乡级干部 120 元以下) ，午餐时间禁酒。但是，一遇到以招商引资为目的的接待活动，这一规定就会“失效”。
( 二) 上级检查
对乡镇干部而言，作者建议他们要关注结果，而不要在意过程。如果有农民上访，无论出于何种原因，责任都在乡镇政府。一旦上级下发工作任务，无论是否有足够的经费，都必须完成，否则就立刻会被通报批评。上级单位的工作是组织会议、填写备忘录并下发文件，然后再检查，但做事的永远都是乡镇政府，而且在任何情况下，乡镇政府都必须完成上级布置的任务———没有任何人可以代为完成，否则就得承担责任( 谷文峰，2006:101 ～102) 。
经常性的检查也构成了乡镇财政的一项主要支出。在本海县，接待费用是政府除干部工资外的首要支出项目。各乡镇的接待负担程度不同。某一毗邻县城的乡镇政府累计负债700 万元，相关人员都认为主要是接待费。然而，导致接待费用如此之高的原因并不是乡镇领导铺张浪费。一位乡镇干部解释“这都是因为上面爱吃”。富裕的乡镇要迎接较多的检查团，由此累积了更多的债务。一位乡镇领导对赵树凯讲，偏远乡镇“很少有上级部门去检查，所以，接待方面的花费就少得多”( Zhao，2007: 39) 。根据赵树凯的数据，乡镇领导平均每年有100 到150 天的时间要接待上级检查( 还有人花300 天的时间) ，而花费在卡拉 OK、桑拿和麻将上的钱占财政收入的5%到10%不等( Zhao，2007:21 ～25) 。
接受采访的许多乡镇工作人员认为，乡镇政府面临的主要问题不是人员配置过多，而是领导干部反复无常的行为和乡镇政府制度上的动态变化。尤其令他们不满的是，政治计谋一直胜过政府职能。
( 三) 软集权化
毛学峰( Andrew Mertha) 将乡镇或县级政府机构的管辖权上移至省政府的情形称为“软集权化”。同样的情形可见于以往归乡镇政府管辖而现在已置于县政府管辖范围之内的一些机构。乡镇机构与县级对应部门的关系有“领导关系”和“业务指导关系”两种，这两种关系之间差别明显。
尽管乡镇干部一般会被通称为“乡镇领导干部”，但是，这群“乡镇领导干部”在具体利益诉求方面存在着明显的差异。乡镇党委书记和乡镇长都由县级常务委员会选举产生，他们通常成“对”选出，能够团结一致，谋求增进共同的政治利益。当下乡镇党委书记一般住在县政府所在地，需要的时候才坐通勤车去任职的乡镇办公，这与20 世纪80 ～90年代通常住在他们所任职的乡镇的做法不同。然而，年纪较大、晋升前景渺茫的乡镇副职干部与县级领导层关系相对疏远。对于省、县级政府发起的项目，这部分乡镇干部会提出反对意见，或者采取行动保护他们自己的地方企业利益网。
由于乡镇领导对本职工作屡有挫折感，将主要精力放在自己未来的仕途发展上，每年花大部分时间在外奔波，参加会议和招商引资，因而使得许多乡镇产生了“权力真空”现象。由于上报乡镇党委书记的事务都必须经过办公室主任传达，所以办公室主任的实际影响力远远超出了自身应有的职权范围。乡镇领导不在本地的时候，所有乡镇干部的工作都由办公室主任协调安排。尽管普通乡镇单位( 除计生办、财政所和派出所之外) 通常都是空空荡荡，但办公室主任却有多达八个下属职员，其中还包括一名司机。与其县级的对应单位即县政府办公室一样，他们的权力滋生于未明确定义的职权界限。许多新任乡镇党委书记，在走马上任之时，亲自任命自己的办公室主任，这些人通常是以前在县政府机关工作时曾经依靠过的可信任的私密朋友。
由于乡镇领导要面对来自不再有管辖权的垂直单位所施加的阻力，要忍受由于下放单位的不作为而产生的挫折感，还得承受来自于上级县领导和无休止的检查的种种压力，因而，他们也经常感到没有精力去做一些实事。“软集权化”可能已经成功地把权力中心上移到了县、省级管理层。但是，在乡镇一级的管理层中，建立一种更现代、更顺从的官僚机构的做法却是令人费解。2005 年取消农业税使乡镇政府在很大程度上丧失了原有的资源汲取功能，而集权化则削弱了乡镇官僚机构的凝聚力。
二、导致空壳化的下级力量: 下派干部和计划生育
( 一) 下派干部
在每个村，除三到五名村领导机构的核心成员( 党支部书记/村长、党支部副书记/副村长、文书、妇女干部) 之外，通常还有来自县里和乡镇的下派干部。乡镇政府领导新上任后，第一要务通常是将干部下派到村里，因此领导更迭后，会有大量干部频繁找领导要求把自己分到“好一些”的村里。从县级政府角度来看，下派干部到村庄去负责那里的工作不但有利于更好地控制和监督村干部，同时还可以将大量干部调出乡镇政府。对于较为年轻的乡镇干部而言，被下派到村里工作，可以增加自己的晋升机会。然而，若是被派到“钉子户”多的村里，一旦出现任何不稳定的状况，他们的政治前途很可能严重受阻，因为他们面对的奖惩制度将使他们因派驻村所出现的动乱而受到经济和政治上的责罚。出于这一考虑，在乡镇政府领导即将发生变动时，乡镇干部之间就会出现激烈竞争。
在作者考察过的一个行政村，下派干部有六位( 一位来自县工商局，五位来自乡镇政府) ，多于该村常任干部人数( 五位) 。而在大多数村庄，至少有三个镇政府的下派干部。在一些下派干部看来，管理村庄不过是为了完成任务，也有人对这种安排非常不满，认为是在浪费他们自己和村干部的时间。一位原乡镇干部解释说: “2005 年的时候，我本来要被下派，但就在下派前，我刚好接到县政府的调令。那时候，我在乡政府已经工作了十几年，所以，根本不想去下边，当时要是去了的话，现在肯定也还呆在村子里。如果不是被调离，以我当时的年纪，一定会被下派。他们讲那是‘锻炼’，但是，乡镇政府的工作本来就是在农村与农民打交道，工作了那么多年，村里的事情你都一清二楚了，还锻炼什么呢?毫无意义。”
许多县政府官员承认，下派干部到村庄的这种做法，不仅是为了加强对村政府的控制，同时也是由上面要求精简乡镇政府机构的压力带来的直接后果。
各地区的情况有所不同。辽宁省的一位村长告诉作者，在他所在的地区，他们不能容忍上面派下来的干部，因为村民们认为这是对本村自治权的侵犯。还有另外一种情况是，在安徽北部，除了乡镇党委书记和乡镇长以外，所有乡镇政府干部都是下派而来。安徽省的资料显示，从2000 年开始，随着机构精简的深入，下派干部的数量在不断增加。在县级政府也大量聚集了来自中央、省、地区政府的下派干部( Smith，2009:35 ～38) 。
赵树凯指出，有两种村庄需要下派干部: 一种是示范村，被推选出来充当样板，经常有上级来检查( 事实证明，从“社会主义新农村”工程受益的是这些已获优待的村庄) ; 另一种是经常发生骚乱或出现即将发生危机迹象的村庄( 赵树凯，2005:4) 。但是，在本海县，所有行政村都有下派干部，而且由于数目在不断增加，某村的下派干部人数已逐渐接近留在县政府工作的干部人数。当被问及村里的领导是否需要经常到乡镇参加会议时，一位乡镇干部答道: “用不着。每个村子都有几个从乡镇下派的干部，常驻在村里。如果上级有了新指示，我们只通知这些干部就行了。”
由于从乡镇政府下派的干部数量众多，又可根据职务级别，将“下派干部”群体分为三类: 高级干部、普通干部和计划生育联络员。
除了将相当大的一部分干部派遣下去以外，乡镇领导通常还干预村干部的选举，经常还搞“道德政治”( Ku，2003) 。很少有村干部因未广泛公开的原因被解职。20 世纪90 年代，某位村支书，由于主管村办煤砖厂时被发现有贪污行为而被免职; 还有一位村长，在长期陷入离婚纠葛后被免职，因为村民普遍认为，家务都处理不好的人，没资格管理村里的事情。能够接任这些“不合格”干部的人员，在乡镇政府中都有强硬的后台，通常是身居要职的亲属。
在本海县，村干部工资已不再从村办企业收益或者所收税款中抽取，而是由乡镇政府预算全额拨付。实际上，本海县的村政府已经成为乡镇政府的前哨，而他们的主要职能也变为按上级乡镇主管部门的主要任务开展工作。经济学家讲“谁付费，谁有权决定一切”，而在本海县决定一切的是计划生育。
( 二) 计划生育
从1980 年开始，计划生育就成为除征税额标准( 2005 年后不再是重要的考核标准)之外一直采用的考核乡镇政府工作实绩的首要标准。衡量计划生育开展状况的指标越来越复杂，这在一定程度上解释了乡镇、村要在计划生育上投入大量时间和资源的原因。在某县下发的通知中，规定了各项任务在下派干部年度考核中所占的分值( 见表4) 。
乡镇政府年度考核和下派干部个人考核中的“一票否决制”都跟计划生育目标挂钩。除此之外，上级领导还会定期检查计划生育实施情况，这进一步强化了“一票否决制”的作用。这种做法的直接后果之一就是，乡镇政府迫于压力，要将资源转移给计划生育工作，因而将乡镇机构从内部“挖空”。为了更好地说明这一点，作者收集了本海县16 个乡镇农技站人员配置情况的相关信息。调查显示，大多数乡镇农技站职员所从事的工作基本与农技站的本职工作无关。
2005 年本海县全体农技站工作人员中，仅有 26% 的人在做本职工作，而在计生办公室工作的人数达到了同样的比例。由于下派干部到村庄的主要工作也是计划生育，因此至少有37%的农技人员大部分甚至全部工作时间是在贯彻执行计划生育政策。还有相同数目的人员被调到乡镇计划生育单位，其余的人则被安排到其他乡镇单位或者村庄开展领导部属的当前重点工作，这种“不务正业”的情形在各乡镇普遍存在。
几乎可以肯定的是，有26%的人在农技站工作这一数值也属高估。在从事本职工作的农技人员中，许多人还做着兼职工作，而且很难确定他们的主要工作是农技还是兼职。我们会问这些农技人员所承担的大部分工作是什么，在不可能对他们进行采访时，我们就假设他们的主要工作是农技推广，甚至正式的“专职”农技所工作人员也承认他们真正做的推广工作很少或者根本没有。一位连年获得县农委表彰的“优秀”农技站站长坦言道，从2001 年( 乡镇农技站下放到村) 开始，他才有幸可以每年用一个多月的时间从事自己的本职工作。
村干部们并不刻意掩饰自己的专职工作多与计划生育工作有关。男干部时常开玩笑称，负责计划生育的女干部是唯一一个具有一份实实在在工作的人，而其他村干部都是她的助手。在一个较为富裕的村子，列有新任干部工作任务分配表的内部通知上八次提到了计划生育工作，出现频率远远超过其他事项，如“人事档案编制”( 两次) 、“维持社会治安”( 一次) 和“创建精神文明”( 一次) 。对计划生育的重视在该村的预算表上也得到证实。该村2005 年的主要支出项目是两次追踪逃离本县的超生孕妇的费用。唯一列出的收入项目是25000 元的乡镇拨款①，而接待费的实际数额和职工工资均未列出。与本海县的其他村一样，迫于工作压力，这个村在 2008 年增招一名干部，专职负责计划生育工作。
三、总 结
关于地方乡镇政府的特点，来自其内部的观点能告诉我们什么? 乡镇党委书记和县里派下来的比较年轻的村支书们，一般工作都很勤奋，力争取得突出成绩，给县里的主管领导留下深刻印象，并希望因此得到提拔，从此走上待遇较好、任务不太繁重的工作岗位。由于领导干部认为自己的未来就在县里，因而县政府对乡镇政府的首要任务享有相当大的控制权。
随着上级政府所施加的削减成本和合理精简人员的压力，还有越来越多的政府机构移置于他们正式的管辖范围之外成为垂直单位，乡镇政府的领导们采取了一系列应对措施。他们加强了对下放单位和村庄的控制，将多余的干部下派到村里，确保村干部对计划生育、社会治安等关键任务的执行效果，同时还要保证“他们的”下派干部控制着村委会的活动。与此同时，最有能力的乡镇干部要离开自己的工作岗位，花越来越多的时间到外省去招商引资，以完成年度考核制度中要求达到的政绩指标以及县、乡镇政府规定的创收任务。20 世纪80 ～90 年代，很容易在乡镇政府的综合办公大楼里找到乡镇党委书记，然而现在，“空壳化”的乡镇政府的日常管理工作被留给办公室主任和能力最差的干部。
这种“空壳化”组织很难在农村社区中发挥积极作用，而且在目前乡村治理结构中，有一些令人深恶痛绝的因素阻碍乡镇政府提供服务，并会破坏将乡镇政府转变为“服务型”机构的努力。如果不放弃行政强制的做法以及导致行政强制的“一票否决制”，地方政府将继续对农民敷衍了事，而不是将他们作为服务对象或公民，积极为其提供令人满意的服务。
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