【摘要】行政信访制度，是具有中国特色的政治制度安排。文章以国家与社会的关系为视角，辩证分析了这一制度的制度基础、基本功能和内含价值，据此解读了这一制度安排的政治属性，认为它本质上是一项以治理民主实现社会民生的政治制度。在此基础上，文章解析了民主与民生各自含义、治理民主与社会民生关系等关键性理论命题。

【关键词】行政信访制度|治理民主|社会民生

行政信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。①规范这些活动的制度，即为行政信访制度。

行政信访制度是我国特有的政治制度，“信访是具有中国特色的民主实现和权益救济制度，信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色”②。在我国，行政信访制度自建立至今已经具有长达60年的历史。1951年6月7日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》③，作为第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，对于行政信访制度的建立具有奠基价值。《决定》颁布后，各级党委政府制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章，作为制度体系的信访制度逐步得以确立。此后，信访制度经历了曲折发展，至今成为中国政治制度体系的重要组成部分。

尽管如此，关于我国行政信访制度的政治属性，无论在历史的变迁过程中，还是在当前的理论认知中，都存在着不小的差异和分歧。

从历史发展的过程来看，行政信访制度自建立至今，经历了若干不同的历史发展阶段，其政治属性也随之不断嬗变。起初，各地方政府的信访机构虽然有不同的名称，如“信件组”、“秘书科”、“问事处”、“人民接待室”等，但是，其基本政治属性大都被认定为“传达室”、“收发室”，担当着领导与群众之间沟通信息的“秘书”角色。此后，在运动政治的背景下，信访制度曾经被定位为传达政治领导意图，激发人民群众的政治积极性，发动人民群众展开和参与政治斗争、揭发他人政治问题的运动政治机制。“据统计，1979年中央联合接待室接待来访18万余人次，中办国办受理群众来信108万余件，创历史最高纪录。”④改革开放后，信访成为复查“文化大革命”冤假错案，平反纠正恢复干部群众名誉和待遇的特殊“政治遗案复审复核”的重要接办机构。20世纪80年代以来，信访制度逐步得到健全，其功能不断调整，有学者将其称之为“安定团结型信访”⑤。

随着我国社会改革开放的深入发展，社会矛盾和问题凸显，2003年以来，信访活动多次出现高潮，由此引发了人们对于信访制度的研究和讨论，并就这一制度的政治属性形成了多种看法，其主要包括：

1.行政信访制度是“党与政府联系人民群众的桥梁”⑥，是“密切联系群众的重要渠道”⑦。

2.“信访制度本质应当是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。”⑧

3.信访是社情民情的“晴雨表”，在社会政治生活中的功能主要在于，显示社情民情实际状况，显示社会生活焦点、难点、重点。为此，“应当把深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，作为信访工作的方向以保证信访民主渠道的畅通”⑨。

4.信访制度是实现公民权利，尤其是实现公民权利救济的制度。⑩

5.信访制度是民主政治的有机组成部分，“信访制度不仅是公民的一种权利救济手段，也是其监督、制约国家权力的手段”(11)。同时，信访制度也是通过信访人的权利主张和要求，实现相关公共政策制定和调整的机制。因此，“信访是综合的、建构形态的民主机制”(12)。

由于行政信访制度的政治属性是这一制度的地位功能确定、体制机制变革甚至废立除留的基本前提和基础，因此，正确解读这一制度的政治属性，不仅对于准确把握行政信访制度的特点及其发展具有现实意义，而且对于借此把握我国治理方式具有重要价值。

就其基本视角来看，关于信访制度政治属性的这些看法，实际可以归结为两个方面：一是从政府对于社会的有效治理出发确认信访制度的政治属性，以上第1、2、3点看法秉持这一视角，它们实际体现着“国家中心”的立足点；二是从社会和公民对于公共权力运行的民主主张出发确认信访制度的政治属性，以上第4、5点看法的基本视角具有“社会中心”的特点。

马克思主义认为，“辩证法在考察事物及其在观念上的反映时，本质上是从它们的联系、它们的联结、它们的运动、它们的产生和消逝方面去考察的”(13)。“统一物之分为两个部分以及对它的矛盾着的部分的认识……是辩证法的实质。”(14)据此可知，包括政治制度在内的社会现象的本质属性，通常存在于相关社会现象的对立统一的联系中，只有对于这些联系展开分析，才能确认特定社会现象的本质属性。就此而言，“国家中心”与“社会中心”的考察视角，都失之偏颇和片面，而从国家与社会的辩证关系出发，方是准确解读我国行政信访制度的政治属性的正确途径。

基于这一出发点，笔者力图以国家与社会关系作为分析视角，对于我国行政信访制度的制度基础、基本功能和内含价值进行辩证分析，由此求证和解读我国行政信访制度的政治属性。

首先，关于行政信访的制度基础的辩证分析。

相关研究表明，行政信访制度具有建立和运行的思想、法律、政治、社会和文化等多方面基础，其中包括党的群众路线理论；我国现行《宪法》第41条和相关行政法规的法律基础(15)；保证社会政治稳定，强化执政党执政基础和合法性，实现有效治理的政治要求；解决社会矛盾和问题，协调各种各样利益关系的社会基础；行政信访制度相比立法、司法等其他制度的良好预期比较成本收益；我国传统政治制度中的直诉制度形成的传统政治文化基础，如此等等。(16)

综合这些研究，并且把这些诸多要素置入国家与社会辩证关系的结构性视角，则可以发现，信访制度的基础实则可以归纳为国家和政府需求、社会和公民需求这两个相互辩证联系的基本方面。

从执政党和政府需求的角度来看，建立和运行信访制度的政治出发点，是为了党和政府应人民利益要求有效地治理社会。这种治理的有效性集中体现在，信访制度建立和运行有助于深化执政党执掌政权和政府实现治理的政治合法性，有助于强化社会成员对于党和政府这一公共权力主体的政治认同，有助于强化政治体制机制运行和方针政策的实施效度。与此同时，这种治理的有效性还在于，维护社会政治稳定和秩序，化解社会冲突和矛盾，消除社会风险和危机。

从社会和公民需求的角度来看，行政信访制度存在和运行的根本出发点，在于公民的民生需求，在特殊历史条件下，这一需求还会发展为公民私人权利救济的民生需求。信访制度为社会成员和公民的民生需求和权利救济提供了公共权力期望寄托和代理委托，因此，在信访制度上，与公民民生要求和私人权利实现相伴随的，是公民对于公共权力治理运行的民主要求，尤其是对于与其民生要求和权利主张直接相关的政府体制机制、行为和方针政策的公民政治权利要求。

就其相互联系来看，国家与社会的这两方面需求既是相互矛盾的，又是相互统一的。它们的矛盾性体现为国家治理的公共性与社会成员要求的私人性之间的矛盾、国家实现需求的权力性与公民实现要求的权利性之间的矛盾。而它们的相互统一性则在于，国家治理权力的公共性，是通过公正合理实现社会成员权利的私人性而体现的；而公民权利的私人性，则是通过要求国家权力遵循治理规则的公共性而实现的。在此，国家与社会呈现相互依赖、相互印证、相互转变、相互即是的同一性关系。这种辩证关系，奠定、造就和巩固了我国行政信访制度的结构性复合基础。在此基础上，政府从治理社会出发，遵循公民民主权利要求，借由这一具有治理民主特性的制度，转化乃至归宿为包含公民权利救济在内的社会民生的实现。而在此基础上，公民从民生要求和权利主张出发，通过信访制度的治理民主，达成私人权利和社会民生要求，并且表达或者实施了公民的特定政治权利。

其次，关于行政信访制度基本职能的辩证。

我国的行政信访制度建立之初，承担的基本职能是党和政府联系人民群众、了解社情民意、满足人民正当合理要求、监督政府工作。在漫长的岁月中，我国行政信访制度的职能发生了多次变迁。(17)

进入新世纪以来，我国的行政信访制度已经承载着多重复杂的职能和功能，其中包含着维护政治稳定、实施综合治理、化解社会矛盾、表达民意要求、实施权利救济、监督政府工作等。显然，就其基本属性来讲，这些职能组合中既包含着党和政府领导和管理国家的政治、行政和社会职能，也包含着公民政治和社会权利主张和实现职能；就其范围和领域来看，这些职能涵盖了公共权力体系内部职能与外部职能；就其实际内容来看，这些职能汇合了立法、行政、司法的广义政府政治职能；此外，这些职能还在一定程度上包含了参政党和政治协商的职能。

为厘清信访制度的这些职能，学者对于我国行政信访制度的职能进行了学理划分，在这其中，相关研究指涉十项职能(18)、四项职能(19)或者五项职能。(20)此外，也有学者把信访制度的功能概括为两个方面，即政治参与和权利救济。(21)关于信访制度职能的这些划分和论述，具有不同的角度和合理性。不过，在确定行政信访制度职能时，需要明确的是，作为特定行政制度，行政信访制度并非简单和传统意义上以行政理性效率为单一取向的行政制度，因此，人们不应以传统的政治与行政两分法的眼光来确定行政信访制度的应然职能，也不应把民主、效率和公正等价值分别囿限于立法、行政和司法体系并且以此作为单一标尺，来衡量行政信访制度的多维职能。实际上，如上所述，既然我们把行政信访制度本身视为国家与社会的特定联系方式，那么很显然，行政信访制度是国家与社会、政府与公民的双边授权制度，其职能本质上是国家与社会、政府与公民辩证关系的逻辑延伸，是行政信访制度对于这种关系的双边政治效用，由此出发，行政信访制度具有如下基本职能：

(1)国家公共权力与公民权利的双边代表和代理职能。作为具有国家与社会、政府与公民双重人格和特性的制度安排，行政信访制度本身既是国家和政府的代表，又是社会和公民的代表，因此，具有公共权力与公民权利的双重代表和代理职能。相对国家和政府，信访制度代理公民民生要求和民主主张，相对社会和公民，信访制度代理国家和政府的民主治理要求。

(2)国家公共权力与公民权利的双边显示和映现职能。行政信访制度具有镜现、反映和直射社情民意和党情政情的双重功能。执政党和政府通过这一制度真实确切了解社会关系、社会矛盾和社会管理的重点、热点、焦点和难点，借此把握社会的脉动，并且通过这一制度所反映和体现的社会民生问题，透析和知晓自身民主政治和权力运行的实际状况和发展方向。而社会和公民则借由这一制度及其实现社会民生的实际状况，切身感受了解党和政府治理社会政策方针和民主程度，直接触摸我国社会主义民主法治的程序和实质正义，领略悟知政治运行的真实。

(3)国家公共权力与公民权利的双边联系和对接职能。首先，信访制度具有国家与社会之间的联系职能，主要体现为两者之间的双边沟通、协商和吸纳职能；其次，这一制度安排具有国家与社会主张和要求的转换职能，通过这一制度安排，把国家、政府的主张要求转换为对于公民的行为要求，也把公民的权利要求和主张转换为国家和政府的行为和政策方针；第三，这种联系和对接体现为国家与社会关系借由信访制度实现相互促进的职能。从本质上讲，我国行政信访制度的规范要求和取向，在于优化国家与社会之间的关系，因此，多方面促进两者之间的良性互动，即是这一制度安排的重要职能。

(4)国家公共权力与公民权利的双边规范和约束职能。通过信访制度，国家与社会、政府与公民实现相互约束，使得公民以信访形式，监督政府、事业单位或者社会组织的公务人员相关职务行为，实现政治权利约束公共权力，使得政府以治理民主实现公民民生要求。由此，“作为国家权力主体的公民直接参与到政府行使政权的过程中，以防止行政权的滥用便是一种历史演进的必然逻辑”(22)。与此同时，国家要求“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”(23)，以此约束公民的权利实现行为。此外，信访制度对于政府工作人员与公民的双边约束，还体现在信访的双边究责方面。(24)信访制度正是通过政府与公民两者之间的双边规范和约束制衡，逐步实现治理的民主和法治化，培育公民精神，达成公民民生要求和权利主张及其行动的理性化。

(5)国家公共权力与公民权利的双边均衡和适配职能。通过行政信访制度，不仅促进公共权力的民主和法治发展，促进公民民生和权利的成长发育，同时积极促进两者之间在发展过程中的均衡和适配性，使得国家治理与民主同步成长，公共权力有效程度与公民权利实现程度同步发展，公共治理的民主程度与民生达成的程度同步实现。

由此可见，我国行政信访制度正是以对于国家与社会、政府与公民关系的这些双边辩证互动职能，使得我国的治理民主与社会民生得以有机结合和交互促进。

再次，关于行政信访制度内含价值的辩证。

政治制度不仅是政治权力或者公民权利主体运行的规则依托，而且是政治权力或者公民权利的内在价值主张的规范体现和汇集荟萃。据此可知，行政信访制度不仅是国家与社会、政府与公民的双边授权制度，而且是其双边赋值制度，其政治属性也蕴涵在其内在价值及其相互关系方面。

关于行政信访制度的内涵价值，相关研究亦有不同探讨。有学者分析了信访制度作为中国特色社会主义法治的制度安排，认为其价值取向应该是“以人为本”的民主理念、“程序正义”的法治理念和“方便快捷”的效益理念。(25)有学者分析信访制度功能的主导性价值时认为，信访制度的价值主要在于权利的保障、秩序的维持和正义的实现。(26)也有学者认为，“公正价值是信访制度建设的根本和灵魂”，为此，“公正价值观的确立是信访制度合理性存在的重要支点”。(27)

就这些观点来看，它们对于行政信访制度内涵的价值确认，明显存在着特定的预设性前提，即认为行政信访制度是特定的法治制度。正因为如此，它们对于信访制度内含价值的确认，基本是在法制精神和原则意义上进行的。这些观点对于人们认识行政信访制度的法治属性和价值无疑具有重要意义，不过，作为中国特色的政治制度，行政信访制度内含的并不仅仅是法制意义上的价值，而作为具有公共性的行政管理制度，行政信访制度也不仅仅具有单一价值，因为在公共生活中，“一项制度可以兼容多种价值，多项制度产生合力又对多元价值的实现有着更大的助推”(28)。

拓展行政信访制度内含价值的分析，需要把法制价值分析视角转换为国家与社会关系分析视角，在社会公共政治生活管理意义上，从国家与社会两个维度的双向重叠赋值、相互矛盾而又相互协同出发，辩证分析行政信访制度的内涵价值。由此分析，行政信访制度内涵价值具有如下辩证统一构成内容和特点：

(1)公益与私益价值的矛盾统一。在社会公共政治的背景下，作为公共行政制度构成的行政信访制度，具有根本的公共利益价值属性。另一方面，作为满足和实现公民权利诉求的特定行政制度，行政信访制度在实现公民关于公益诉求的同时，更多的是满足和实现公民的私益诉求。在这其中，公共利益与私人利益的矛盾性是显而易见的。不过，公益性与私益性之间也存在同一和促进关系，公益性按照公共性规范予以实现，往往是私益性得到合理实现的前提。而私益性的合理实现，又会成为公益性得以强化的基础。实际上，这种矛盾统一关系的核心，在于两者合理平衡于制度化的公共理性，这就使得公益价值与私益价值的矛盾统一联系，复合内含于代表和体现公共理性的行政信访制度，要求信访工作“正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的利益”(29)。

(2)秩序与自主价值的矛盾统一。一般来说，秩序和稳定是政治权力治理社会的内在价值取向和要求，作为行政管理权力制度体现的行政信访制度，在政治制度安排和设置意义上，天然具有秩序和稳定的价值追求和内涵。不过，行政信访制度的独特性在于，它同时又是民主和民生权利实现意义上的治理制度，从社会和公民的维度出发，可以发现，社会和公民赋予这一制度以实现其法定范围内权利主张和要求的自主价值。

权力治理的秩序与权利实现的自主，在特定条件下具有相互矛盾性，在公正合理方面存在某些缺陷的政治秩序，可能妨碍公民权利的自主价值实现，由此使得治理的秩序价值也难以得到实现。另一方面，这两者之间又具有彼此促进和强化的联系，公正合理地保障、促进和维护公民权利自主价值实现的政治秩序，自身也会不断得到强化和实现。因此，公正合理的信访制度设置和运行，实际正是双边价值理性互动的机制。

(3)权威与民主价值的矛盾统一。作为以科层制原则构建的行政管理制度，行政信访制度天然地具有权威的价值内涵，具有权威与服从的价值导向和运行规则。但是，作为政治权力与公民权利双重复合的制度，行政信访制度同样天然地具有民主价值，具有公民政治权利平等实现的民主导向和民意达成价值，诸如行政信访中的吸纳公民政治建议和监督意见机制、对于信访问题的及时回应机制、接访和处理信访问题的责任机制等，无疑都是这些价值的制度体现。

相互排斥和矛盾是权威与民主价值的经常联系方式，但是，在社会主义民主政治和治理中，政治权力的权威又恰恰来自于社会公众的政治认同和民权的平等实现。与此同时，民主的实现同样需要权威的达成和贯彻，在民主的运行中，“民主制度必须是包容性的：它们必须接纳所有的利益、理念和认同……而且它们必须是权威性的：它们必须提供一个有效的机制，达成和贯彻共识”(30)。选举民主、代议民主和法治民主固然是这样的机制，以沟通、协商、监督为主要特征的治理民主，也同样是这样的民主机制。而在治理民主中，核心问题是“如何把对于民主的追求与对于权威的需求协同起来”(31)。行政信访制度，则是这种价值协同的制度建构。

(4)效率与公正价值的矛盾统一。作为奉行效率为支配性价值的行政管理制度，效率和效益无疑是行政信访制度的重要价值内涵。行政信访制度中关于接访、处理、转达、督办机制、信访事宜“属地管理、分级负责、对口办理”、“谁主管、谁负责”、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则和信访绩效考核制度，如此等等，都在不同意义上体现着行政管理的效率效益价值。与此同时，行政信访制度也是公民权利实现的法律制度，为此，只有奉行和信守公正价值，才能达成信访制度的管理有效性和优效性。

行政效率效益的价值与公正价值的相互排斥性，无论在程序正义还是在实质正义意义上，都客观存在于其相互关系中。行政运行的效率效益价值，常常具有忽视或者超越程序正义处理和解决问题的内在冲动，同时，它们也具有为了自我实现而销蚀实质正义的蔓延趋向。与此同时，在现代社会，行政效率效益不仅意味着成本/收益之比，而且包含着行政运行公平正义与否之衡，失去公平正义的行政，其效率和效益也就失去了核心价值。就此而言，行政效率效益与公平正义又是相互依存和彼此促进的。行政信访制度的有效管理和依法治国的双重特性，实际建构了行政效率效益与公平正义的矛盾统一关系。

公益、秩序、权威和效率，构成了人们判别行政信访制度内含的治理价值依据，而私益、自主、民主和公平正义，则是人们识别行政信访制度内含的公民权利价值标志。在治理的意义上实行民主，在社会的意义上实现民生，是国家与社会、政府与公民赋予行政信访制度的双边复合意蕴，也是这些价值通过行政信访制度交汇形成的政治意义结构，正因为如此，有学者深刻指出，“信访制度是政府的良心机制之一”(32)。因此，行政信访制度，既是这两组相互矛盾统一的价值的载体，又是达成其相互良性协调和统一的重叠共识的转换和合成机制。“价值是抽象的，但制度却是具体实在的，通过制度的设定达到价值的共处是可行的、有效的。”(33)

综上所述，国家与社会、政府与公民的相互关系在行政信访制度基础、基本职能和内含价值层面的互证和辩证显示，这一制度具有如下政治属性：

首先，行政信访制度是具有政治性格的行政制度。从相关法律法规来看，行政信访制度原本是一项行政管理制度，是政府治权运行和实现的制度。但是，从实际情况来看，行政信访体系实际是执政党与政府合一的权力体系，我国党政关系的特点，使得行政信访体制并非纯粹的行政体系，而是具有政治性格的行政治权系统，这种政治性格集中体现在：行政信访制度是执政党实施科学民主依法执政，贯彻国家治理战略，维护社会政治稳定、安全和秩序的制度载体，因此，它是执政党的执政机制和政府行政机制的合成。是社会主义政治民主与行政民主的统一。另一方面，行政信访制度的政治性格，也体现为这一制度是信访人的民主民生权利主张和实现的制度安排，是信访人权利主张联通执政党和政府制定、运行和调整相关政策，监督公职人员行为的政治途径。

由此可见，行政信访制度虽然是行政管理制度，但是，它却是负载着我国政党政治、政府政治和公民政治的特殊行政制度。民主政治与民生政治的双重互动和辩证作用，使得这一制度成为治理民主与民主治理交汇的制度，成为治理的政治和政治的治理融通的制度。因此，行政信访制度既是政府行政管理制度，也是国家政治管理制度。

其次，行政信访制度是具有国家与社会、政府与公民双重属性和人格的制度。

我国的行政信访制度位于政府与公民、国家与社会之间，以社会的公共治理与公民的权利实现作为制度基础，这就使得其具有国家与社会双边制度联系和对接的特点，具有政治权力与公民权利的双重政治属性。进而言之，信访的制度和机构既是社会和公民的代表者和代理人，也是执政党和政府的代表者和代理人，因此，信访制度和机构具有国家与社会双重人格合一和相互实现的政治特性。

新世纪以来，信访工作奉行以人为本的科学发展观，适如执政党所强调的那样，信访工作者应该“始终把人民利益放在第一位，切实把信访工作作为党的群众工作的重要组成部分、把信访问题作为现实的民生问题，带着对群众的深厚感情，更加积极地回应群众提出的合理诉求，更加主动地解决好群众的现实困难，使改革发展成果更好地惠及广大普通群众”(34)。在不断发展和完善过程中，行政信访制度中的公民权利实现面向实际正在得到逐步加强。

再次，行政信访制度是以治理民主实现社会民生的政治制度。

行政信访制度的双重政治属性和政治人格，在制度属性上是怎样有机结合为一体的呢？对于行政信访制度的制度基础、基本功能和内含价值的辩证分析可以看出，行政信访制度具有公共权力的治权特性和承担功能的公共治理特性，同时也具有信访人私人权利期望通过公共权力得以维护、实现和救济的特性。(35)在这其中，作为治权的行政信访制度的运行内容主要是实现社会民生，而公民在通过公共权力实现其主要体现为民生内容的私人权利时，又要求和约束政治权力的运用和运行遵循公民对其的民意要求、民主规则和公共价值，即实现民主的治理。如同政治学家罗伯特·A·达尔(Robert.A.Dahl)所论述的那样，“民主国家的一个重要特征，就是政府不断地对公民的偏好做出响应，公民在政治上被一视同仁……为了让一个政府在一段时间里持续地对(政治上一视同仁)公民的偏好做出响应，所有的成年公民都必须拥有以下充分的机会：(1)明确阐述他们的偏好；(2)通过个人和集体行动向其他公民和政府表明他们的偏好；(3)使他们的偏好在政府行为中受到同等的重视，也就是说政府在考虑这些偏好时不因其偏好的内容或偏好由谁提出而加以歧视”(36)。

需要指出的是，从实际情况来看，我国行政信访制度实现的社会民生，目前大多是公民权利救济形式的民生。而通过行政信访制度维护和实现公民的政治权利和其他社会权利方面，还存在很大发展空间。不过，行政信访制度的某些向度功能运行的实施绩效，并不会从根本上改变其政治属性。

对于行政信访制度政治属性的求证和解读，为解析民主与民生及其相互关系的关键性理论命题提供了基础和依据：

1.民主与民生的基本含义

行政信访制度政治属性表明，所谓民主，实际是公民或者法人对于公共利益的主张权利的平等实现，而所谓民生，实则是公民或者法人、其他组织对于涉及其私人利益的权利的主张、维护、实现和救济。

行政信访制度的政治属性还表明，民主涉及政治领域和政治生活，民生涉及社会领域和社会生活。民主与民生虽然都是公民或者法人、其他组织这一主体的不同利益要求，但是，公民或者法人、其他组织在主张和要求民主和民生时，其政治法律意义上的角色实际是不同的。为此，可以认为，主张民主的权利行为与主张民生的权利行为，实则是同一主体的不同权利主张角色行为。

按照社会生活公共领域和私人领域两分法，民主与民生涉及的内容，分别分布于社会公共领域和私人领域。不过，在民主政治的制度设置条件下实现民生，实际上使得公共领域与私人领域的利益要求，呈现为同一公民主体的不同利益要求。在政治与法律层面，所谓民主与民生，不过是公民的政治权利与经济社会文化权利的主张、实现、维护和救济。而我国的行政信访制度，则以特殊的制度设置和运行机制把两者联系起来，合成建构的同一复合制度机制。

2.民主与民生的关系

对于行政信访制度政治属性的求证和解读，为人们理解民主与民生的关系提供了特定样本和依据：

民主与民生的关系，在社会利益构成和利益关系意义上，是公共利益与私人利益之间的关系；在法律和政治层面上，则是公共权力民主运行与公民私人权利合理维护、实现和救济之间的关系。

从本质上讲，行政信访制度是以公共权力实现、维护和救济个人权利和利益的制度安排。需要指出的是，行政信访制度首先并非社会成员实现公共利益要求和政治民主权利的制度安排，而是公民私人权益和社会民生要求得到实现的制度安排。行政信访活动分析显示，社会民生问题是信访的主要内容，“信访难点大部分都是民生热点，抓住了保障和改善民生这个关键，就抓住了群众工作和信访工作的现实着力点”(37)。根据北京市信访矛盾分析研究中心的统计分析，“十一五”期间，北京市信访办信访量排名前十位的问题分别是：城市管理、拆迁安置、劳动社保、涉农问题、住房问题、社会建设、社会秩序、投诉举报、社会纠纷和环境保护，“有关这十类问题件批次占信访总量80%以上，人次占信访总人次的90%以上”(38)。

与此同时，基于行政信访制度政治属性的解读，可以发现，如果作为公民私人权利维护、实现和救济的民生要求需要通过公共权力来实现，那么，民生要求的实现则需要以公民关于政治生活的民主权利主张及其实现为前提。

在社会生活中，民生作为公民私人权利的实现，并非都是需要通过社会政治机制或者治理民主机制实现的，民生也可以通过市场或者社会自治机制实现。不过，当社会民生需要通过政治机制来实现时，只有政治机制的民主运行，才能真正保障社会民生的充分实现。由此可见，通过民主实现民生，是通过公共权力实现公民私人权利的特定路径，而通过治理民主实现社会民生，则是这种方式中的特定路径，我国的行政信访制度，即是这种路径的制度安排。

3.治理民主与社会民生的关系

从执政党和政府方面来讲，治理民主包含着优效治理和民主治理的权力要求。就行政信访制度来看，执政党和政府的治理，本质上是公共权力的治权行为和运行过程，是公共权力寻求的公益、秩序、权威和效率等政治价值的社会实现方式。另一方面，治理民主是以执政党的执政民主和政府的行政民主的方式来设置和运行的，或者说，行政信访制度是以民主管理为政治逻辑起点，在民主管理、民主决策和民主监督的环节上，在有效和优效治理的导向下，以党和政府执掌的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生要求的。这就是说，治理民主既不是以直接民主方式来实现公民的政治意志和要求的，也不是以代议者、执政者或者决策者的选举和票决更替的间接民主来实现公民的政治要求的，而是以执政民主和行政民主的有机结合，贯彻回应性、协商性、协调性、共识性和责任性原则，采行如下方式来实现公民政治权利主张和要求的，即公民“对党和政府的工作积极献计献策”、“参与国家事务管理”(39)、参与和影响执政党和政府的治理和行政过程，影响相关政策方针制定和调整，监督、约束甚至纠正公职人员行为方式和内容。显然，在这其中，公民的法定政治权利并非作为不可分割的政治逻辑在一次性政治过程中线性实现的，而是在民主治理的意义上，以相关权项选择性予以辩证结合渐次实现的。具体地说，在行政信访活动中，公民启动和实现的政治权利，是公民依宪拥有的若干特定政治权项，包括知情权、参与权、表达权、监督权等权利。

从公民方面来讲，就其内容而言，公民的社会民生权利主张，基本是公民私人利益和要求，因此，在行政信访活动中，公民主张和启动的权利首先和更多的实际上并非主张公共利益的政治权利，而是主张私人利益的经济社会文化权利。不过，恰恰是这些涉及民生、主张私人利益的权利，触发和伸张着公民关于社会公共生活的政治权利，催发、贯彻、弘扬和实施着治理民主。

行政信访制度的政治属性显示，这一制度典型地体现着以治理民主实现社会民生的要求，从公民权利的角度看，治理民主与社会民生的关系，在这一制度运行中，集中体现为公民运用自己的政治权利，约束或者转换成为公共权力行为，进而实现公民的私人权利和利益。因此，行政信访制度，恰恰是同一主体即公民的两种权利在行政过程和社会治理层面上加以实现的机制。由此可见，在治理民主与社会民生的关系中，公民私人利益的实现、维护和救济，并非通过公民的直接权利主张和履行来实现的，而是通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督、督促、督查来实现的。更加准确地讲，是通过对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现的，它“给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤，也为实现民主的原初价值——最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索”(40)。正因为如此，可以认为，行政信访制度是公共权力公民权利化、公民权利公共权力化的转换机制。

在民主政治制度运行和民主政治生活中，民主政治存在于政治运行和政治生活的各环节，“民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节；在民主制中，国家制度本身是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节”(41)。由此可知，国家治理过程和治理制度，同样是民主存在和运行的环节和制度，尤其是现代社会，国家政治和社会管理事务日益繁多、程度日益复杂、价值渐趋多元，民主政治不仅在选举制度、代议制度及其相关机构运行方面存在，也必然会在政府治理和行政制度和环节日益呈现，“民主政治的‘正当性’基础是人民主权，这种理想具有道德的制高点，但是人民主权无法自行，需要在真实世界中落实的方法与能力，也可以说，除非民意被展现与实践，否则民主政治就会沦为空谈，人民需要有能力的‘代理人’来实现民主，因此，民主政治需要另一个以行政管理为出发点的专业价值协助，它包括了专家各种实作知识的提供，以及管理众人之事的‘官吏’或是‘干部’的存在，作为实践民主理想的基础”(42)。正因为如此，在民主政治运行和公民权利实现方面，治理民主合理合法合成其他方面民主，构成了彼此相辅相成的民主价值实现体系。而以治理民主实现社会民生，较之其他民主方式实现民生，更加具有中国政治特色的独特价值。“特别是对于信访来说，它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的程序，这一点是实实在在的人民民主机制。”(43)

由此可以认为，社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现。政治权力的良政善治与公民权利的维护、实现和救济的相互联动、彼此转变和辩证结合，正是中国特色社会主义民主政治与民生政治互为因果、互动联系、互相转变的治理逻辑和实现特点。

以此反观行政信访制度，可知其政治属性得以通过体制机制改进和政治实践充分实现其政治属性的现实途径，并不在于行政信访制度的废立去留或者信访机构权能的分割转移，而在于发展完善我国根本和基本政治制度的同时，从建构国家与社会、政府与公民的理性与和谐互动关系着眼，从实现政治民主、治理民主与社会民生的有机结合着力，从执政党执政方式转变和国家治理多维价值的包容协调和均衡达成的体制机制改进完善和复合建构着手，不断完善和发展这一制度。

注释：

①国务院：《信访条例》(2005)，第一章第二条。

②薄钢：《新形势下首都信访工作的理论探索与实践思考》，北京市信访矛盾分析研究中心：《信访与社会矛盾研究》(创刊号)2010年，第41页。

③中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》(1951年)，北京：法律出版社1982年版，第23—24页。

④周梅燕：“中国信访的制度困境及出路”，中国选举与治理网：http://www.chinaelections.org/PrintNews.asp?News

⑤应星：《新中国信访制度演变》，《山东人大工作》2004年第1期，第62页。

⑥陈昂辉、耿艳苹：《对当前热点信访问题的冷思考——论党和政府联系人民群众“桥梁”的重构设想》，《法制与社会》2010年第7期，第143页。

⑦左芷津：《加强信访研究化解社会矛盾》，载张宗林主编：《首都信访创新与实践》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第166页。

⑧魏金广、李建胜、刘佳：《信访制度何去何从》，中国法院网2005年1月30日：http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=148708

⑨肖萍、胡汝为：《信访性质辨析》，《法学杂志》2008年第4期，第66页。

⑩董鑫：《从信访的权利性质看制度定位》，《理论学刊》2006年第6期；李俊：《从公民权利救济角度看我国信访制度改革》，《求索》2007年第6期；周永坤：《关于信访的对话》，中国选举与治理网：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=208544

(11)陈红梅：《解读信访制度》，《学术界》2005年第6期，第61页。

(12)田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《河北法学研究》2011年第1期，第58页。

(13)恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯文集》，北京：人民出版社2009年版，第27页。

(14)列宁：《谈谈辩证法问题》，《列宁专题文集》，《论辩证唯物主义和历史唯物主义》卷，北京：人民出版社2009年版，第148页。

(15)《中华人民共和国宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一规定通常被认为是信访制度建立和运行的宪法依据。

(16)关于信访制度建立和运行基础和原因的分析，参见耿瑞珍：《现阶段信访制度存在的合理性研究及改革构想》，《决策探索》2006年第9期；易虹：《宪政体制下我国信访制度功能的重构》，《求索》2007年第4期；张曙光：《信访制度存在的基础及其功能定位》，《经济研究导刊》2011年第2期；何宇欢：《行政信访制度基础初探》，《哈尔滨学院学报》2011年第4期。

(17)参见倪宇洁：《我国信访制度的历史回顾与现状审视》，《中国行政管理》2011年第11期；胡双：《历史视角下的信访制度变迁与信访制度改革》，《法制与社会》2011年第21期。

(18)这些职能包括利益表达功能、利益综合功能、利益和信息沟通功能、政府协调功能、问题解决功能、工作督查功能、社会公民监督政府工作职能(行政监督)、参与决策与政策制定、调整、变更和中止职能(民主决策)、社会民情预测和预警功能、危机处理功能。相关研究参见张修成：《1978年以来中国信访工作研究》，中共中央党校博士论文；肖萍：《信访制度的功能定位研究》，《政法论丛》2006年第6期；湛中乐、苏宇：《论我国信访制度的功能定位》，《中共中央党校学报》2009年第2期；崔卓兰、王欢：《行政信访制度的功能定位与制度完善》，《广州大学学报》2009年第2期。

(19)有学者认为信访制度的职能包括：实现民主；理性反思、高度整合社会；保障制度安全、防范风险；保守国家伦理价值，参见田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《河北法学研究》2011年第1期，第60页。

(20)有学者认为，信访制度具有政治参与、权利救济、权力监督、信息沟通和调节矛盾的职能，参见尹达：《论信访制度的功能、挑战及思考》，复旦大学硕士学位论文，第二章：信访制度功能变迁及理性分析。

(21)于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期；胡星斗、任华：《废除信访制度的建议书》，http://www.huxingdou.com.cn

(22)孙学玉、杜万松：《政治民主向行政民主拓展的逻辑与保障》，《中共中央党校学报》2004年第3期，第51页。

(23)国务院《信访条例》(2005)，第三章第二十条。

(24)国务院《信访条例》(2005)，第六章法律责任。

(25)卿红：《法治中国信访制度之价值取向》，《法制与社会》2010年2月号，第53页。

(26)凡飞：《从信访制度价值看其制度功能》，《今日湖北(理论版)》2007年第5期，第209页。

(27)孙仲阳、翁晓会、王文菲：《公正价值视野下我国信访制度的发展与完善》，《湖南工业大学学报》(社会科学版)2011年4月号，第54页。

(28)谭波：《论〈信访条例〉的多重价值解读》，《重庆科技学院学报》(社会科学版)2009年第10期，第55页。

(29)中央文献研究室编：《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《十六大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社2008年版，第961页。

(30)JohnGerringandStromC.Thacker,ACentripetalTheoryofDemocraticGovernance,NewYork:CambridgeUniversityPress,2008,p.19.

(31)DwightWaldo:"DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration",AmericanPoliticalScienceReview,46(1):82—103.

(32)田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《河北法学研究》2011年第1期，第59页。

(33)谭波：《论〈信访条例〉的多重价值解读》，《重庆科技学院学报》(社会科学版)2009年第10期，第55页。

(34)周永康：《高度重视积极回应群众合理诉求，解决信访突出问题》，2011年7月21日，国家信访局网站：http://www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2011-07/25/c_131006643.htm

(35)需要说明的是，即使信访中存在特定组织或者群体维权的活动，其所维护的权利，相对社会公共利益而言，也是特定范围内的私权，在法律及其权利实现意义上，这些权利实际上现实地体现为私人权利。

(36)Robert·A·Dahl,Polyarchy:ParticipationandOpposition.NewHaven,MA:YaleUniversityPress,1971,p.1.

(37)《周永康在全国用群众工作统揽信访工作经验交流会上强调，贯彻胡锦涛总书记关于群众工作重要讲话精神，使信访工作在更好地服务群众中发挥更大作用》，《人民日报》2010年11月24日。

(38)北京市信访矛盾分析研究中心：《“十一五”期间市信访办信访数据分析报告》，《北京市信访矛盾分析研究中心专题报告》2011年第1期，第6页。

(39)中共中央文献研究室编：《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《十六大以来重要文献选编》(下)，第963页。

(40)孙学玉、杜万松：《政治民主向行政民主拓展的逻辑与保障》，《中共中央党校学报》2004年第3期，第53页。

(41)李光灿，吕世伦主编：《马克思恩格斯法律思想史》，北京：法律出版社2001年版，第143页。

(42)陈敦源：《民主治理：公共行政与民主政治的制度性调和》，台北：五南图书出版发行有限公司2009年版，第22页。

(43)田文利：《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，《河北法学研究》2011年第1期，第58页。