摘要:  乡镇法治政府建设路径的法治化对于实现乡镇法治政府建设的总体任务具有独特的意义。当前，乡镇法治政府建设在实现路径方面，主要存在重政策推进而轻法治规范、组织法的保障与行为法授权不协调、权力清单方式运用不准确这三个方面的问题。对此，应当重视运用法治方式推进乡镇政府改革；应当运用行为法“一事一授权”功能，实现乡镇权责对应、人财物保障；应当正确运用权力清单，实现乡镇政府职权的公开和透明化。

关键词:  乡镇政府 路径的法治化 组织法 行为法 权责清单

一、引言

2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划（2020－2025年）》），提出“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成”，并明确“到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全”。显然，要实现这一目标，任务还是非常艰巨的。本文选择其中的乡镇法治政府建设路径的法治化问题进行研究，是基于以下两个方面的考虑：

第一，乡镇法治政府建设在整个法治政府建设体系中具有独特的作用。乡镇政府是基层政府的最主要形态，它处于政府体系的最低层级，是联结上级政府与基层群众性自治组织的桥梁，其法治化建设对于打通法治政府建设甚至法治中国建设的“最后一公里”，均具有重要的意义。

第二，路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。法治政府建设工作涉及内容和形式两个方面。但要实现法治政府建设的目标，仅强调其内容的法治化是不够的，还需要实现路径的法治化，因为后者能将政府职权用合适的形式固定下来，使其明白拥有什么权力，具体负有什么责任，不得行使法律赋予之外的权力，同时为其完成法定的职责提供法治保障。对于乡镇法治政府建设而言，实现路径具有更为独特的意义。乡镇政府作为基层政府，其既要衔接上级国家行政机关的各项部署，更要直接面对基层群众自治组织，各地的情况不同，乡镇的职能和职权范围就可能不同，规范形式就需要多样化和灵活性，不能简单地通过单一的行政组织法进行规范。

目前学术界对法治政府的研究主要集中在其内容方面，重点聚焦于政府职能的科学配置。虽然也有学者从实现路径上对政府职能改革与组织法的关系进行过探讨，[1]但专门对乡镇法治政府建设的实现路径问题进行讨论的文献并不多。本文以乡镇法治政府建设为研究对象，针对当前乡镇法治政府建设的路径中存在的问题，分析其背后的原因，探讨实现乡镇政府法治化的可能路径。

二、当前乡镇法治政府建设路径存在的问题

所谓乡镇法治政府建设路径，是指通过什么样的形式将乡镇政府的职权固定下来。一般而言，规范乡镇政府的职能和职权的基本形式包括宪法、组织法、行为法以及其他政策性规范性文件这四种形式。除此之外，近几年，许多地方颁布了乡镇政府的权责清单，在某种意义上又构成了乡镇法治政府建设的另一种路径。

由于乡镇地位和功能的特殊性，其职能和职权的规范形式需要具有一定的灵活性和多样性，但目前乡镇法治政府建设路径的法治化程度还不高，影响了整个法治政府的建设。具体来说，存在的问题表现在以下三个方面：

（一）重政策推进而轻法治规范

现行《宪法》和有关组织法对乡镇职能、职权、组织的规定相对简单，大多是靠政策性规范性文件进行推进。具体表现在：

1.在行政区划方面，《宪法》第107条第3款仅规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）只是重复了《宪法》的规定，对设置乡镇的条件以及如何具体设置，并没有作出进一步的规定。在实践中，其主要靠政策进行调整。比如，在中央层面，民政部在1984年曾出台过《关于调整建镇标准的报告》，在地方层面也主要由省人民政府作出关于个别区划调整的批复，比如《中共湖南省委、湖南省人民政府关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》（湘发〔2015〕15号）。由于政策性文件的规范性不足，在实践中有的行政区域划分太小，有的则太大。太小就会出现“小马拉大车”的情况，如东莞市长安镇，年GDP达500多亿，常住人口66万，却仅是一个镇；而有些地方则区域大，人口偏少，不便管理，例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌县的罗布泊镇，另外成立了罗布泊地区管理委员会，采用合署办公形式管理罗布泊镇。太大与太小对乡镇辖区内管治权的实现产生了消极影响。

2.乡镇政府在实践中承担的很多职权是通过政策性规范性文件的形式赋予的。笔者对广州市2019年发布执法权力来源依据的16个乡镇进行了统计分析，发现这些乡镇共有126项行政执法权，其中由政府颁布的政策性规范性文件进行授权的高达44项。在实践中，由于政策性规范性文件的授权缺乏相应的法律规范效力，容易造成执法的合法性受到质疑。比如，根据《地方政府组织法》第59条和第61条的规定，环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务这三大领域的行政管理职能属于县级以上政府的职能，[2]但在实践中许多地方却通过政策性规范性文件的形式，将这三项职能转移给了乡镇政府，这在环境保护方面尤为突出，一些地方甚至已经据此对乡镇进行了问责。[3]另外，政策性规范性文件一般不对执法条件和保障问题作出规定，这造成了执法权行使的不规范，损害了政府的公信力。

3.乡镇的内部机构也主要是通过“三定”方案这一政策性规范性文件加以规范的。《地方政府组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”乡镇政府内部机构设置仅有这一条原则性规定，实践中主要是靠政策性规范性文件的形式进行设置的。比如2019年7月中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《规范乡镇（街道）职责权限实施方案》，就属于政策性规范性文件。实践中，由于缺少规范性，基层政府的内部机构一直存在着增减随意的问题，甚至出现了“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的恶性循环现象。笔者于2017年对广东省惠州市惠阳区沙田镇进行了调研。该镇在2011年的机构改革中，将党政机构简化调整为7个，分别是党政办公室、经济发展和安全生产监督管理办公室、社会事务办公室、规划建设办公室、农业办公室、计划生育办公室、维护稳定及社会治安综合治理办公室。2012年，该镇对原来的行政事业单位及职能进行了重新划分，改革以后沙田镇的行政事业单位有11个，分别是财政所、文化服务中心、计划生育服务所、农业技术推广站、林业工作站、社会保险管理所、统计站、便民服务中心、水利水电管理所、环境卫生管理所、路灯管理所。但这实际上只是将相同类别的部门进行简单地合并，有的只是对名称作了变更，原来的职能没有发生任何变化，各个部门的工作人员也基本没有变动。另外，乡镇政府编制设置随意，人浮于事与人手紧张的状况同时存在，分工不明显，专业化程度低。笔者经调研发现，乡镇公务员的经费有保障，但公务员编制少（名额也就30—40名），其他的大量费用需要由乡镇自己解决，有些乡镇就靠挪用、挤占、收费甚至卖地实现收支平衡。乡镇的部门虽然有自己的机构和名称，但并没有严格的分工，遇事往往一起上，比如对于拆迁和招商引资等事项，都是将任务分到各个部门，这不仅降低了办事的效率，还影响着这些部门原本承担的工作的开展。

（二）组织法的保障与行为法授权不协调

一般来说，组织法为乡镇行使职权提供人财物的保障，而行为法则进行具体的授权，两者应当协调起来。既有授权，就应该有相应的人财物保障。然而在实践中，无论是在组织设置还是在职权配置方面，两者都不协调。

1.组织设置不协调。关于乡镇的组织，《宪法》第95条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。而《地方政府组织法》第64条仅规定，乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整以及管理办公机构的权力。该规定笼统并且长时间没有得到修改，而在实践中，具体的行为法以及地方政府发布的其他规范性文件却不断地授予乡镇新的事权，使得乡镇组织设置与具体的事务并不一一对应。在组织形态和人财物配置往往已经确定的情况下，再增加新的事务，就不可避免地造成人手紧张的问题。相反，事务少的地方，又会形成人浮于事的情形。《地方政府组织法》虽然规定乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整和管理办公机构的权力，然而事实上，乡镇的资源本身是有限的，仅在其内部进行调整，难以实现人财物的保障。

2.职权配置不协调。《地方政府组织法》规定了县级政府享有的10项职权和乡镇政府享有的7项职权，除了其中有3项职权是专门赋予县级政府的外，其余7项职权两级政府几乎没有差别。可以看出，上下级政府之间的职能高度重复，职责区别度不高，权力性质高度同一。由于《地方政府组织法》规定，乡镇政府须办理上级人民政府交办的其他事项，这就容易造成在实践中上级政府利用其地位优势和控制下级政府人事权的优势，把本该由本级政府承担的提供公共物品和服务的职责往下转移给下一级政府，从而呈现出“财权上收，事权下移”的趋势。[4]

（三）权责清单制度运用不规范、不准确

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。此后，全国各地普遍开展了建立权责清单制度工作，权责清单的编制也成为乡镇法治政府建设的路径之一。但在实践中，对权责清单制度的运用并不规范和准确，往往产生以下问题：

1.自我增减权责的现象。建立权力清单的主体往往根据自己工作的需要，随意“增权”或“减权”，将本不应由自己行使的权力列入清单，形成法外授权的现象，或者将本应由其行使的权力不列入清单，形成自我减除责任的现象。从已公布的权责清单看，不同地区的相同行政机关的权限存在较大差异，“同权不同单”的现象十分明显。[5]

2.有些法院将权责清单作为司法裁判的依据。笔者通过北大法宝平台以“权责清单”为关键词进行检索，搜索到1157份判决书，其中直接依据权责清单作出的判决书有百余份。[6]然而，根据最高人民法院2009年7月颁布的《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，可以作为裁判依据的规范形式只包括法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例或者单行条例、司法解释。其他的规范性文件，即便经审查认定为合法有效的，也只能作为裁判说理的依据。

三、现行乡镇法治政府建设路径问题的成因分析

应该说，我国现行的乡镇法治政府建设路径问题的形成有其一定的客观性和历史必然性，是由乡镇在自上而下的集权性政权组织模式中所处的地位所决定的，也与新中国成立以来采用的组织法建设的模式有关。我们需要从历史和现实的角度分析产生这些问题的具体原因，以便为改进其路径选择，实现路径的法治化寻找对策。

（一）从历史的角度看，乡制的形态一直比较灵活，相应的治理路径也呈多样化

从历史的角度看，我国传统上没有形成西方式的自下而上的自治观念，国家政权是根据自上而下的中央集权模式建立起来的，基层政权的主要功能是维护中央集权统治和整个国家法秩序。但与此同时，国家与社会的关系又非完整的一元形态，社会保留着一定的自治空间。作为基层政权的乡制形态比较灵活。

中国的乡制最早产生于西周，称为“乡遂制”，[7]“乡遂”兼具军事、教化和监控的社会功能，是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。及至春秋战国时期，由于各国战乱不断，“乡”的职能更偏向于军事组织管理，它还不算是真正意义上的一种行政制度，属于半政权半自治的形态。秦统一后，全国推行郡县制以加强中央集权，县为国家最低一级的基层政权，而县以下才有乡、亭、里、什、伍，乡以“乡官”进行社会治理，一般由有名望和宗族权威的人组成“三老”掌乡间教化，另有“有秩、啬夫、游缴”，具体负责乡间治安、讼议、赋税及缉捕盗贼等。到隋唐，“里、村”[8]成为基层单位，“里正”开始成为乡村治理最主要的角色，开始承担乡村的赋税征收、农业生产安排等职责。及至宋元明清又演变出保甲制、乡里制、村社制、里甲制等。上述变化的主要特点是逐渐把秦汉的“乡官”这种在乡村治理中带有乡里领袖属性的角色，转变为不具有“官”身份，只履行职责的职役属性角色，这一制度统称为“职役制”。第一次明文规定乡为县以下的基层行政建制的文件，是清政府于1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》。该章程规定，城、镇、乡作为地方自治的最基层单位。[9]1928年，国民政府颁布《县组织法》，1939年颁布《县各级组织纲要》，同时，又颁布《区自治施行法》《乡镇自治施行法》《乡镇闾邻选举暂行规则》《乡镇坊自治职员选举法及罢免法》等法规，构筑起乡镇自治的法律体系，确立了乡镇的自治地位。[10]通过这些法律，明确了乡镇地方在不抵触中央和省、县法令规则的前提下，可以制定自治公约；同时，把承担各类行政职能的人员纳入国家官僚体系之中，正式建立了现代国家乡镇自治的治理制度。而乡镇一级作为自治团体，是法人，结合《中华民国宪法》第109、110条的规定及《中华民国省县自治通则》的相关规定，其具有教育、卫生、交通、财产经营、公营与合作事业、农林渔政、水利、公共工程、警卫、慈善与公益等12项自治事务。[11]

从乡制的历史发展看，我国基层政府职能定位和权力配置主要是为了维护中央集权，但客观上底层社会也始终保留一定的自治空间，处于邻接地位的乡制具有一定的灵活性。因此，作为最低层行政单位的乡制比较灵活，不拥有正式和完整的一级政权的地位，它只是为方便中央集权统治而设置的辅助机构，带有一定的自我教化和管理的自治功能。费孝通教授将其解释为传统中国政治的双轨制，即一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成“皇帝无为而无下治的族权”的乡村治理模式。[12]传统上的家庭、伦理以及宗族教化对国家政权起到了重要的补充功能。基层区域一般都没有行政中心，也并不处于一个明确有上下级隶属关系的行政等级中，同时基层区划一般并不负全面之责，它们或者是出于自然地域上的安排，或者是出于赋税征收或治安的目的而建立，机构设置并不相同。

（二）从实践的角度看，乡镇政府处于基层，为适应社会经济多样化的要求，其形态也应当多样化，政策性文件更能契合其要求

新中国建立后，国家与社会的关系发生了根本性的变化，政府是人民当家作主的产物，其根本目的在于维护国家法秩序的统一和服务于社会，但由于乡镇政府地处基层，为适应社会经济多样化的要求，其形态也呈现多样化。

1954年《宪法》规定了省、县、乡三级的地方行政区划，奠定了建国后的地方政府层级的基本形态，其中乡是基层政权的最主要形态。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，推行人民公社化运动，撤乡镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。1982年《宪法》又改为1954年《宪法》确立的省、县、乡镇三级地方行政区划。作为一级独立政权的乡镇不同于县，最典型表现就是没有司法权，没有普遍执法权，为了管理的方便，县级管理部门在乡镇就设置了所、站，作为其派出机构，甚至还设立了派出法庭。1982年《宪法》就规定了基层群众性自治组织，在农村设立村民委员会，由村民自主选举产生、自主管理村内事务，乡镇不再对农村进行直接的组织领导，转而对其进行指导与监督。

改革开放后，为适应经济发展的任务，基层政府职能的设置更为灵活，其中，设置乡的主要任务是促进农村发展，而镇趋向于推动城镇化建设。任务与功能不同，其具体的设置也就不同，比如沿海经济发达地区的乡镇由于经济职能突出，其政府形态及内部机构设置也就呈现多样化，而内地的乡镇政府还处于传统的状态，其组织设置仍然比较单一。在实现路径选择方面，由于政策比较灵活，而法律规范方式比较稳定甚至滞后，为满足改革开放的快节奏要求，多使用政策性文件推进乡镇的改革。事实上，在我国机构改革中，“三定”方案很早就以国务院规范性文件的形式确定了，但一直没有纳入到法律规范体系中，其主要的原因就是一旦由法律的方式确定下来，就会缺乏灵活性。

进入新时代以来，随着生产力的发展和行政管理的成熟，国家层级权力呈现不断下移的趋势，乡镇必将得到更多的授权。而乡镇职权的扩展，就必然会带来上述乡镇行使职权保障的问题，包括权责对应、人财物的保障、获得执法权后的基层政府与原执法部门之间的关系等系列问题。比如在经济比较发达的广东省，在改革开放的过程中，曾设置了几个县级镇，这些镇根据自身条件，形成了独具特色的经济形态，为推动经济发展起到了积极作用。为了适应新的经济发展的需要，广东省人民政府又于2019年6月出台了《广东省人民政府关于赋予经济发达镇行政管理体制改革试点镇部分县级行政职权的决定》，使这些经济发达的镇拥有了更多的权限。这也是基于政策的灵活性而采取的路径选择。不过，由于政策的规范性不强，随意性比较大，就会容易出现上述“小马拉大车”的情况。

（三）建国后注重组织法的法治建设模式，也形塑了当前乡镇政府法治建设的路径选择

建国后，我国着重采用了组织法这一法治建设模式，即通过严密的政府组织法体系来建立一整套的国家政权机构。[13]比如新中国一成立，就制定了《中央人民政府组织法》。随后，中央人民政府制定了一系列有关地方政府的组织通则，包括《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《大城市区人民政府组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》等。现行的《地方政府组织法》就是于1979年7月1日在第五届全国人民代表大会第二次会议上通过的，并于1982年12月10日由第五届全国人民代表大会第五次会议修正的。

组织法建设模式的基本理念和要求是通过行政组织法建立行政组织，笼统地授予行政权力。行政组织法的形式主要包括宪法、政府组织法、行政法规或地方性法规对行政组织的规定。[14]其中，宪法主要是对国家机构进行总体上的安排，包括基层政府在国家机构中的地位，与权力机关的关系，政府上下级关系以及其与基层自治组织之间的关系等。而政府组织法是对《宪法》进行具体化，包括对行政组织的主要任务、组织结构、编制（人财物）、运作的具体机制进行规定。严格来讲，政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权，它只是对《宪法》中的授权的具体化。除了组织法的授权外，行政组织获得权力的另一种方式是来自具体的法律的授权。目前，具体的法律的执法权一般都授予至县级人民政府及其行政部门，很少直接授予乡镇政府。

行政组织法的主要任务是就组织的地位、体制、机制作出规定，功能不在于授予具体的权力，而在于确立行政组织，对组织进行笼统的授权。由于组织法的授权只是笼统的，在针对具体社会事务时，该做法就会出现缺乏针对性，不能适应社会变化带来的权力需求。在改革开放的时代，社会发展迅速，仅通过组织法来配置政府的职权，显然已经不够了，《地方政府组织法》笼统地规定了县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府行使的职权，没有反映不同层级政府职能配置科学化的发展趋势。[15]而具体的法律法规只注重授权，不注重组织的建设，不进行人财物的配置和保障。所以，行政组织法和行为法的脱节和不匹配，就容易造成上述人手紧张或人浮于事并存的现象。

四、实现乡镇法治政府建设路径法治化的对策

在全面依法治国的背景下，法治已经成为治国理政的基本方式，尤其是党的十九届四中全会明确提出推进全面依法治国、建设法治中国，在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求我们改变传统的以政策推进的思维方式，实现乡镇政府法治建设路径的法治化，即通过法治的方式将乡镇政府的职权固定下来，以实现权责对应，并最终保证其在法治的轨道上运行。

（一）从依靠政策性规范性文件的治理思维转向法治的治理思维

政策性规范性文件形式虽然具有便捷性，符合乡镇职能多样性的要求，但其规范效力不高，往往使乡镇的职权合法性不足。比如，作为政策性规范性文件的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将政府职能划分为管理职能与服务职能，十九届四中全会的决定又进一步将政府职能划分为社会管理、经济调节、公共服务、市场监管、生态环境保护五大方面，明确提出生态环境保护作为政府的重要职能之一，这符合在新的历史条件下对政府职能的要求，但该决议属于政策层面对政府职能的调整，还不能作为乡镇政府行政执法的直接法律依据。根据当前《地方政府组织法》的规定，环境和资源保护领域并不属于乡镇政府的职能范畴，但在实践中很多地方的基层政府已经在行使这些职权，因此，为保证基层政府的权威性，需要通过修订《地方政府组织法》，将党的政策中确定的政府职能规定到该法之中，以法治的思维替代政策性推进改革的思维，实现规范和实践的统一。

另外，当前行政执法下移乡镇和综合执法正在展开，并下发了很多的政策性文件。比如2019年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出要综合设置基层审批服务机构，积极推进基层综合行政执法改革，整合基层网格管理和指挥平台，大力推动资源服务管理下沉，优化上级机关对基层的领导方式，这也需要通过法治形式加以落实和推进。2021年修订的《中华人民共和国处罚法》第24条已经规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。各地方就应该根据自己权限制定相应的地方立法，包括地方性法规和地方政府规章，并根据各地方的情况来设定具体下放的执法权，同时，给予乡镇相应的人财物等组织上的保障，落实党的政策，保障乡镇机构改革任务的完成。

（二）完善以宪法为核心的行政组织法

建立健全以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，要求对《地方政府组织法》进行修订和完善。前面的分析已指出，《宪法》与有关行政组织法构成了我国乡镇建制、职能划分、职权配置的最基本的依据。其中，宪法是实现依法治国的最终法律依据，具有最高效力，建设法治政府最终要回到落实《宪法》中来。

首先，要根据《宪法》的规定修改《地方政府组织法》。现行《宪法》中规定了省、县、乡镇三个层级的地方政府层次，它是在历史传统和现实条件下的一个选择，但在实践中，出于各种便利和考虑，已设置出了更多的政府层级。“上面千条线，下面一根针”，政府层级过多，基层政府所受的压力越大，反而影响了其对基层社会的服务职能，因此，应根据《宪法》的要求，对实践中不规范的政府层级设置进行调整，实现扁平化的设置，将基层政府从过多的层级中解放出来，更好地履行其服务于基层社会的职能。

其次，要根据社会的发展制定和完善地方政府组织法体系。现行的《地方政府组织法》还是1972年制定，并于1982年修订的，40多年来社会的实际情况已经发生了天翻地覆的变化，该法也应当有相应的变化和完善。从法治化的角度看，应该由各省人大常委会制定地方性法规，至少要由省政府制定省级政府规章，规范省级政府有关乡镇区域设置和区域划分权力的行使，内容包括设置乡镇的条件、乡镇的具体职权、乡镇行使职权的人财物保障、法律责任，明确获得执法权后的基层政府与原有执法权的政府部门之间的关系等。

（三）运用行为法的“一事一授权”的功能保证乡镇政府的人财物保障

需要改变以组织法为主的法治建设路径，将组织法与行为法结合起来，优化基层政府权力配置的路径。从组织法层面来看，组织法所固化了的职权与面对未来发展所需要的治理之间存在着矛盾。为了解决这一矛盾，政府必须获得公众的合作、认同和支持，即获得法律上的授权。[16]从组织法与行为法的关系上来看，组织法的效力仅限于公务员而不涉及公民，因此组织法的内容要“转移到形式法律中”，国家机构的职责要转化为行为法中的措施或手段。[17]即使在组织法规则健全的情况下，行为法仍是必要的，因为没有行为法支撑的组织法是难以完全落实的。另外，为了避免不断修改组织法进行扩权，在行为法制定时，对政府机关在组织法上所未明确规定的职权应一并作出授权。[18]针对这一情况，有学者提出通过建立任务型的组织法来加以解决，[19]即通过确定任务的办法来确定组织，具体的法律可以根据社会的需求进行精准地授权，确定权力及其相应的组织，以满足社会对行政组织的期待和需求。

现代国家早已不再采取将组织法与行为法严格区别开来的做法，应以任务为中心设置组织，将组织法与行为糅合在一起进行授权。在立法时应借用行为法“一事一授权”的特点，避免组织法的笼统授权，同时在授权时就对其组织作出规定，从而达到人财物与行使权力的匹配。组织法只概括地划分权力的归属，而在具体权力运作的场合就必须通过行为法将法律责任加以落实，这也是行为法之外授权的另一层含义，即不仅仅是权力的授予，更是责任的合理搭配与法定“承包”。[20]也就是说，行为法承担着“事权划分”的重担，而事权划分的法治化对保障基层政府稳定地开展工作尤为重要。

在实践中，具体的法律法规只注重授予权力，而不注重对相关人财物的规定，这一点需要作出改变。可以在行政组织法笼统授权的基础上，通过具体的法律来授权，以解决基层政府的人财物保障问题。具体法律的授权以针对具体的事务为主，一事一授权，一事一组织，因事设组织，组织因事而存在，同时保障组织的人财物。任务完成了，授权撤销，组织也随之解散了，人财物也就收回了，真正做到了人财物的统一。

（四）正确运用乡镇政府权责清单制度，实现乡镇政府职权的公开和透明化

权力清单制度设立的本意，是在现有法治不完善的情况下，通过该制度建设弥补缺漏，促进法律制度日臻完善，彻底解决“法外设权”“法外行权”和行政机关“乱作为”“不作为”“难作为”的问题。因此，权责清单不同于组织法，也不是行为法，不会增加也不会减损基层政府的现有权力和责任，只是对现有的法律法规中有关基层政府的权力进行了汇总。它的意义在于使社会能够清晰明了地掌握其职权范围，从而对基层政府起到监督作用，同时也能够为基层政府的权责对应起到一定的辅助性保障作用。

在实践中，权力清单的制定要严格依照行政职权的法定依据进行，并指明依据来源。权力清单制度不能改变行政法律、法规、规章等的授权，而是必须坚持对行政机关已有权力的重申与复写。实践中，要摒除以下四点错误认识：第一，政府是清单的制定主体，所以政府能够自行确定清单的内容；第二，权力清单制定中可以确立法外标准；第三，权力清单成为政府自我限权的依据；第四，政府可以通过权力清单放弃法定职责和逃避法定责任。[21]这些都是权力清单自我赋权的表现，是目前实施权力清单制度面临的最大危险。

为了保证权责清单的实效性，在制定权责清单之前，先要对现有的有关乡镇政府授权的法律法规进行清理，需要废止的及时废止，需要增加的及时通过相关的立法加以完善。权责清单是对现有法律法规中有关乡镇政府权责的梳理和集中明示，而不是增减，更不是自行增减。

五、结语

乡镇政府承担着沟通政府与基层群众自治组织桥梁的功能，它的职能的合理设置对其功能的发挥起着关键性作用。其法治化建设除了本文讨论的法治建设的路径外，还有职权的科学配置、工作人员法治素养的提升等，限于篇幅，本文对这些问题暂不作讨论。

注释:

[1]我国改革开放后进行第一次机构改革时，就有学者主张行政组织法需规范政府职能。相关文献，参见方彦、应松年、朱维究：《略论行政组织立法与行政机构改革的关系》，载《政治与法律丛刊》1982年第3期，第79-81页；薛刚凌：《行政组织法发展缺位之探讨》，载《江苏社会科学》2008年第5期，第111页。

[2]《地方政府组织法》第59条第6项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作……”该法第61条第2项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作……”

[3]如2018年11月29日，湖南岳阳市澧县政府调查发现，湘澧盐化有限责任公司的采矿区位于澧县盐井镇盐井村，开采的卤水通过管道输送至津市厂区加工，造成水体污染，存在堰塘死鱼及周边植被死亡的情况。经澧县纪委、县监察局研究，对分管环保工作的盐井镇政协联络处主任余刚，包村干部、副镇长刘经龙进行警示谈话；对镇规划建设环保站站长彭勇军，盐井村支部书记蒋训山、村主任王本权给予诫勉谈话处理。参见曹娴：《对环境问题监管不力被问责》，载搜狐网2018年11月30日，https：//www.sohu.com/a/278741358_100180399，2020年7月10日访问。

[4]刘剑雄：《财政分权、政府竞争与政府治理》，人民出版社2009年版，第219页。

[5]以江苏省连云港市国土资源局和常州市国土资源局的权力清单进行比较为例，连云港国土资源局的常用权力为123项，非常用权力为2项，共计125项权力；而常州市国土资源局的常用权力为42项，非常用权力为103项目，共计145项。

[6]比如，在“熊刚与筠连县房产管理局房屋登记行政撤销纠纷案”中，法院指明：“筠连县房管局只有对本辖区内商品房买卖合同进行备案的职责，而无撤销备案的权力。法院依据筠连县房管局的主管部门宜宾市房地产管理局行政权力清单中明文规定：‘宜宾市房地产管理局有商品房预售合同登记备案及注销的行政权力，无撤销商品房预售合同网签备案登记的行政权力。’”详见四川省宜宾市中级人民法院行政判决书（2019）川15行终207号。

[7]《周礼》：郊外“五家为邻，五邻为里，四里为都，五都为鄙，五鄙为县，五县为遂”。

[8]《旧唐书·职官志二》：“百户为里，五里为乡，两京及州县之廓内，分为坊，郊外为村。里坊村皆有正，以司督查。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”

[9]该章程第1条和第2条分别规定：“凡府厅州县治城乡地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”“乡设立议事会和乡董，实行议事与行政分立。”

[10]胡馨文：《中国乡镇政权的路径抉择》，载《中国人大》2014年第12期，第13页。

[11]胡次威编著：《乡镇自治提要》，大东书局1937年版，第14-87页。

[12]费孝通编选：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125-129页。

[13]“前苏联法制被运用到中国法制建设从理论到实践的各个方面，不胜枚举。如果说50年代中国法制建设，特别是法学理论被‘苏联化’了，是毫不夸张的。国家政权体制和法律机构的设立，完全是根据苏联模式建立的。在立法中，大量的前苏联法律制度被引进。重视土地法、婚姻法、刑事法律方面的立法，经济法的概念被接受等。”蔡定剑：《关于前苏联法对中国法制建设的影响》，载《法学》1999年第3期，第2页。

[14]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），高等教育出版社2017年版，第45页。

[15]任进：《宪法视角下国家机构组织法及其完善》，载《法学论坛》2012年第6期，第52页。

[16]参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第202页。

[17]参见[法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，春风文艺出版社1999年版，第8-9页。

[18]叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第111页。

[19][德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第145-146页。

[20]谭波：《中国大陆与台湾地区行政组织法基本原则之比较》，载《“一国两制”研究》2012年第4 期，第97页。

[21]参见张茂月：《权力清单制度认识的几个误区与纠正——兼谈制度完善的几点思路》，载《云南行政学院学报》2015年第3期，第64页。

作者简介：夏正林，法学博士，华南理工大学法学院教授。

文章来源：《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。