【摘要】行政信访工作在不同的历史时期服从和服务于不同的社会主题，它的中心工作和主要功能因此呈现出发展阶段的差异性。从社会动员到以民生为重点的社会治理时期，行政信访的工作重心逐渐从收发信件向影响公共政策转变。信访工作实践表明，目前，行政信访对公共政策的内容、过程、价值调适和政策调整已经具有重要影响。与此同时，由于多方面原因，行政信访的政策功能也受到若干因素制约。为此，完善和提升行政信访的政策功能，是优化行政信访、进而优化公共政策的重要途径。

【关键词】行政信访|公共政策|功能作用

信访是中国特色的政治与社会管理工作和制度。从概念的界定来看，信访有广义、狭义之分。广义的信访是指“人民群众向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、控告或检举的活动”。①狭义的信访也称行政信访，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。②本文讨论的信访，是狭义的信访即行政信访。

信访工作和制度产生于特定的历史背景和社会环境，随着时代的变迁和社会矛盾的变化，行政信访的功能及其在国家政治生活中的地位也相应发生转变，从制度建立之初的信息传达，到文革后期的拨乱反正，到改革开放之初服务于经济建设中心任务，再到新时期着力维护社会稳定、化解社会矛盾，信访工作的重心和功能随着社会发展主题的深化而发展。

当前，我国社会正处于深入贯彻实践科学发展观的战略时期，在这一时期，社会主题和社会矛盾的发展呈现新的形态和特点，由此使得行政信访与公共政策形成紧密的关联性，行政信访呈现重要的政策功能。分析行政信访的政策功能，无论对于深化行政信访工作性质和功能的认知，还是对于提升公共决策的科学性和民主性，都具有重要意义。

一、行政信访工作重心的变迁：从收发信件到影响公共政策

行政信访机构起初是作为一个秘书性机构而产生的，主要起着收发信件和接待来访的作用，是党和政府沟通和联系群众的通道和纽带。

1951年，毛泽东在“五月批示”中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义的态度。”③同年6月，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，明确规定：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”④这是新中国第一部关于信访工作的规范性法律文件，由此成为信访的制度源头，从而初步奠定了新中国信访制度的基本框架。毛泽东的“五月批示”，加上政务院的决定，确定了行政信访工作的性质、任务和功能，为信访工作的开展指明了方向。

在长期的发展过程中，行政信访工作经历了多次嬗变，在不同的历史时期，信访工作重心不尽相同，因而具有历时性特点。尽管如此，行政信访也具有共时性特点，即信访工作重心很大程度取决于当时社会发展主题、社会矛盾的主要内容和信访问题的特点，信访工作的基本方式是单独地解决和化解一个个信访问题和矛盾。

新世纪以来，我国社会进入了新的历史发展时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念发生了巨大变化。这些变化激发了社会发展和进步的巨大活力，也使得社会问题和利益矛盾呈现新的特征。从信访工作的角度来看，这些新的特征主要体现在：

1.社会矛盾行为主体呈现群体性。与过去自发而相对分散的社会矛盾相比，当前社会矛盾的群体性特征显著增强。“随着利益的分化与调整，矛盾个体在利益选择面前，往往会为共同的利益集聚起来，使社会个体矛盾演变为群体矛盾。”⑤据北京市信访办公室和信访矛盾分析中心统计，从2000年到2008年，联名信增长49.6％、年均增长6.2％，集体访增长152％、年均增长20％。⑥(见表1，2009年和2010年联名信和集体访数量虽然有所下降，但依然很高)联名信和集体访占总体信访量的比重也位居高位，在“十一五”期间，联名信涉及人次占来信总人次比重在65％以上，集体访涉及人次占来访总人次比重的60％以上。⑦联名信和集体访总量逐年增多，表明社会矛盾的行为主体从个体性逐渐向群体性发展。

2.社会矛盾所涉问题呈现相似性。行政信访中的重信、重访量是衡量社会矛盾总体态势的重要指标，它显示着社会矛盾的集中程度。根据北京市信访部门的相关统计，2000年至2008年间，北京市重信数量居前十位的问题是：违法违纪、三农问题、工资福利、城市拆迁、住房问题、城市管理、申诉不满、社会纠纷、历史积案和劳动争议问题；重访数量居前十位的问题分别是：城市拆迁、申诉不满、历史积案、住房问题、社会纠纷、违法违纪、工资福利、社会治安和城市管理问题。⑧显然，信访人所反映的社会问题具有较高的相似性，表明社会矛盾和问题并非分散和孤立的。

3.社会矛盾发生原因呈现同源性。虽然当前社会矛盾生成的具体诱因错综复杂，但是，社会发展与经济发展之间的失衡，却是触发和加剧社会矛盾的基本原因。世界现代化的发展历程表明，经济发展不等于社会发展，单纯的经济发展不等于社会的全面协调发展。就我国来看，收入分配、就业机制、教育事业、医疗卫生服务、社会保障和其他社会事业的建设滞后于经济发展，是当前社会矛盾凸显、社会冲突频发的共同原因，也是实现我国经济与社会全面协调进步所面临的共同挑战。

4.社会矛盾基本属性呈现同质性。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”⑨从当前的社会矛盾属性来看，绝大多数属于人民内部的利益矛盾。就其利益关系属性看，从根本上讲，我国人民的利益是一致的，因此，社会矛盾具有可协调性和非对抗性。与此同时，我们也应该认识到，市场经济的发展导致利益主体多元化，社会阶层的分化，社会成员的利益差别化，这种发展往往导致和深化利益矛盾。“不同的利益追求容易引发利益主体之间发生更多的矛盾。在今后一个时期里，各社会主体围绕利益问题而引发的矛盾将日益增多和表面化，并以此构成我国一切社会矛盾的基础，成为社会矛盾的主要方面。”⑩

新时期我国社会矛盾的这些特征，使得它们逐步从单项社会问题逐步发展成为特定政策问题，从而形成了与政府公共政策的高度相关性，“社会矛盾越来越体现出结构性、群体性的特征。也越来越与领导决策、公共政策紧密相关”。(11)而社会矛盾的公共政策趋向，则大大提高了信访工作与公共政策的关联性，其主要体现在：

首先，公共政策内容存在的问题或瑕疵，往往成为触发信访矛盾的政策因素。公共政策缺位或前后政策脱节，可能形成公民权利保障的盲区，使社会矛盾的缓解缺乏政策依据；某些公共政策内容脱离实际甚至扭曲实际利益关系，很难实现公民的利益诉求，使得这些公共政策本身成为社会矛盾和利益矛盾的引发因素；特定公共政策被束之高阁，或者相应的社会问题和信访矛盾不能及时有效通过政策调整加以化解，也会激起民怨；转型时期，社会迅速发展变化，公共政策的前瞻性常常容易转变为滞后性，难以适应快速变化的社会形势和社会关系，从而延缓或阻滞社会矛盾的有效化解，甚至引发一些新的信访矛盾和冲突。

其次，公共政策过程存在的问题，会成为引发信访矛盾的政策诱因。在公共政策制定和政府决策过程中，程序缺省或程序不当，会降低政策的公信力和执行力，影响预期的政策效果；在公共政策执行过程中，政策执行者的“选择性执行”，使不同时期、不同群体和不同区域的政策受众受到差异性对待，由此造成滋生社会矛盾的温床，进而引发规模性信访事件；在公共政策调整过程中，某些政策背离既定政策目标，或者缺乏解决相关社会矛盾和问题的有效性，而且经过公共政策执行和反馈过程，这种政策缺陷并未得到正确调整和弥补，由此不仅浪费了政策资源，而且深化了社会矛盾，贻误了解决问题的有利时机。

再次，社会矛盾和问题没有及时得到政府相关部门高度重视并上升为公共政策议题，也是导致信访矛盾发展甚至激化的重要原因。在社会生活中，人们每天都会面临各种不同的社会问题，它们各自对公众有着不同程度的影响，但是，并非所有社会问题都会得到政府相关决策者察觉并受到足够重视，因而并非所有社会问题都会及时列入政策议程，成为政策议题。就此而言，政策的调控范围实际上难以覆盖普遍存在的社会问题，从而容易产生公共政策制定和调控的盲区，使得相当一部分社会问题游离于政策调控范围之外，难以通过公共政策加以有效解决。在这种情况下，决策者和公共政策的滞后性和盲区性，就会成为社会矛盾的诱发甚至激化的原因。

社会矛盾与公共政策的这种紧密关联性，使得治理社会矛盾和冲突的重要思路之一，就在于正确有效地制定、实施以及调整公共政策，协调各方利益关系，“加大从政策层面解决信访突出问题的力度，推进群体性利益诉求矛盾解决”。(12)这就使得集中解决社会矛盾和问题的行政信访工作越来越具有政策功能，由此使得以信访工作从解决单个信访问题，逐步向影响公共政策转化，因此，强化和提升信访的政策功能，以优化信访来优化公共政策，实现信访矛盾和问题的政策性化解，成为提高信访工作水平，提升公共政策质量，解决社会矛盾和纠纷的重要途径。

二、行政信访的主要政策功能

行政信访的实践表明，当前我国行政信访的政策功能主要体现在如下方面：

(一)行政信访反映的民生诉求影响公共政策内容

目前，行政信访正在逐步发展成为社会矛盾的集中反映机制，现实社会的各种焦点问题和矛盾基本上都可以在信访部门得到体现。(13)就当前我国行政信访的基本内容来看，首当其冲是物质利益矛盾和民生问题，具体地说，就是“社会生活中的直接物质资源冲突，与民生问题息息相关”。(14)相对其他社会矛盾，民生方面的物质利益矛盾对社会的影响更为直接，更容易引发公众不满情绪、甚至激烈的社会冲突。

从信访人关注的焦点来看，主要有“企业改制、劳动及社会保障问题、‘三农’问题、涉法涉诉问题、城镇拆迁安置问题、反映干部作风不正和违法乱纪问题、基层机构改革中的问题、环境污染问题、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题”。(15)根据北京市信访矛盾分析研究中心的统计，自2000年到2008年，北京市信访办信访量排名前十位的问题分别是：城市管理、三农问题、工资福利、违法违纪、城市拆迁、住房问题、申诉不满、社会纠纷、社会治安和环境保护(16)，(见表2(17))从2009年北京市的信访情况来看，涉农、历史问题、拆迁、社会治安、卫生等五方面信访问题反映上升，(18)2010年，六类问题同比上升，按照同比上升的幅度它们依次是城市管理问题、拆迁安置问题、涉农问题、劳动社保问题、住房问题、涉法涉诉问题。(19)这些表明，信访活动集中反映的社会矛盾与相关学者提出的当前中国的十大民生问题——“反腐倡廉、安居工程、就业问题、医疗体制、教育问题、文化建设、食品安全、贫富分化、环境污染、社会治安”(20)——具有高度吻合性，据此可以认为，行政信访工作已经进入一个以改善民生为重点的社会良善治理时期。

信访活动的问题特征，映射出当前民众的普遍利益诉求和社会的重要矛盾，由此使得这些问题不仅成为我国政府制定和实施相关公共政策的重要依据，而且成为政府制定和实施相关公共政策的契机和动力。这就表明，信访的民生问题特征，实际上体现的是公共诉求，凝聚的是社情民意，信访人群的显著特征，则凸显了社会发展滞后于经济发展的实际状况和弊端。显然，这些问题的解决已经“不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展社会和管理社会的政治性社会问题”(21)，是政府的公共政策议题，由此也使得信访工作与公共政策具有高度的关联性和契合性，使得行政信访起着汇聚公共政策信息，聚合公共政策议题，反映民生政策诉求的作用，进而对公共决策者准确把握社会矛盾，选择恰当政策方案具有重要的导向和推进功能。

(二)行政信访有助于优化政府部门的公共政策过程

行政信访不仅对公共政策内容具有重要影响，而且对于包括公共政策制定、执行和调整等环节在内的公共政策过程也具有积极优化功能。

首先，行政信访有助于优化公共决策过程。行政信访的实践表明，它对于公共决策具有政策咨询和决策参考功能。行政信访的这一功能主要体现在：一、行政信访有助于提炼政策问题。通常情况下，公共部门可供支配的资源是有限的，不可能同时针对每一个具体社会问题采取同等强度的政策措施。政策过程理论表明，特定社会问题只有成为政策问题之后，才可能成为正式的政策议程。信访活动中的民意反映和反馈、信访工作的亲民特点，使信访制度对社会矛盾、社会问题和冲突具有高度的敏感性，这种敏感性有助于决策者及时察觉和准确诊断政策问题；二、行政信访可以为决策目标设置和政策方案拟订提供参照。特定的政策总是为实现特定的目标而制定的，行政信访工作的特点，使得它在反映和把握社会矛盾方面具有独特优势，因而能够为政府科学合理决策提供独到的参考意见。

其次，行政信访有助于优化公共政策的执行过程。在社会生活中，信访人的信访活动在某种程度上是因为政策执行不当引发的。行政信访工作显示，在公共政策执行过程中，某些执行人员素质低下，处理问题不当，尤其容易激起当事人的怨愤，从而引发社会矛盾。实际上，原本正当合理的公共政策，如果运作不规范，激发了社会问题又没有及时妥善解决，就很容易引发公众对特定公共政策本身甚至政策执行者的抵触甚至逆反情绪。这种抵触和逆反心理积累到一定程度，就会引发信访活动甚至信访矛盾。一旦出现这种情况，相关政策执行机构及其工作人员常常会受到来自公众和相关领导的双重压力，从而因之调整既有政策执行方案，纠正不合理的政策执行行为。

再次，行政信访有助于促进公共政策调整。当制定和付诸实施的公共政策在不同程度上不符合民众合理诉求，难以解决社会矛盾和实际问题时，就可能触发信访活动，使得利益相关者通过信访活动来表达自己的意见和利益诉求。社会公众这种定向性的信访行为，虽然主观意愿在于维护或者实现自己的利益，实际上也是对既有公共政策效果的信息反馈。一般来说，对于特定政策持续而强烈的反馈，客观上能够增强有关政府部门对公民意见和诉求的回应性，为公共政策调整提供合理依据，从而促使这些部门重新检讨、合理调整和积极优化相关公共政策。就行政信访实现的公共政策反馈来看，其政策调整功能主要在于：一方面，信访能够促进相关部门重新界定政策问题。对政策问题的准确把握，是公共政策科学合理的前提。如果这一前提出现偏差，那么即便政策过程再完善、程序再健全，对于社会问题的解决和信访矛盾的化解都于事无补。行政信访实践表明，如果社会公众对特定公共政策持不满甚至拒绝态度，那么，行政信访机构往往会收到相关民意反馈信息，如果这些信息具有数量庞大、内容针对性强、表现形式激烈等特点，那就表明相关部门的政策问题界定存在瑕疵甚至偏差。正是通过行政信访渠道，公共政策反馈的信息可以在一定程度上促使政策制定者和相关职能部门认真反思甚至重新界定既有公共政策问题。

另一方面，行政信访能够促使决策者和相关职能部门重新审视甚至调整政策目标。公共政策具有明确的目标和方向性。一般来说，政策的具体目标总是在与相关社会政治价值取向的联系中得到体现的。在深入贯彻落实科学发展观，实施以民生为主题的社会建设过程中，缓解社会资源和财富分配不公导致的民众心理落差，消除由此而产生的社会稳定隐忧，“实现经济和社会相互促进的协同发展”，是当前制定公共政策必须遵循的总体目标。因此，如果特定的政策被实践证明是违背科学发展战略目标和价值取向的，那么，相关政策主体可能就会受到来自行政信访形成的压力，重新审视特定政策的目标定位，甚至重新拟定和实施政策。

(三)行政信访的公众参与特点提升公共政策的民主程度

就其基本表征来看，信访活动不同于公共政策通常具有的公共性特点。行政信访通常直接和直观反映的大多是公民的私利诉求，是信访人关心的现实利益问题，因此，信访活动通常表现为信访人主张、维护或者要求救济私人权益的公民个体或群体行为。“作为满足和实现公民权利诉求的特定行政制度，行政信访制度在实现公民关于公益诉求的同时，更多的是满足和实现公民的私益诉求。在这其中，公共利益与私人利益的矛盾性是显而易见的。”(22)不过，当人们把信访工作置于公共政策视野范围内予以考量时，可以发现，信访工作实际是在协调公共利益与公民私人利益之间的关系，或者说，行政信访影响公共政策的过程，实际是将民生问题的“‘我的主张’转化为‘我们的主张’”(23)的过程。

由此可见，作为实现公民私人权益和社会民生的特定制度安排，行政信访的内涵价值及其与公共政策之间呈现出“私益”与“公益”的矛盾统一辩证关系。尽管公共政策具有公共性和权力性特征，但是政府需要通过采用公民参与等民主治理方式来实现和维护公民的个人利益，从而强化政治权力的权威和合法性基础。尽管公民的信访或维权行为背后隐藏着“私利”目标，但是，他们的行为同时具有维护公众利益的实际效果，信访人的“信访活动已经带有较强的政治参与的意味，他们行为目标、性质及其主体认知也很可能已经发生了变化”。(24)这些变化使得“私权”与“公权”呈现相反相成的辩证联系特点，使得信访人的“私益”与社会的“公益”在矛盾性中蕴含着同一性，从而使得以实现私人利益为出发点的信访活动，转化为促进公共政策和国家治理民主发展这一公共利益目标和要求的政治后果。

如果把行政信访看作一个场域，那么可以说，它为政府与公民的互动提供了重要场所。在这里，政府与公民的互动充满了复杂性，“是一个策略性互动与相互博弈的过程，它们之间的关系……致使中国的政治生态保持了长时段的动态平衡，从而呈现出一种特殊的政治逻辑”。(25)在这种特殊的政治逻辑主导下，社会各个阶层、尤其是弱势群体通过信访渠道表达利益诉求，参与和影响政策过程，而政府则通过公共政策将相关主体及其诉求纳入政策过程，以强化自身的政治合法性基础，提高相关公共政策的民意程度。

正因为如此，信访活动中的公民有序政治参与与公共政策的质量和效度常常具有直接相关性。“公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。”由此可见，在此，“公民参与是一种表达公民意愿、影响政府决策、制约政府权力的政治行为，体现自下而上的民主决策精神”。(26)正因为如此，行政信访作为我国社会主义民主的特定政治设置，已经成为公民有序参与公共政策、实现民主治理的特定机制，它生动而强烈地体现着公共政策、尤其是公共决策的人民民主价值取向，而行政信访所影响的公共政策及其变化，相当程度上恰恰是其蕴含的公民有序政治参与的民主内涵和治理民主精神的政策性外化。

(四)行政信访的灵活变通特点调适公共政策的合法合理

依法治国是我国的基本国策，依法行政是依法治国的重要内容。在行政实践中，全面推进依法行政，必须坚持政策合法性与政策合理性相统一，这是现代社会建构和良善治理的基本需求，也是衡量政府治理能力的重要标准。

然而，在社会治理过程中，公共政策的合法性与合理性并非总是一致的，两者之间的内在张力，常常形成政策合法性与合理性二律背反的困境。这种困境，既会酿成政府治理社会的现实难题，也会引发社会公众对政府决策的微词，从而使社会公众的不满情绪以“隐性”方式蔓延，形成“隐性”信访矛盾，甚至进一步使利益相关者采用“集体访”、“越级访”方式解决政策困境。

在公共政策合理性与合法性的困境中，行政信访既可以是公众反映公共政策不合理或不合法之处的渠道，也可以是达成公共政策合法性与合理性有机结合的调适者。行政信访的这种角色主要表现为：在政策过程、尤其是政策执行过程中，信访工作可以利用自己特有优势，有效化解公共政策的“合法与合理”的张力困境导致的社会矛盾。

比如，在城乡建设征地补偿中，补偿安置政策从总体上看是符合法治规定的，体现了特定区域内人人平等的原则。但是，这一政策却可能因为忽略了某些特殊情况——对普通村民与温室大棚种植户、对普通耕地与果园实行一刀切的补偿标准而导致实际上的不平等，因为后者是具有很高经济效益的拆迁户。再比如，计划生育是基本国策，也是每一个公民的基本义务，违背这一国策的婚育都是违法的行为。然而，在现实生活中，实际上存在某些早育、超生的情况，如果严格按照既定政策来对待，早育和超生的孩子的户口、升学和就业无疑会受到严重影响。在信访工作实践中，基于此类问题的信访事项并不少见，而如何在不违反法律和政策的前提下，最大限度为来信来访者解决实际问题，成为信访工作人员的重要工作。

就其本质而言，对于这类问题的处理，实际上是如何在政策的合法性与现实的合理性之间进行恰当调适，以降低政府决策合法性与现实存在合理性之间的张力，化解由此导致的社会矛盾。在这方面，行政信访工作的务实性和灵活性，可以使很多社会问题和矛盾在不违背既定政策的前提下得到妥善解决，从而使公共政策在合法性与合理性之间达到一定的调适性平衡。

行政信访之所以能够在政策合法性与合理性之间发挥调适功能，是因为信访制度具有特定的灵活变通性，虽然这一特征被有些学者冠以“人治”之名，并以“法治”的前提预设对其进行批评。然而，信访制度与司法制度存在制度属性、实际功能和价值取向的差异，由此使得两者在中国社会管理实践中的侧重点有所不同。实际上，在民主政治意义上相互有机联系的“人治”与“法治”，实为民主治理的两种方式，在我国民主政治建设中，其基本目的具有一致性，差异的只是路径形式，因此，在强调“法治”至上，实行依法治国方略的同时，也需要高度重视“人”的因素在法治中的作用，实现“以人为本”与“依法治国”的良性互动，实现法律法规与公共政策的共治功能，实现人与制度的共同促进，才能实现社会的良善治理。就此而言，尤其需要认真对待行政信访的行政治理特点，切实认识它在公共政策合法性与合理性原则张力关系中的调适角色，理性对待信访制度在促进社会建设和法治进程中的作用。

三、行政信访政策功能的局限性

如前所述，作为特定的政治制度安排，行政信访在我国社会管理和社会建设不断发展的今天，对于公共政策的内容、过程、价值协调和调整等方面已经具有重要影响。然而，一项制度究竟能够发挥多大功效，不仅在于制度设置的规范性取向，而且更在于制度的实际运行和功能绩效。因此，在分析行政信访制度对于公共政策的积极功能和影响的同时，人们也应该看到，在社会生活和政治实践中，由于多方面因素的影响和作用，行政信访对公共政策的积极功能和作用的实现也受到多方面因素约束，因而还存在特定的局限性，行政信访实践表明，这些局限性主要体现在：

(一)行政信访反映问题与通过政策化解矛盾之间存在着落差

行政信访实践表明，并非所有信访问题都具有政策普遍性，并非所有信访问题都属于公共政策的调整范围，都能够通过恰当的政策制定和政策调整来避免和化解社会矛盾。尽管如此，行政信访实践同样表明，在社会发展的当前阶段，公共政策本身的瑕疵、公共政策的缺位、不同时期和部门公共政策之间的冲突和脱节、公共政策迟滞性等，无疑影响着社会生活和正常秩序，从而使得政策问题成为行政信访的重要内容。

然而，行政信访的实际情况显示，行政信访与公共政策的关联性，还没有使得大量信访问题和群体性矛盾迅速通过政府决策或者政策调整加以解决。目前，我国每年的信访总量已经相当大，但是，信访案件的解决率却相当低。据统计，信访问题的解决比率大体在2‰左右，(27)这一数据表明，汇集到信访渠道的社会问题与通过信访渠道解决的社会问题之间存在巨大落差，这种落差可以从“十一五”期间北京市的重信重访量中窥见一斑。(28)

如前所述，重信、重访是社会矛盾与公共政策具有密切关联性的重要体现，它们所反映的社会问题和矛盾大多很难在既有的政策条件下得到妥善解决。这就是说，行政信访虽然能够真实地反映社会问题和社会矛盾，但是未必总会及时有效地影响公共政策，使得这些矛盾和冲突能够及时上升到公共政策层面，通过政府决策获得政策性化解。

(二)行政信访促进公共政策调整的功能和作用有限

公共政策是社会财富和利益的权威性分配方式，涉及广大人民群众方方面面的利益，如果公共政策本身不合理，或者存在政策瑕疵，就会出现很多政策执行难题，甚至引发社会矛盾和冲突，因此，一旦公共政策被证明缺乏合理性或者存在瑕疵，就应当及时予以调整。在公共政策调整过程中，行政信访无疑具有重要的促进功能。尽管如此，我国的行政信访实践表明，这种促进功能也存在一定的局限性。

以某市××镇××村的征地补偿中新老村民待遇问题为例，村民××的户口于上个世纪七十年代迁入该村，一直在该村居住并结婚生子，2003年城市道路建设征用该村的土地时认为××是外来户，因此不予发放××夫妇及子女的占地补偿款。事后，××向上级去信要求领取其占地补偿款。在这一事件中，问题的关键在于确定××是该村集体经济组织成员还是外来户。按照市委、市人民政府《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》文件精神，1985年12月31日前迁入该村的取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口均为农村集体经济组织成员，据此可以确认，××是该村农村集体经济组织成员，他及其家人有权获得占地补偿款。作为个案，××获得了占地补偿款。(29)

上述案例中的信访人通过信访渠道维护了自己的合法权益，作为个案得到了圆满解决。但是，令人深思的是，为什么会出现这样的信访问题？信访人的个案诉求得到了满足，与他有着类似情况的人们该怎样维护自己的合法利益？更为尴尬的是，1985年12月31日之前迁入的住户，起码还有基于《文件》精神的政策保障，而在这此后迁入的住户显然不能再凭借该政策来维护和实现自己的利益，那么，怎样才能保障他们的利益呢？虽然这一信访案例以及同类信访事项已经暴露了征地补偿政策内外有别、前后不一所导致的弊端，但是，尚无明显的证据证明，这些矛盾对相应的政策制定和政策调整产生了显著影响和作用。

今天，随着城市化进程的加快，土地征用量不断扩大，与上述案例中信访人的问题类似的诉求逐步明显和增加。事实表明，采用变通的方式虽然能够解决其中单个信访人的个案问题，但是并不能消除和防止基于类似政策问题而引发的社会矛盾，由此可能形成颇具规模的拆迁户群体或村民群体，他们的利益问题将进一步凸显，随之而来的信访矛盾甚至可能加剧，谁来为他们的利益损失买单，将成为需要切实认真关注的问题。

(三)行政信访工作的政策沟通和协调运行困难

从制度运行的总体过程来看，行政信访居于公民与政府之间，是公民权利与公共权力之间关系的“斡旋者”，也是不同政府部门或相关政策主体之间关系的“协调者”，行政信访的这种特殊角色，使得它在公共政策过程中起着重要作用。公众的直接有序参与会推动社会问题上升为政策问题，但是，正式启动政策议程的主体却是相关的政府职能部门。因此，如何有效沟通协调政策相关方，促使政策制定者和相关政府职能部门将具备政策属性的社会问题纳入政策议程，是信访机构施加影响和作用于公共政策的关键环节。

从实践来看，信访工作在这一关键环节上却面临着相当困境，在这其中，突出的表现主要是：首先，信访人的诉求可能过高，这就容易导致相关各方陷入僵持状态。但是，如果不能在两者之间达成共识，很难获得进一步调整政策或制定新政策的真实信息。在这种情况下，信访过程的阻滞不仅不利于贯彻执行现行政策，而且不利于相关政策更新，甚至可能进一步引发新的社会问题和矛盾；其次，信访人向多个部门上访，常常导致问题归属不明或受理争议，比如某县税务局提前退休职工因待遇问题多次分别向县信访办、水务局、人力社保局、县政府和市信访办等部门写信并上访，这使得各级人民政府或各政府部门之间存在受理争议，甚至可能出现互相扯皮推诿和踢皮球的情况。因此，当信访事项涉及多个政府部门，所涉问题需要它们之间的协同配合、协商合作才能有效解决时，信访机构发起的政策协调和部门行动协同尤其困难；第三，在沟通和协调过程中，信访部门职权有限，信访工作的效率和效果常常受到很大制约。比如在拆迁、土地、三农等问题上，“表面上是信访人个人的利益问题，实际上反映的是一个系统、一个领域，乃至是全国性的政策性、大局性的问题”(30)，信访部门在面对这些问题时，很难在短期内顺利协调相关政策主体之间的关系，给出令各方满意的政策建议或政策方案。

(四)行政信访风险评估对重大公共决策影响有限

近年来，随着社会经济改革的深化，社会问题和社会矛盾相伴而生，如城区改造和城镇建设中拆迁单位与拆迁群众之间的矛盾、重点工程项目主办方与当地群众的利益冲突等等。这些社会问题和矛盾容易诱发群众的不满和抵触情绪，甚至演化为过激行为和群体性上访事件，由此使得拆迁工作难以顺利推进、项目建设迟滞或中断，同时扰乱正常的社会秩序，影响社会稳定，甚至在特定程度上销蚀公众对政府及其决策的认可和认同。

针对这一情况，行政信访机构建立了重大决策信访风险评估机制，为预先防范信访矛盾奠定了制度基础。尽管如此，从行政信访的具体实践来看，这种信访风险评估常常是事后评估，而这种评估方式往往可能引发新的社会矛盾，蚀耗政府决策以及后续补偿所消耗的资源。

以某市××区地铁N号线规划引发的信访事项为例，开工兴建时制定的规划为周边居民的交通出行带来了希望，但是施工进程中却在未征求居民意见的情况下对原定方案进行调整，从而激起当地居民的强烈不满，引发上万群众参与签名并扬言要去静坐、游行。在矛盾苗头出现之时，信访部门及时作出反应，建议有关部门在论证地铁站的建设与撤销过程中对居民的意见进行综合评估，并积极搭建平台，多方进行协调最终化解了矛盾。在该市另一个区，也是因为修建地铁的总体规划事先没有征求广大群众的意见而导致居民万人签名，100多个单位联名上访要求将地铁线延伸或调整以解决广大居民的出行难问题。问题出现以后，相关部门在尊重群体民意诉求的基础上，组织专家讨论拿出更为科学合理的方案，最终找到替代性措施解决了群众的实际困难。(31)

从上述案例可见，相关部门化解问题积极努力、方法得当、效果良好。尽管如此，案例也显示，同样的事情在同一城市的不同区域重复发生，究其原因，主要在于决策部门在政策规划时对于群众的诉求和意见重视不够，而等到问题显现或矛盾触发后，相关部门在信访机构的建议和协调下对群众意见进行综合评估，形成解决问题的有效方案。这一案例在一定程度上表明，行政信访对约束决策行为还是相对软弱乏力的。

四、完善和强化行政信访影响公共政策功能的建议

如上所述，我国的行政信访对于公共政策已经形成重要影响，从而逐步有效地优化着公共政策。但是，由于各种因素的制约，行政信访影响公共政策的力度和效果仍然存在明显的局限性。为了进一步发挥行政信访对于公共政策科学化、民主化的积极影响和作用，需要多方面完善行政信访影响公共政策的功能和机制。

(一)明确行政信访参与公共政策的功能定位

从行政信访影响公共政策的诸多约束因素来看，核心在于行政信访在政治体系中的功能定位问题。迄今为止，行政信访的政策功能尚未获得明确的法律定位，这就使得信访功能的充分发挥和权责能的合理匹配面临着制度性困境。在实际政治生活中，行政信访承担了一系列广泛职能，涉及范围几乎涵盖了社会转型时期的所有社会矛盾和社会冲突，这种功能的扩散实际也模糊了它在政治体系中的法律定位。

国务院《信访条例》第六条规定，行政信访具有“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向人民政府提出完善政策和改进工作的建议”的职能，尽管如此，这一规定还是原则性的。要强化行政信访对公共政策的影响，首先面临的问题是对于行政信访的政策功能进行进一步明确而具体的法律定位。这一问题不仅是破解信访难题的关键，也是强化行政信访对公共政策影响力的重要前提。对此，应该在分析我国行政信访历史发展逻辑的基础上，结合行政信访当前所处的时代背景和社会形势考察确定。

如前所述，我国的行政信访制度创建以来，先后经历了“大众动员型信访、拨乱反正型信访、安定团结型信访”(32)等发展阶段。总体上看，行政信访的发展可以1978年划界，在此之前，信访主要承担着政府了解社情民意和进行社会动员的功能，在此之后，行政信访的功能主要是化解社会矛盾、实现权利救济、监督政府工作、维护社会稳定。随着时代的发展和社会矛盾的变化，当前，行政信访正逐渐向参与政策过程、实现社会综合治理的方向转变，行政信访对公共政策和政策过程具有重要影响。尽管如此，这并不意味着行政信访可以完全左右具体的政策结果，直接代替决策者进行决策，甚至承担政策执行的职能。具体而言，行政信访通过信息搜集和聚合为政府决策提供真实、广泛的信息资源；通过对社会矛盾的分析研究，为政府决策提供参考意见，对尚未进入政策视野的问题提出政策动议；通过纵横双向的沟通协调，为政策出台争取政治支持，为政策施行争取公众的认可和协助；通过对重大决策的信访风险评估，实现对公共政策的源头性监督；通过办信接访时的规劝和解说，促进政策宣传，加深群众对公共政策的理解和合理运用；通过政策系统运行回路的持续影响力，以信访形式实现政策执行效果的信息反馈，从而形成政策调整的动因和契机。据此可见，行政信访的政策功能是优化政策而不是替代政策，是参与政策过程而不是主持政策过程，简言之，行政信访实际是通过参与公共政策过程、提供相应信息和咨询意见，通过优化公共政策，来实现行政信访在民主治理和社会建设中的功能。行政信访的这些政策功能特点，应该成为对其进行法律定位的基本依据。

(二)加强对信息的收集聚合和对政策问题的分析

社会问题和矛盾转化为政策问题，是公共政策制定的首要环节，这一环节的顺利进行需要满足两个条件：其一，进入政策制定议程的社会问题必须能够反映公众普遍的意见诉求，具有一定的广泛性和普遍性；其二，政府需要认识到这些社会问题的重要性和紧迫性，从而将这些社会问题及时纳入政策制定议程。

因此，要加强信访工作对于公共政策的影响，首要的任务是加强对信访信息的收集、汇总和分析。一般来说，真实而全面的信息，是政府科学决策的必要前提，也是对既有不合理政策进行调整和完善的依据。而群众信访活动所反映的问题，往往涉及社会生活的方方面面，相对能够真实、有效地反映社会和政治生活的原始形态，为政府决策和政策调整提供丰富的第一手材料。

尽管如此，信访人所反映的问题和诉求是多种多样和形形色色的；行政信访作为一种制度化的民意表达渠道，与人民代表大会、政治协商等民意渠道存在显著差别：在信访活动中，大多数信访事项并不是源于对于公共政策的直接关注，而通常源于对于个人权益的主张和救济要求。而庞大浩瀚的信访数量、纷繁复杂的信访内容，信访诉求的私益特征，往往使决策者陷入筛选信访信息、聚合公共政策诉求的困境。

为此，在众多复杂的信访信息中，分析筛选涉及公共政策的信息，聚合符合公众普遍意志的要求，是信访工作有效影响公共决策的基础性工作。在这其中，首先需要完善信访信息收集网络，充实决策信息资源，为科学合理的公共决策提供充足依据；其次，需要加强信访工作系统的沟通交流机制，实现信访信息资源共享，避免重复信访导致的重复接待处理；第三，需要对于信访信息进行认真切实的分析，筛选其中涉及或者影响公共政策的相关信息，聚合信访人的利益要求和政策要求，从而及时有效为党和政府的决策提供依据。

当社会问题被纳入政策制定议程成为政策问题后，接踵而至的问题即在于如何准确预判和诊断这些问题。在此，行政信访扮演着诊断社会问题和矛盾的角色，由此帮助设定合理的政策目标和政策方案。实践表明，信访信息分析研究是政治性、政策性和专业性很强的工作，它对于加强信访工作对于公共政策的影响力具有重要意义，所以，在信访工作中需要着力加强这方面机制建设，尤其是通过深入调查研究，把握社会问题的特点和发展规律，力求做到以数字反映社会矛盾规律，以规律促进科学决策，将事前预防与事后处理相配合，实现行政信访工作“从参与保障型向参与决策型转变，从实务操作型向理论研究型转变，从表层汇总型向深层剖析型转变”(33)。就目前来看，除了北京市等部分地区成立了信访矛盾分析研究中心，在这方面作出了有益探索之外，我国全面展开信访信息分析和诊断工作，尚待时日。

(三)强化对公共政策的信访风险评估

在日常的政府决策过程中，政策规划程序之后，通常是政策方案的评估。对政策方案进行评估，是为了确保公共政策既能体现公众意志，又能顺利贯彻落实，从而实现预设的政策目标。以“信访前置”为指导的重大决策信访风险评估机制，是一种“参与式的社会评估”，其中包括对政策的可行性评估、效应性评估、协调性评估以及风险性评估等主要内容，在这其中，功能最为突出的是信访风险评估。从评估的对象来看，它主要涉及对尚未出台的政策方案的评估和对已经出台的公共政策的评估。

对尚未出台的政策方案的评估，就是通常所说的“事前评估”。这一阶段的评估能够及早发现政策方案的不足，防患于未然，避免不合理的政策出台，从而减少因政策本身不合理导致的社会矛盾。从各地重大决策信访风险评估的具体实施来看，事前阶段的评估已经逐渐开始受到各级党组织和政府重视，并在若干重大决策中付诸实施，其中主要包括对评估事项进行可行性分析，查找可能出现的信访风险点，提出避免信访风险的措施和化解信访矛盾的对策，由此而形成的信访风险评估报告，正在成为政府决策的重要依据。

对已经出台的公共政策的评估，则主要是指事中和事后的信访风险评估，即对政策执行阶段和执行后的政策效果的追踪调查和评估，确切地说，它们是对政策效果的评价。这种事后的政策评估，是实现公共政策合理调整，提高下一轮决策科学合理性的必要环节。事中评估实际上起着一种监督作用，一定程度上防止执行过程偏离政策目标，减少因执行偏差导致的社会不满甚至社会矛盾；事后评估实则是对公共政策的信息反馈，它有助于及时调整和修缮不恰当的政府决策，或者促使失效过时的政策及时终结。

不过，就信访工作实践来看，目前，某些政府部门对重大决策的事前评估不同程度具有形式主义倾向，而对公共政策的事中和事后评价，则成为政策出现问题时的被动举措，这种事后的补救，实际上很难完全挽回已经造成的消极政策后果。因此，就目前的情况看，进一步强化和完善公共政策信访风险的事前评估机制，实是十分必要。

具体而言，这种完善可以从以下方面着手：第一，实现评估主体多元化。重大决策信访风险评估往往涉及关乎民众切身利益的重大决策和项目，所以，应当实现评估主体多元化，尤其需要扩大公民有序参与，使可能受到相关政策影响的公民有序有效参与公共决策方案的评估过程，以及早提出可能出现的风险，并且据此及时调整政策方案，或做好相应的应对准备；第二，扩大信访风险评估对象。目前，信访风险评估机制主要针对的是重大决策和项目，实际上，普通公共政策所涉事项有时也可能成为引发社会矛盾的导火索，为此，需要将信访风险评估对象扩展到更多的公共决策领域；第三，延展信访风险评估的时间维度。将评估的时间延长至公共政策出台后实施执行的相当阶段，以利于观察性评估，进而促进公共政策的及时调整和修正。

(四)调整信访体制结构以增强对政策的影响力

行政信访的实际运行表明，我国的行政信访存在体制性问题，其主要体现为：信访机构设置相对紊乱。信访机构实行“谁主管、谁负责处理”的原则，相互之间缺少纵向的严格隶属关系和横向的沟通交流，缺乏权威性的统一归口管理及领导机构，因而协调能力相对薄弱；信访机构的权威性和权力有效性有限。为此，行政信访机构提供的有价值的政策信息和政策建议，未必一定能够得到相关政府职能部门的认可和接受。因此，要使行政信访的政策功能落到实处，就必须切实考虑改革完善行政信访的体制，实际上，这也是完善行政信访制度的发展方向和基本路径。

对于这一问题，人们关注得比较多，其主要主张是：

1.扩展信访职能，强化信访部门的权力，探索“大信访”格局。持这种观点的人认为，“中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，这是一个没有门槛的系统”。(34)而信访机构权力有限是导致信访工作效率低下的主要原因，因此，应当赋予信访部门诸如调查、督办、弹劾、提议罢免等更多权能，借此树立信访机构的权威，有效解决社会问题。

2.对信访功能进行分解。秉持这一主张的学者认为，行政信访的主要功能不外乎公民政治参与和权利救济，而这两者又都可以从信访中分离出来，为此，他们主张对信访功能进行分解。具体而言，将权利救济的功能分流到司法体系，以防止司法权威的流失，避免信访制度遭遇不可承受之重；将信访机构和工作归并到人大，使信访的公民参与功能与立法机关的民意功能有效整合，以加强系统性和协调性。为此，他们主张，“把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达机制”(35)。

3.提升行政信访的地位，把它作为党委社会管理的重要组成部分。这一观点在一些地区已经开始推行。以海南为例，2011年6月中共海南省委成立群众工作部，与信访局合署办公，这种“用群众工作统揽信访工作”的改革意味着信访机构的地位提升和权能强化。对于增强信访机构的政策影响力和矛盾协调解决能力来说，这一举措不失为行政信访制度的创新性尝试。

我们认为，信访工作体制的结构性调整，应当在中国特色社会主义民主治理发展的背景下加以思考和实施。随着社会的不断发展，在复杂的社会矛盾面前如何进一步提升党和政府的权威性和公信力，是社会政治和谐有序发展的核心环节。我国的行政信访制度虽然原本是一项行政管理制度，但是，我国特有的党政关系特点，使这一制度兼具了政治和行政性格，即行政信访“实际是执政党与政府合一的权力体系……是执政党的执政机制和政府行政机制的合成……也是信访人权利主张融通执政党和政府制定、运行和调整相关政策，监督公职人员行为的政治途径”。(36)因此，行政信访体制的改革完善和发展应当遵循这一基本规定和属性，以充分发挥它在国家治理和政府管理中的积极功效为取向。

根据这一基本要求和取向，改革完善信访体制以强化和优化信访工作对于公共政策影响，显然不可能通过转变行政信访的制度属性来实现，也不可能通过对于行政信访机构的简单撤销和机构分流来实现，而只能通过政治体制和政府管理体制的深入改革和完善来实现。在这其中，核心问题在于实现行政信访机构权责能的统一，尤其需要为行政信访机构配备足够的权力和资源，强化它在政府序列中的地位，而信访机构地位的提升，首先在于信访机构主要领导地位的提升，从实际经验来看，信访部门的直接领导由同级党委常委来担任，应该是提高信访部门影响力的有效途径。

(五)加强信访机构与相关政策部门的联动

在公共政策实际过程中，存在着不同主体间的利益矛盾和博弈——不同公民群体之间的利益矛盾和博弈、公民与公共决策部门之间的利益矛盾和博弈，甚至政府不同职能部门在同一政策问题上的矛盾和博弈。在这其中，信访机构常常起着利益协调的作用，即在不同的利益主体之间寻求适当均衡点，以实现社会资源和利益在这些主体之间的平衡。

不过，从实践来看，政策协调是行政信访面临的工作难题。

在不少情况下，对于信访部门的协调工作，相关职能部门较多实施的是“友情演出”而缺乏有机协同。在这其中，除了存在行政信访的职能定位问题之外，更与它们之间缺乏多方面深入有效的沟通互动机制相关。信访机构与政府职能部门，尤其是公共决策部门缺乏充分深入的沟通交流，对于政策议程的推进以及政策目标的设置、政策方案的设计等都是相当不利的。因此，加强信访部门与相关职能部门、尤其是决策部门的联动，是强化行政信访对于公共政策的影响力的重要途径。

在当前的行政信访运行格局中，行政信访机构多处于居间协调的“枢纽地位”，它的协调功能主要通过信访工作联席会议、突发事件应急联动机制等途径来实现。信访工作联席会议调处范围广泛，从中央到区县、甚至乡镇都在发挥着重要作用。与此同时，目前各地普遍制定了突发性信访事件应急管理预案，在工作要求、组织结构、运行内容、实施方法、联动主体等方面都做了比较详细的规定，这有助于预防群体性事件，化解严重的社会冲突。不过，这些工作机制大多针对的是具体的信访案件和特殊的信访矛盾，具有很强的临时性和应急性，因此，对于公共政策来说，其影响并非普遍性和持续性的，尤其是对于信访的政策协调功能实现来说，其效果具有一定的局限性。

近年来，各级政府在创新信访协调机制方面取得较大突破，在这其中，尤其是“一站式”接待和信访工作督导机制，在信访工作实践中取得了良好效果。“一站式”接待的工作机制有助于提高信访工作效率、稳步降低信访总量。而信访工作督导机制与“一站式”接待类似，由与信访工作密切相关的政府职能部门的负责人到行政信访部门挂职锻炼，直接参与包括办信、接访、协调、化解、答复等在内的全部信访工作环节，同时督促和检查信访矛盾的排查化解情况。

比如，北京市海淀区成立了两个信访督导组，相关职能部门新升任的副手先到区委、区政府信访办挂职任副主任，体验行政信访工作的全部环节，督导信访排查调处工作的决策部署情况，了解信访工作的基本情况，了解社情民意，发现问题，总结经验。(37)

实践证明，这种体验式的挂职锻炼有助于信访机构与实际政策制定和执行部门建立紧密的联动关系，从而有利于上级领导和相关职能部门深入体察民情，充分认识行政信访工作的重要性和艰巨性。同时，通过信访督导的工作机制，信访机构的实际协调联动能力也可以得到很大提升。

(六)促使信访责任追究向合理的信访工作绩效考核转变

加强信访对职能部门、尤其是决策单位的约束，是强化行政信访影响力度的重要课题。从理论上讲，解决这一问题的重要途径是强化对于各级政府及其职能部门的信访考核。但是，以什么样的标准和方法进行考核，直接关系到信访工作是否能够科学合理影响公共政策。

当前，对于地方政府的信访考核，主要是根据信访数量来确定各级政府相关人员的信访责任，由此将信访数量作为政府职能部门绩效考核的重要内容。在这种信访量化责任追究体制下，上级政府对各地上访数量和规模进行排名，并将这种排名与地方政府的政绩考核挂钩。这种方式固然可以促使地方政府职能部门解决一些信访问题，但是，却很容易陷入“强行捂盖子”、“施行摆平术”，甚至围追堵截的境地。(38)某些地方政府部门的这些做法，不仅阻碍了上级决策部门及时获取信访信息，妨碍了政策信息的真实反馈，延误了调整政策内容和纠正政策瑕疵的有利时机，而且导致了某些相当激烈的群体性事件，使社会问题趋于复杂化。

为避免和消除这种情况，首要措施应该是给地方党政部门减压，给信访人员松绑，促使单纯以信访数量排名的信访责任追究机制向着科学合理的绩效考核体系转变。目前，信访工作绩效考核主要分为两个部分：一是对信访部门的工作情况进行考核，如将“领导重视信访工作、办理群众来信、接待群众来访、信访事项复查复核工作、信访信息、信访宣传、信访调研、基层组织建设及规范化管理”(39)等作为考核信访部门的主要内容和指标；二是对政府各职能部门信访工作的考核。不过，这一部分目前并没有统一规范的考核指标。国务院《信访条例》规定：“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”(40)但是，如何进行信访工作考核，考核哪些内容，以什么样的标准来考核等，尚需进一步制定细则。

在社会和经济建设不断发展的今天，各地区的发展模式、进度、阶段和方式存在着明显的差异，这种差异性对行政信访工作具有深刻影响，比如以制造业为主的发展方式与以服务业为主的发展方式、旧城改造与新农村建设、经济快速发展与缓慢推进，对行政信访的影响显然是不同的。这种差异性既体现为社会矛盾和信访内容的差异，也体现为信访数量的差异，因此，单凭信访量的多少，往往很难准确衡量相关地区的社会治理状况。合理的做法应该是，不按照单一的信访数量对各地的工作情况排名，而是将信访数量与信访矛盾化解量之间的比率作为重要的绩效考核指标。

用信访数量与矛盾化解量之比来考核各级政府部门，可以防止行政信访活动的异化，从而营造一个“疏导”式的社会综合治理环境。当然，从根本上来讲，决策的科学与民主体制机制的不断全面改革完善，才是行政信访的政策功能得以优化的有效发展途径。

综上所述可知，当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。社会矛盾和冲突常常集中反映和体现为信访矛盾，日益具有群体性、普遍性特征，并且越来越与公共政策密切相关。社会矛盾的这些特征使得传统的个案式解决社会矛盾和问题的方法难以适应社会发展的需求，另一方面，也使得行政信访工作日益介入公共政策过程，形成影响公共政策的重要功能。因此，从公共政策的角度审视社会矛盾和信访问题，不仅可以增强公共政策的合法性和可执行性，也有助于人们进一步认识到信访工作对于公共政策的重要意义，从而以优化信访来优化公共政策，使社会矛盾在萌芽状态就在广泛和普遍意义上获得政策性化解。

行政信访制度作为党和政府的群众工作的重要途径，本质上努力解决的是如何优效治理国家和实现公民权益的问题。就此而言，从社会管理有效实施、社会矛盾有效解决和社会纠纷有效化解来看，一方面，行政信访对于公共政策的影响和作用机制亟须进一步完善，其作用力度和深度亟须进一步强化，因此，信访体制需要进一步改革，其实际政策功效需要进一步发挥，相关配套和联动制度需要进一步健全；另一方面，国家优效治理和公民权益维护是一项长期的系统工程，行政信访的优化发展完善，需要放在这样一个长期的系统工程中予以考虑，其总体思路无疑在于，“坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面”，把加强和创新社会管理“摆在更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平”，(41)“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”(42)

注释：

①参见张丽霞：《民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角》，第22～23页，法律出版社，2010年版。

②国务院：《信访条例》(2005)，第1章第2条。

③刁杰成：《人民信访史略》，第32页，北京经济学院出版社，1996年版。

④中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编著：《信访学概论》，第360页，华夏出版社，1991年版。

⑤靳江好、王郅强：《和谐社会建设与社会矛盾调节机制研究》，第99页，人民出版社，2008年版。

⑥中共北京市委、市政府信访办公室：《2000年以来本市群众信访呈现六个特点、集中反映为九类问题》；北京市信访矛盾分析研究中心：《科学编制“十二五”规划，减少经济发展的社会代价》，第74、75页。

⑦中共北京市委、市政府：《“十一五”期间市信访办信访数据分析报告》，北京市信访矛盾分析研究中心，《专题研究报告》，2011年第1期。

⑧北京市信访矛盾分析研究中心：《科学编制“十二五”规划，减少经济发展的社会代价》，第76、77页。

⑨《马克思恩格斯全集》，第1卷，第187页，人民出版社，1995年版。

⑩靳江好、王郅强：《和谐社会建设与社会矛盾调节机制研究》，第115页，人民出版社，2008年版。

(11)张宗林、刘仁伟、叶明珠：《创新工作思路，转变工作模式，努力推进首都信访工作实现“三个转变”》，《人民信访》，2011年第6期。

(12)国务院办公厅：《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，国发［2012］13号．http://www.gov.cn/zwgk/2012－03/27/content_2100951.htm.

(13)张勤：《研究信访矛盾为提升执政水平服务》，北京市信访矛盾分析研究中心：《信访与社会矛盾问题研究》(创刊号)，2010年总第1期。

(14)薄钢、张宗林、范文主编：《北京市“社会矛盾指数”研究报告》，第19页，北京市信访矛盾分析研究中心，2010年版。

(15)据《半月谈》报道，国家信访局局长周占顺日前接受采访时表示，群众信访主要涉及八大焦点。资料来源于“群众信访涉及八大焦点”，《扬子晚报》，2003年11月21日。

(16)北京市信访矛盾分析研究中心：《科学编制“十二五”规划，减少经济发展的社会代价》，第62页。

(17)中共北京市委、市政府信访办公室：《关于〈近几年北京市信访情况分析及对今后工作的建议〉的报告》，京信［2009］37号。

(18)中共北京市委、市政府信访办公室：《2009年信访情况报告》，京信［2010］4号。

(19)中共北京市委、市政府信访办公室：《2010年信访情况综合报告》，京信［2011］22号。

(20)李爱萍：《中国目前的主要民生问题及其解决措施》，《求实》，2010年第2期。

(21)郭剑鸣：《民生：一个生活政治的话题——从政治学视角看民生》，《理论与改革》，2007年第5期。

(22)王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，《北京大学学报》，2011年第6期。

(23)王侃：《民主与民生关系的政治学分析——基于杭州市城市民主管理模式的实证研究》，《浙江社会科学》，2011年第2期。

(24)张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，第209页，人民出版社，2009年版。

(25)尹利民：《信访的政治：民众表达与国家治理》，《南昌大学学报》(人文社会科学版)，2011年第1期。

(26)魏星河等著：《当代中国公民有序政治参与研究》，第32页，人民出版社，2007年版。

(27)赵凌：《富有中国特色的信访制度仅千分之二的解决概率》，《南方周末》，2004年11月4日。

(28)参见北京市委、市政府信访办公室：《“十一五”期间市信访办信访数据分析报告》，第2～3页。

(29)北京市委、市政府信访办公室：《2010年度来信办理案例选编》，第39～40页。

(30)北京市信访矛盾分析研究中心：《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，第21页。

(31)北京市委、市政府信访办公室：《2010年度来信办理案例选编》，第8页、第15页。

(32)应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》，2004年第3期。

(33)张宗林、刘仁伟：《创新工作思路，转变工作模式，努力推进首都信访工作实现“三个转变”》，《人民信访》，2011年第6期。

(34)赵凌：《信访改革引发争议》，《南方周末》，2004年11月18日。

(35)于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》，2005年第2期。

(36)王浦劬：《以治理民主实现社会民生——我国行政信访制度政治属性解读》，《北京大学学报》，2011年第6期。

(37)《海淀区田村路街道办事处访谈记录》，2011年7月21日。

(38)根据于建嵘教授对“上访村”632名上访人员的调查，有55.4％的人因上访被抄家、被没收财物，有50.4％的人因为上访而被关押或拘留，有53.6％的人因上访被干部指使黑社会的人打击报复。参阅于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》，2005年第2期。

(39)《顺义区信访工作目标量化管理考核办法》，2009年3月10日。

(40)国务院：《信访条例》(2005)，第1章第7条。

(41)胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，中国日报网站，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/20111dytb/2011－02/23/content_12063920.htm.

(42)《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，中国网，http://www.china.com.cn/policy/txt/2007－10/24/content_9435992.htm.