党的组织与国家机器之间的关系，是执政党组织制度要处理的两个基本问题之一

党的组织制度要解决两方面的问题，一个是党作为现代政治组织，其自身的组织构架、运作原则、党员招募、教育和管理问题，在《党章》中，这是主体内容，第一到第五章都是直接关于这方面的内容，第六到八章也是主要或部分与此相关的内容。

但作为执政党，党的组织制度还要解决一个同等重要的问题，即党组织与政权机关、与国家机器各个部件之间的关系问题。

解决政策和法律执行中各国家机构的协同统一问题，是执政党组织与国家机器关系的两个基本方面之一，也是更具中国特色的一方面

中国作为议行合一的政体，党的作用一方面体现在立法(广义的)上，就是搜集和扬弃各方面、各阶层的需要和诉求，形成国家的整体意志，体现为党的政策和国家的正式立法。概括来讲，就是克服社会“一盘散沙”。这方面是政党作用比较传统的理解，实质上跟西方政党的作用也比较接近(尽管形式上有很大差别)。

但在另一方面，由于单一制和议行合一的结合加上规模巨大，在国家到地方各层面，缺乏立法机关对行政机关的直接监督和制约，而机构和组织都有“目标替代”的倾向，本组织的生存、扩张替代本组织在国家构架中的功能作用。这就是部门“各自为政”、“条块分割”、“权力部门化”，在执行政策和法律时出现选择性执行甚至不执行等。李总简政放权改革最头疼的也是这些问题。因此，作为执政党，还面临克服国家机器各部件之间 “一盘散沙”趋向的任务。

分析国家机器部件“一盘散沙”问题的两个角度

对国家机器部件“一盘散沙”问题的解决，从两个不同的角度可以看到两个不同的结构。

一个角度是“一盘散沙”自身的维度。“一盘散沙”有中央-地方(上级-下级)之间的纵向松散，也有一个区域内权力核心(党委常委会)与各政权机关和政府部门之间的横向松散。我党对国家机器的纵向松散向来是极为警惕的，但纵向松散可以归结为上下级党委之间的关系，因此可以在党组织自身建设的框架内处理，这也是《党章》特别强调下级党组织服从上级党组织、全党服从中央的原因。但是对于横向松散，由于党组织结构是按照地域和层级设置的(中央组织-地方组织-基层组织)，没有功能分化的结构(各机关和单位内的党组织只是基层党组织，无法跟本机关本单位代表的国家权力直接结合)，不能在党组织自身建设的框架内解决，因此，就要涉及看国家机器“一盘散沙”问题的第二个角度。

这个角度即是从应对“一盘散沙”的方式来区分，即对人的控制和对事的控制。对人的控制体现在“党管干部原则”，《党章》第六章处理这个问题(“党管干部”横跨我们以上作的两种区分。一方面，干部分为党务干部和业务干部，因此干部问题横跨党组织自身建设与党的执政两个层面;另一方面，上级党委对下级党委成员的直接管理，也是负载国家机器运转的上下级党组织之间关系的核心内容，因此横跨党对国家机器的纵向和横向集中)。我党一直以来都极为重视这个方面，习总上台后又纠正了这方面的一些偏颇倾向，目前已是比较成熟(当然还有完善的空间，比如中组部正在试点“干部召回制”)。

但单纯对人的控制也有局限，党委和组织部门调整干部的工作岗位频次毕竟受到限制，而且受到职位空缺等客观限制，调整是对干部长期、整体表现的综合反馈，一般不能对一时一事及时反馈。因此又有对事的组织控制。这就是《党章》第九章《党组》的规定：地方及其以上党委在本级各国家机关(人大、政府、政协、两高等)以及政府各部门设立党组，“党组必须服从批准它成立的党组织领导”。

党组设置在执政党组织体系中占四分之一权重

因此，党组的设置是解决各级国家机关横向集中统一的两大支柱之一。而且进一步说，只有每个层级内部横向集中统一的问题解决了，纵向以各级党组织的集中统一取得相应层级国家机器集中统一的框架，才能真正成立。那么可以说，党组在执政党整个组织体系中，至少是四分之一的权重。但在《党章》中，关于党组的规定只有一章，实际上只有两条。因此，《条例》的制定是非常必要的。

党组是同级党委直接设置的，不是一级党组织，因此不需要经过党代表大会或者党委全委会选举。在党的民主集中制组织原则中，党组和设立它的党委之间，只体现集中、不体现民主(当然党组内决策要体现民主)，这也是设置该组织的目的决定的。《条例》各条文，大体都在体现这个向同级地方党委集中统一的精神。