【摘要】在现代化的过程中，政治体系如何吸纳各种社会力量并同时减少决策成本，构成了衡量不同治理模式的两个基本维度。从理想类型来说，可以区分为以美国、印度为代表的政府—市场模式与以东亚、拉美为代表的政府—生产者模式，中国模式显然有着不同于两者的独特之处。有鉴于此，本文从现代化的角度提出了有关中国治理模式的基本框架与研究方向。
【关键词】现代化|中国治理模式|政府—市场模式|政府—生产者模式
20世纪90年代中期，各国学界尤其是经济学界热烈讨论“中国奇迹”。当时所关注的重点是发展战略、改革的初始条件、外部参数以及策略等等。2004年5月，美国学者乔舒亚·库珀·雷默在伦敦《金融时报》上提出了“北京共识”，探讨中国成功的制度原因。从“中国奇迹”到“北京共识”，这反映了学者们认识到，中国的成功，并不仅仅缘于经济层面上的因素，更有政府和政治方面的原因。显然，有必要以一种更具有包容性的概念来进行讨论，治理模式便这样的一个概念。
应当看到，讨论中国治理模式这样一个具有宏观历史意义的概念，必须将它置于一定的历史背景之下，才有可能获得深刻的理解。人们讨论“北京共识”时往往提到它对于其他发展中国家的参考价值，从中可以看出，讨论治理模式的隐含背景并不局限于城市化、工业化、全球化等等经济社会某个方面的问题，而是整个经济社会发展的问题，亦即现代化。有鉴于此，本文将以现代化背景，针对中国治理模式的基本内涵提出一个基本的分析框架。
一、治理模式与现代化
治理模式指在既定的历史背景下，为实现特定目标而选择的政府管理社会的权力与权利结构以及运行机制。这一概念包含三个方面的要素：（1）既定的历史背景。这是治理的起点，也是治理的约束条件。（2）特定的目标。相对于其他性质的政治现象而言，政府治理具有强烈的目的性与选择性。对任何一种治理结构，存在着多种可能的评价标准。脱离各种标准来谈论模式的优劣，是毫无意义的。而在研究的过程中，必须对某些标准予以舍弃，而强调其中的一些标准，并这些标准加以提炼，从而构成研究的基本维度。特定目标将构成选择维度的基本依据。（3）权力与权利结构以及运行机制。描述一种治理模式，最基本的要素是权力与权利结构，这构成了区分各种治理模式的基本标准。在此基础上，政府的运行机制也得到了考虑，彼得斯的解制型政府、市场型政府，显然就是在运行机制的意义上概括的[1][②]。
根据这一概念，我们可以在现代化背景下描述与讨论治理模式所应确立的维度。但在此之前，首先必须澄清本文所使用现代化的含义。
现代化是一种宏大的叙事，它泛指资本主义生产方式诞生以来，世界各国在政治、经济、社会、文化等各个方面发生转型的一个过程。现代化这一过程渗透了人类社会的方方面面，比如资产阶级与工人阶级走上舞台中心，民族国家的崛起，城市化的出现，大工业制造方式的出现，科技在经济中获得越来越重要的地位，……等等，所有这些，这说明了现代化存在着多方面加以描述与概括的可能，也也意味着探讨分析的多种可能。但对于研究讨论来说，过于宽泛的界定将超出人们的分析能力。我们必须将各种现代化的叙事要素加以抉择，构成一个基本的历史背景，然后在此基础上讨论治理模式。
前面指出，描述治理模式的基本要素是权力与权利结构，而对这种权力与权利的描述必须回到它的主体：人或群体。在现代化过程中，阶级与利益群体构成了一个重要的社会经济现象，也成为政治生活中最重要的内容之一。为了简化讨论，我们以社会力量（包括阶级与利益群体）为中心来描述现代化对于治理模式所构成的历史背景：传统社会是以农业作为基础产业，同时还容纳部分手工业、商业的社会。在此基础上，地主或封建主成为社会的统治阶级。现代化之初，商业的扩展与工业制造方式的变革，资产阶级兴起，要求进入政治体系，分享政治的决定权。随后，工人阶级也在作为一种社会力量，也登上了政治舞台。而原有的地主阶级或封建主阶级由于经济势力的消长，面临着丧失权力的可能。在这一过程中，军人、知识分子、市民阶层也向政治领域提出了要求，他们或者作为一种独立的力量，或者作为一种代表力量，也构成了治理体系所面临的重要背景。简言之，就治理模式的讨论而言，可以将现代化简化为随着经济社会的发展，各种新兴社会力量纷纷向要求进入治理体系，这一历史进程构成了治理体系在现代化过程中所面临的基本挑战。
针对社会力量纷纷继起的历史事实，治理体系所应面临的基本目标，或者说构成评价治理模式的基本维度又是什么呢？我们可以从社会力量本身的性质来分析。首先，社会力量本质上具有经济性与社会性的，是经济社会发展的主体，各种社会力量之间如果得到妥善配置，也就意味着各种经济社会资源得到恰当的配置，从而促进经济社会的迅速发展。因此，针对现代化所提出的挑战，治理的一个基本目标就是实现经济社会资源的最优配置。[③]由于政府的资源配置本身也包含着成本，因此该治理目标就是以尽可能小的决策成本实现最大限度的经济社会发展。如果其他情况相同，我们可以把该维度简化为决策成本最小化的问题。其次，社会力量都渴望进入政治领域，获得发言权。也就是说，社会力量还希望自己成为一种政治力量，在政治领域中取得更有利的地位。每一种社会力量都希望在政治领域中取得更多的东西，因此各种社会力量之间（尤其是占据既有权力的社会力量与新兴的社会力量之间）存在着相互冲突的利益。治理体系必须能够解决这个问题，让社会力量基本上相安无事，从而实现政治的稳定与有序。
概言之，在现代化过程中，治理模式的选择面临着两个基本目标：（1）吸纳新的社会力量或阶级阶层，或在社会力量此消彼长时，予以调整，从而实现政治稳定；（2）以尽可能少的政治决策成本实现最大限度地推动经济社会发展。这两个目标也构成了描述与评价治理模式的基本维度。如此，在现代化过程中，治理模式选择的基本问题就是：如何选择一种既具有吸纳能力同时又减少决策成本的治理模式。
二、两种模式的比较
前面指出，治理模式存在两个基本维度，一个是对决策成本的减少，一个是政治结构体系的吸纳能力。这两种能力都有着重要的价值，好的治理模式最好能够在这两个方面都能够取得高分。不过，这两种目标又存在一定的矛盾：一种广泛吸纳社会力量的政治制度往往在决策成本方面比较高，而决策成本低的政治制度，又往往不具有广泛吸纳的能力，从而导致政治不稳定。
从治理模式所偏重角度的不同，我们可以区分两种对立的治理模式：政府—市场模式与政府—生产者模式。
在政府—市场模式中，政治本身构成了一个市场，而政党与政客则构成了这个政治市场上的掮客，为各种社会力量代言。社会力量可以自由地进入其中，提出自己的要求，为公共物品定价，并且尽可能地推卸或逃避所承担的成本。当某种社会力量通过政府，而将其他社会成员的收入转移到自己囊中，其他社会力量或者为保护自己的利益，或者也谋求更多的利益，而将起而进入政治领域。治理体系在本质上不阻拦任何社会力量进入政治市场，当各种社会力量都进入政治市场后，彼此之间进行讨价还价，其讨价还价的结果将实现资源配置的改变。
政府—市场模式的最大优点是政治稳定，它实现这一目标的途径是允许任何社会力量进入政治领域。至于经济社会的发展与社会力量的此消彼长，政府所起作用较小，主要是经济社会发展的自然结果。比如在欧洲一些国家中，封建主阶级的消亡，并不是国家强制力量的结果，而是经济社会的发展所产生的自然结局。但政府—市场模式的决策成本较高，对经济社会发展的推动作用较小。当一个社会需要集中对付一些利益矛盾比较尖锐的社会经济问题时，政府—市场模式往往无法达到预期的效果。
从现实来看，美国与印度的政府治理与政府—市场模式较接近。以美国的治理模式为例，其基本特征是：（1）立法、司法、行政三权分立，最大限度地防止权力集中，但同时也使得政府在推动经济社会发展上的作用大大减小；（2）两党制或多党制竞争，并且利益集团具有强有力的游说传统，也就是说，社会力量可以自由地进入政治市场；（3）联邦制分权，联邦政府对于各州政府的控制程度不若单一制国家；（4）城市与基层自治，不承担实施联邦政府的目标的职能。这种治理模式具有最大的吸纳新生社会力量的能力，如果有新的社会力量进入政治领域，政治结构无须做大的变动，就可以吸收进来。比如美国的民权运动，英国的上、下议院，都是在既定的政治结构中逐步吸收新的阶级、阶层来进入政治。政府在基本上没有剧烈变动的情况下，实现了对新兴社会力量的吸收。美国由于在现代化过程中先行，不存在外在的赶超压力，以此模式而取得比较大的成功，而印度是由于是现代化的后来者，虽然在保持治理体系的稳定性上做得不错，但在推动经济社会发展方面显然落后于实行另一种治理模式的国家。
在政府—生产者模式中，政府既是一个独立的生产决策者，也是一个独立的社会福利加总者。独立的生产决策者意味着，政府认定存在某个最优的生产可能性曲线，为实现最优生产，有必要的情况下，政府可以对资源重新进行配置。而独立的社会福利加总者意味着，政府认为知道社会福利的最优分配模式，政府有责任为实现社会福利的最大化而采取相应的行动，包括确定产权归属，干预经济，收入再分配，甚至主动承担起生产的责任。在该模式中，政府认为社会力量不应介入政治，因为这将干扰政府的决策，使社会的资源配置偏离最优水平，而社会福利将得不到实质性的改善。
政府—生产者模式最大的优点是政府决策成本小。由于社会力量无法自由进入政治领域，各种力量讨价还价的空间大大缩小。这使得许多社会力量没有动机利用政府来获得收入转移，他们唯一能够改善自身福利的方式便是市场。[④]政府根据自己认定的社会福利函数，来干预经济与社会。如果政府能够比较恰当地配置好资源，社会力量看到介入政治无望，就只有全力投入生产，发展经济与社会。而如果政府在配置资源时失当，社会力量就可能会起而颠覆政府，如此政治将陷入不稳定，并最终影响经济社会的发展。可见，政府生产者模式中，由于政府承担了较多的责任，主动干预经济与社会，其缺点是如果一着不慎，可能导致政治社会的失序。这是政府—生产者模式中所面临的最大的危险。
现实政治中，东亚与拉美的治理模式接近于政府—生产者模式。其典型的政治结构包括如下几个特征：（1）威权政府，社会力量进入政治领域的门槛较高，而且通常也不容有反对者；（2）一党制或一党独大制，这使得决策推行较少反对的声音，从而迅速地推进经济社会政策；（3）在国家结构形式上实行中央政府集权，地方政府必须执行中央政府的命令；（4）基层自治程度低，国家深入基层社会，并可以调动各种资源来实现政府所设定的经济社会发展的目标。比较而言，同以发展为导向，由于以韩国和台湾为代表的东亚治理模式由于成功地控制了农村，从而有力地实现了对其他社会力量的压制与抵抗，取得令人瞩目的成功，而拉美则是该模式的失败者。[⑤]
总之，在政府—市场模式中，政府仅仅成为各种利益集团的掮客：在本质上政府是无为的，政治是各个利益集团所斗争的场所，但治理体系比较稳定；弊端在于对社会发展与经济增长的推动力比较弱。而在政府—生产者模式中，政府不愿成作为政治市场中的掮客，而是主动介入市场，承担起社会生产者与社会福利加总者的责任。在此基础上，政府以发展为导向，强力推行经济与社会的现代化。两种模式的概括仅仅是一种抽象的概括，现实中各国的治理模式总是兼具两方面的因素[⑥]。把这两种模式抽象概括出来，目的是为概括与描述中国模式确定一个坐标系。
三、中国治理模式的外延
在讨论前，有必要确定中国治理模式的外延，也就是说，以哪个事件或年度作为时间起点，并将此后直到现在的发展，视为一个整体，并认为存在具有同一性的治理模式：1949年？1956年？或者1978年？
1978年我国开始实施改革开放这一重要的转折，从同一性角度来看，判定自1978年以来的整个新时期存在着一致的治理模式，是没有疑问的。但是这一处理虽然有利于把握中国治理模式的基本特点：比如运行机制的逐步市场化，服务导向，渐进改革，等等。但应看到，以1978年为起点来界定中国治理模式并不充分。理由有二：（1）现代化指一个传统社会在经济社会各个方面转变到现代社会的过程。而在改革之初，中国社会显然已经具备了相当的现代因素。[⑦]（2）改革开放本身也是同一治理体系的选择，而不是对既有治理体系的颠覆。
1956年，我国完全了社会主义改造后，开始进入社会主义初级阶段。我们现在处于，并将长期处于社会主义初级阶段，这构成了当代中国的基本国情。以国情作为依据来判断中国模式的起点，其优势是，它使得理论逻辑更加严密。在政治哲学中，一个为大多数学者所接受的论证策略是，假定某个自然状态（或原初状态），在此基础上进行思想实验，并推导出某种具有必然性的政治结构。“国情”这个概念，在逻辑结构上与自然状态相当，既然1956年将中国的国情划分成两个不同的阶段，那么假定此前的治理模式与此后的治理模式存在着本质区别，似乎也不无道理。但仍有不足：（1）政治结构与此前七年的没有大的变化；建国初已经确立的以工农联盟为基础的人民民主专政仍然是中国的国体。（2）从治理体系的目标来看，早在1949年就已经确立的以发展为导向的目标在1956年后没有发生根本的变化。
如果1956年与1978年无法做为区分中国治理模式的事件，那么最合适的分期，无疑是以1949年中华人民共和国的成立作为标志，将建国以来几十年的治理体系作为一个整体来描述与概括。但是，由于建国以来的经济社会发展出现过曲折与反复，从技术上又何处理这些问题，尤其是“文革”期间某些制度、政策与改革开放后的不一致呢？
可以考虑的叙述策略有：第一，以几十年发展实践中具有同一性的东西为主，设定存在着一个中国独有的治理体系与模式。由于我们讨论的治理模式是针对现代化这样一个长时段的大历史，对于前后有变动的制度与政策，必须予以忽略或者在描述中加以修正以符合总体判断。在此，可以考虑借鉴罗尔斯的证明策略。我们的各种判断往往存在多种一般性的层次，包括具体行动上的判断、社会政策和制度上的判断以及最终达到非常一般的信念。各个层次的判断往往不一致，而要明确正义原则的论述，必须在道德原则和判断进行来回往复的校对和修正过程，并最终达到原则与判断之间的平衡。“它是一种平衡，因为我们的原则和判断最后达到了和谐；它又是反思的，因为我们知道我们的判断符合什么样的原则和是在什么前提下符合的”[8](p.18)[⑧]。如此，虽然某个时期所实施的制度与政策与我们所概括的治理模式存在着不尽一致之处，但总体而言，治理模式的描述仍然符合总体判断。
第二，以当代的成熟形态为主。现在的治理形态是过去所发展的结果，而且是更为成熟的发展，因而更有资格代表治理模式的特征。比如，现有许多学者已经指出，中国地方政府之间的竞争构成了当前中国治理结构的一个重要特点，[⑨]但事实上，中国公有制企业的多级所有，早在改革开放前就已经构成中国治理模式独立于其他国家的特征，它对于改革开放后地方政府财政的独立性有着重要的意义。因此，我们虽然无法以地方政府竞争来概括改革前的中央与地方政府关系，但在描述前后几十年的治理实践整体，却可以采用这一概念。诚如马克思所言，“人体解剖对于猴体解剖是一把钥匙。反过来说，低等动物身上表露的高等动物的征兆，只有在高等动物本身已被认识之后才能理解”[10](p.23)。
四、中国治理模式的基本特征
本节从历史背景、目标以及政治结构三个方面对中国治理模式的基本特征给予纲要式的概述。
（一）历史背景
贫穷与落后。贫穷主要指的是一种生产资料和生活资料趋向于极度匮乏的状态，而落后则而落后则是则是将该社会与外部世界作比较后得出的结论。这种贫穷与落后的背景事实上规定了社会发展的目的是共同生存与赶超发展。
经济结构上，形成一种以工业和农业为主体的典型二元经济。
社会力量构成上，以工农两大阶级为主体，其他阶层为辅。中国在1949年以后消灭了官僚资本阶级、资产阶级，只留下了工农两大阶级。改革开放后，出现新的社会阶级时，但总体上仍然没有改变这工农两个基本阶级的事实。
（二）以发展为导向的目标
目标具有层次性，包括基本目标以及次要的其他目标，其中基本目标对于其他目标是一种主要矛盾与次要矛盾的关系，它们有别于罗尔斯式的词典式序列，也不是功利主义的权衡。
基本目标是迅速推进经济社会的发展，实现中国相对于发达国家的赶超。
在基本目前的前提下，根据治理所面临的历史背景，又可以在各个层次上展开为许多彼此依赖与影响的目标：第一，经济方面尽可能迅速地实现积累，建立独立而完整的工业基础；第二，社会福利方面，由于资源的贫乏，在保证共同生存的基础上，以效率优先，再兼顾公司。第三，在社会关系方面，构建社会力量之间的和谐。
（三）政治结构
可以从议会制度、政党制度、国家结构形式以及基层治理四个角度加以概括。
第一，人民代表大会制度构成国家的基本政治制度。其特点是：是国家权力机关，领导与监督其他国家机关；社会基础方面，以工农联盟为基础，工人阶级领导的社会力量组成结构；广泛吸取新兴社会力量，及时调整人民代表的组成，主动反映社会力量的现实。
第二，实行以中国共产党领导的多党合作制。多党合作制的特点是：中国共产党的领导，确保社会主义发展的方向；民主党派参政协商，团结一切积极力量，推动经济社会事业；咨询，而不是讨价还价构成多党合作制的运行机制。
第三，单一制下的地方政府竞争。在国家结构上，中央集权的单一制，确保经济社会的稳定与中央政府的纠错能力；在单一制范围内，地方政府具有强烈的主动权力；财政制度、考核制度的安排使得地方政府在市场经济环境构成了一种地方政府竞争的态势；地方政府与私人的互动，推动了经济政策的演进，从而使得中央政府的决策更符合经济社会发展的实际需要。
第四，基层自组织的双重授权。实行基层自治，让群众自我教育、自我管理和自我监督，实现民众对自治组织的授权；政府对基层组织也具有授权作用，使得基层自治组织在自治职能之外，还负有实施上级政府政策的目标，承担起国家动员的职责，比如实施计划生育政策，或执行房屋拆迁、土地的征补等等。
如果上述描述可以成立或者说基本成立的话，可以肯定是，中国模式存在许多有别于美国印度以及东亚拉美的地方在以政治决策成本与政治吸纳性为维度而构成的二维空间里面，中国模式显然更倾向于政府—生产者模式。但其中又有许多东亚与拉美所不具备的因素。也许可以说，正是这些中国所以区别于美印、东亚、拉美的独特之处，才使中国所以取得当前的成就。
五、研究方向
确定并描述中国治理模式的特征是一项极其繁重的研究任务，上节的叙述仅仅是提出一个基本框架。接下来的研究方向就是证实该治理模式的有效性，也就是说它对于经济社会发展以及实现政治稳定的作用。这是该研究的重点，它包括两个方面的内容：（1）解释它的作用机制，即从理论层面解释它的有效性。治理模式与经济政治结果的相关性，显然并不是一种简单的是与否式的性质判断，而是包含某种数量关系的相关性。可以想见的是，在这个层次的研究应更多考虑比较静态的判断。（2）以事实证实理论判断。
完成上述研究目标，仅仅是解释了中国模式的成就。下一步，更有意义而更为困难的是，如何提取中国模式中对于其他发展中国家具有普遍意义的因素。如果研究能够在这个层次上取得突破，那将是中国学术的世界性贡献。
[①]王浦劬（1956－），男，江苏盐城人，北京大学政府管理学院教授，研究方向政治学理论与方法。
李风华（1975－），男，湖南安仁人，北京大学政府管理学院博士后，研究方向治理理论、政府与市场。
本文为国家教育部“高校优秀青年教师奖”项目“转型与治理”的部分研究成果。
[②]显然，彼得斯对治理模式的着眼点仅注重运行机制，亦即权利与权力的实现方式，而不是权利与权力结构本身。这使得他更多地关注政府机制实施的微观效率，而忽略了政府治理与社会结构的宏观效率。从整个社会的发展角度来看，但是权利与权力的分配结构有着更为重要的意义，它意味着社会福利水平的整体高下，将体现为社会无差异曲线的不同水平。一个经济发展水平很低而且两极分化的社会中的政府虽然能够通过引进市场机制来改进效率（即帕累托改进）。而一个经济发达社会的政府通过政府机制实现社会收入均等，虽然可能违背了帕累托改进，但社会福利水平无疑是远远高于前者的。有关福利标准的分析，参见鲍莫尔的《福利经济及国家理论》[2]。
[③]马斯格雷夫指出，最优税收与支出与经济资源的最优配置在本质上属于同一个问题，必须同时做出决定[3](pp.47－48)。马氏的引申结论是，政府必须肩负着经济资源的配置，而不可仅仅就政治就而政治。
[④]这里所说的是一种理想的模式，现实社会中，处在该模式中的社会力量往往也会表达其偏好与意见，但是这种偏好与意见仅仅构成政府决策的依据。而在政府市场模式中，社会力量的谈判实力（bargainingpower）已经构成一种政策的决定力量之一。用JonElster的话来区分，前者是一种理性讨论，而后者则属于讨价还价[4]。
[⑤]董正华认为，东亚的专制政权与拉美主导工业化的军人政府都有鲜明的非民主主彩，这时它们的共同特点。两者的差别在于拉美军人政权与大地产大庄园主关系密切，并与跨国公司、城市大资产者结盟来压迫工农劳动者。而以台、韩为代表的东亚政权则通过土地改革和维护小农制，在一定程度上与广大的农民结为同盟，取得了维护自身生存的最大安全系数[5]。
[⑥]以美国为例，虽然大多数人的眼中，美国政府本身是自由放任政策的典范。但是，D.F.Noble揭示出，所谓美国制造体系的崛起，从根本上说，恰恰就是美国政府有意介入市场的结果[6]。
[⑦]在那些强调中国改革成功的初始条件的学者看来，恰恰是这些因素，发挥了比改革开放策略更重要的作用，比如森[7]。
[⑧]罗尔斯将这种证明方法称之“反思的平衡”，关于它的讨论，可参见李风华的叙述[9]。
[⑨]比如钱颖一、周业安的《地方政府竞争与经济增长》（《中国人民大学学报》2003年第1期）、刘汉屏与刘锡田的《地方政府竞争:分权、公共物品与制度创新》（《改革》2003年第6期）、谢晓波的《地方政府竞争与区域制度转型》（《财经论丛》，2004年第2期）等等，不一而足。
参考文献
[1] [美] B·盖伊·彼得斯. 政府未来的治理模式[M]（吴爱明, 夏宏图译）. 北京：中国人民大学出版社, 2001.
[2] [美] 鲍莫尔. 福利经济及国家理论[M]（郭家麟，郑孝齐译）. 北京: 商务印书馆, 1982.
[3] Richard Abel Musgrave, Public finance in a democratic society: collected papers of Richard A. Musgrave[M]. Sussex : Harvester Press, 1986.
[4] Elster, Jon, The Cement of Society: A Study of Social Order [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 1989.
[5] 董正华. 小农制与东亚现代化模式──对台湾地区和韩国经济转型时期农业制度的考察[J]. 北京大学学报. 1994, (3): 66－78.
[6] David F. Noble, Forces of Production: A Social History of Industrial Automation[M], New York: Alfred A. Knopf, Inc. 1984.
[7] [印] 阿马蒂亚·森. 以自由看待发展[M]（任赜, 于真译）. 北京：中国人民大学出版社, 2002.
[8] [美]约翰·罗尔斯. 正义论.[M]（何怀宏等译）. 北京：中国社会科学出版社,1988.
[9] 李风华. 政治共识是如何可能的：罗尔斯方法论述评[J]. 哲学门, 2004, (5):39－58.
[10] 马克思恩格斯. 马克思恩格斯选集[M]. 第2卷, 北京：人民出版社, 1995.
