美国在实施其全球战略时，向来是战略手段灵活多样，区别对待不同类型国家。在美国新世纪的全球战略中，美国依据是否融入国际体系、是否走向民主、是否有利稳定等“综合标准”将世界主要力量划分为四类：一是欧日等“圈内国家”或“同盟国家”，二是被边缘化的国家（如一些非洲穷国），三是游离于“圈外”的所谓“无赖国家”（如伊拉克、北朝鲜等）；第四类是所谓“转型国家”，根据美国各种战略报告的解释，就是指正在朝经济自由化、政治“民主化”方向迈进而前景仍不明朗的国家，主要包括中国、俄罗斯和印度三个大国（注："Strategic Assessment 1999:Priorities for a Turbulent World",Institute for National Strategic Studies,National DefenseUniversity,2000.）。本文试图分析“转型国家”在美国全球战略中所据有的位置，美国对“转型国家”战略的共性和个性，以期从另一个侧面和另一个角度透视美国的全球战略和对华战略。
一
俄罗斯、中国、印度位于欧亚大陆中心地带，其人口接近世界的2/5，领土面积超过世界的1/4，市场潜力占世界的一半，还都是核武国家和军事强国。布热津斯基在《大棋局》中将三国均划为关键的“地缘战略棋手”（另两个分别是法国和德国），即“有能力、有民族意志在其国境之外运用力量或影响去改变现有地缘政治状况以至影响美国的利益的国家”（注：[美]兹比格纽·布热津斯基著：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，中国国际问题研究所译，上海人民出版社，1998年版，第54页。）。在美国现代历史上，三国一直被视为美国的全球战略要冲或必须最后攻克的“堡垒”。但是，冷战时期由于美苏争霸的掣肘，冷战后由于调整同盟关系而分心，美国无力对三国采取系统、有效的战略。可以毫不夸张地说，如果中、俄、印三国全面融入美国主导下的国际体系并实现国内政治西方式的“民主化”，那几乎就意味着美国全球战略总目标的大功告成。相反，如果三国不听使唤有意与美国为难并结成某种形式的同盟，则预示着美国的全球战略功亏一篑。
对美国来说，目前的问题在于，尽管俄罗斯开始步入市场经济和民主政治发展轨道，中国作为“最主要的社会主义大国”在进行全面的市场经济改革，印度也正谋求与国际社会的积极互动，但三国仍不时反映出许多令美国忧心的“不确定性”，有人甚至认为，这三国都存在有朝一日“分崩离析的潜在危险性”（注：Patrick M.Gronin edited,2015:Power and Progress,National Defense University Press,August 1996.）。
印度的“不确定性”主要表现在两个方面：一是在军控领域里的我行我素。1998年印度连续5次进行核试验，着实给美国军控及核不扩散政策当头一棒。美国许多人认为，印度在理直气壮地宣布自己已经是个核大国后，南亚地区爆发印巴之间的核战争并非完全不可能。（注：[日]《每日新闻》，2000年8月18日。）对美国政府而言，麻烦还在于，在亚太其他两大热点地区（朝鲜半岛和台湾海峡），美国或多或少都能够介入甚至可以居中搞平衡，但在南亚印巴之间，由于历史的原因，美国却有心无力，难以插足。这就更增添了美对印度“不确定性”的担忧。二是政治民主的不成熟性。纽约的人权观察组织总干事肯尼思·罗思曾经这样评价说：“印度具有一个民主国家的许多特征。但是在边际人口以及明显的安全威胁方面，如果认识不到其政治制度天生的缺陷而把印度看作是一个民主国家就显得太轻率了。”（注：New York Times,June 4,2000.）
俄罗斯的“不确定性”主要在于经济复苏、政治稳定和对外军售三个方面。在军售方面，奥尔布赖特说过这样的话，美国今天之所以重视俄罗斯，主要因为俄是“全球最大的武器扩散场”。在政治经济方面，布热津斯基则有一段形象的比喻，他说，俄罗斯是一个“由无政府状态和民主政治、个人独裁和政体混乱、垂死的福利经济和寄生的资本主义组成的大杂烩”（注：The Wall Street Journal,April 7,1998.）。普京上台后俄政治经济状况较叶利钦时代有所好转，美国对俄“不确定性”的认知稍有变化，但普京推行“重振雄风”的大国战略，给美国又带来另一种意义上的“不确定性”。
相比较，美国对中国未来发展的“不确定感”最强。虽然多数美国人对中国保持经济高速增长没有疑问，但对今后中国如何运用日益增长的综合国力却存有疑虑。未来的中国是更加亲美还是更加反美？是更愿融入国际体系还是更具威胁性？是继续保持共产党的统治还是会逐渐走向多党制？是有耐心地和平解决台湾问题还是“急不可耐”地用武力实现统一？美国朝野各派在这些问题上可以说无一例外地存有不同程度的疑虑。
为减少上述疑虑，美国也曾努力发展与三国的双边关系，但是成效却难比其他三类国家。比如，本来因科索沃战争就降温的美俄关系，又在ABM问题上产生龃龉；“炸馆事件”以后的中美关系也还没有完全恢复元气；美印关系则是刚刚提到战略高度，还有许多工作要做。这些情况更增添了美国要重视发展与“转型国家”关系的强烈意愿。
除了三国各自具有的“不确定”因素外，美国还有一层更大的担心，那就是三者有朝一日可能结成反美战略联盟。尽管中国一再重申其外交原则之一是“不结盟”，俄罗斯前外长主张建立中、俄、印“铁三角”的设想只是昙花一现，但美国却总将此事挂在心上，难以真正安心。最近美国媒体就再次提到有可能出现一个“以俄罗斯、中国和印度为核心的战略轴心”（注：Christian Science Monitor,September 6,2000.）的问题。其实，美国的担心绝非空穴来风。中、俄、印三国在人口和地理上都是超大国；又都是拥有核武器的军事强国；在多极化问题和人权问题上的基本理念相近；在国际舞台上也不乏合作协调事例（如在科索沃问题上和对华人权问题上，三国都站在一起）。这些足以让美国忧心忡忡。于是，如何处理与“转型国家”的关系，尤其是化解其相互结盟的潜在可能性，成为美国新世纪全球战略中的一个重点工程。
二
针对上述情况，美国对“转型国家”的战略确立了两个层次的内容。一是对三国总体执行“建设性接触”政策，希望通过分别加强同它们的交往，引导其未来发展方向，尽量减少其“不确定性”；二是在三国之间实行分而制之、以邻制邻战略，防止其越走越近，结成反美联盟。
“建设性接触”可以说是美国对“转型国家”的战略总方针。之所以搞“建设性接触”而不是采取遏制政策，原因在于：第一，在美国，无论是政府官员还是战略学家都逐渐认识到，在全球化时代，对付像中、俄、印这样的大国，“遏制政策”难以奏效且有可能搬起石头砸自己的脚，更何况有限的经济制裁也不见得能发挥作用。近年来，美国国内围绕对外经济制裁问题展开过多次大辩论，多数人的结论是，制裁和遏制作为冷战时期对外有效的实用工具，在今天已失去了明显的效果，尤其是用来对付大国，因此应当变制裁为交往，变遏制为接触。第二，美国具有政策影响力的人士认为，“转型国家”的“不确定性”存在很大的可塑空间，如果美国战略运用得当，在防范之外施以“建设性接触”，有可能使其朝着对美国有利的方向发展。第三，美国判定“转型国家”（主要是中国和俄罗斯）在2015年以前还难以对美国构成真正威胁，因此现阶段不必提前对其进行遏制。美国战略的一个基本设想是，先扫清外围，再集中精力和资源处理最麻烦、最难以应对的“转型国家”问题。因此，在外围完全扫清之前，通过“建设性接触”政策稳住“转型国家”并在一定程度上借重“转型国家”，不失为最佳战略选择。比如，美国在巩固和调整同盟关系、制服所谓“无赖国家”、建立新的国际政治经济秩序等诸多方面，还有求于“转型国家”的支持。
“建设性接触”政策的具体表现形式，就是美国与三国分别建立了不同形式的“伙伴关系”。以北约—俄罗斯“和平伙伴关系”为先声，美国于1997年同中国建立了致力于面向21世纪的“建设性战略伙伴关系”，于2000年同印度缔结了“新型伙伴关系”。过去许多人以为只有中国重视建立“伙伴关系”，其实美国重视“伙伴关系”的程度绝不亚于中国。在美国看来，和中、俄、印等“转型国家”建立“伙伴关系”，同与欧、日等“冷战朋友”巩固同盟关系，是其新世纪全球战略的“两大支轴”，功能虽然不一，地位却同等重要（注："Strategic Assessment 1999:Priorities for a Turbulent World",Institute for National Strategic Studies,National Defense University,2000.），二者都是美全球战略布局中的题中应有之义，服务于其全球战略总目标。实际上，美国决策者们很清楚，上述“伙伴关系”只是一个虚幻的框架，但却具有十足的战略价值。因为在这些框架之下，美国可以腾出手来解决其他更紧迫的问题，如恐怖主义、跨国犯罪等“不对称性威胁”问题；也可以在难办的问题上，寻求“转型国家”的支持，如在南亚核试问题、朝鲜半岛问题上，需要中国的配合和合作。
最近一个时期，中美“建设性战略伙伴关系”框架在美国受到各种各样的非议，甚至有人主张用“战略竞争对手关系”取而代之，中国一些学者据此认为美国未来对华政策将更加讲求遏制一面，对华接触政策有可能受到影响。其实，从前面的分析我们可以看到，无论美国下届总统是谁，无论其对华政策的名称是什么，比如“有原则的接触”、“有限接触”、“接触加遏制”等等，其“建设性接触”的基本政策取向不太可能变，因为它是美国对“转型国家”战略的总方针，具有超越双边关系层次的更重大的战略意义。
美国对“转型国家”战略的另一层内容就是分而制之，防止其相互结盟。在美国的外交传统中，地缘战略一直占有十分重要的地位。即以冷战后出现的种种“大战略”思想看，真正经受住时间考验并影响美国外交实践的，既不是亨廷顿的“文明冲突论”，也不是福山的“历史终结论”，而是以基辛格《大外交》和布热津斯基《大棋局》为代表的“地缘战略”思维。目前，以彼得·罗德曼（尼克松中心国家安全研究部主任）等人为首的一批美国思想库成员，极力向美国政府推销的所谓“以邻制邻”、“海外制衡”(offshore balance)战略，正是传统地缘战略思想在新时期的“变种”。其中心思想是，美国应在中、俄、印之间努力谋求这样一种格局，即“使各国与美国的双边关系高于它们相互之间的关系”，从而避免中俄两强或中俄印三强联合对抗美国的局面。（注：王缉思：“世纪之交的美国外交及趋势”，载中国社会科学院美国研究所编：《美国年鉴1999》，中国社会科学出版社，1999年6月。）从目前客观形势的发展看，美国的这一战略有所成效——就双边关系的实质意义来看，美中、美俄、美印关系确实要高于中、俄、印三国彼此之间的双边关系。
三
和对同盟国家的战略一样，美国对“转型国家”的战略也并非铁板一块，而是各有侧重，区分主要矛盾和次要矛盾，“两害相权取其轻”，进而采取不同的战略手法。综合看，在三个“转型国家”中，美国最不放心、在战略上最为重视的是中国。未来几年，有可能形成美国积极发展同俄罗斯和印度的关系来消解中国“睦邻外交”成果并制约中国战略回旋空间的局面。
之所以说美国更加重视中国，是因为，与世界其他几大力量相比，中国目前在政治、经济、军事、文化各个方面发展得更为均衡，崛起的势头也更为明显，诚如美国传统基金会主席佛讷所说，中国崛起成为一个大国，将是21世纪国际关系中“最确定的发展趋势之一”（注：[美]吉姆·赫尔姆斯 詹姆斯·普里斯特主编：《外交和威慑：美国对华战略》序，新华出版社1998年8月。）。中国经济发展的潜力和潜在巨大市场、在亚太事务发挥的独特作用和在发展中国家的政治影响力、特殊的地缘政治地位和“大中华”的未来前景、军事现代化步伐加快等等因素，使美国朝野不能不更加重视中国在未来国际政治格局中的分量和对世界事务的影响力，“守成的大国”如何对待“崛起的大国”这一根本问题越来越成为美国各界研究的重点课题之一。
之所以说美国更不放心中国，则是因为，在美国看来，中国的“不确定性”因素比俄罗斯、印度更多，更复杂。在意识形态、价值观念、社会制度等政治文化层面，美国一种颇为流行的看法是，“俄罗斯正在向民主化方向努力，印度已经是完全的民主国家，而中国依然是个专制国家”（注："Strategic Assessment 1999:Priorities for a Turbulent World",Institute for National Strategic Studise,National Defense University,2000.），中国政治发展方向的“不确定性因素”更为突出；从经济发展、综合国力对比等层面，美国看到，“俄罗斯是个虚弱的大国，印度是个正在对自身未来发展方向做定位的大国，而中国则是个正在崛起的强国”（注：W.Brown Cutter,John Spero,Laura D'Andrea Tyson,"New World,New Deal:A Democratic Approach to Globalization",Foreign Affairs,March/April,2000.），三国中，“只有中国具有成为全球大国的潜力，俄、印仍然只具区域性影响”（注："Strategic Assessment 1999:Priorities for a TurbulentWorld",Institute for National Strategic Studies,NationalDefense University,2000.）。此外，美国还爱指责中国在军事交流和军控问题上“缺乏透明度”、在台湾问题上始终不放弃武力统一方针等；而对暗中发展核武器的印度，美国则态度暧昧，布热津斯基还认为，作为地缘战略棋手，“印度不会，至少不会在与俄罗斯或中国同样的程度上成为产生地缘政治问题的根源”。（注：前引布热津斯基著书，第61页。）显然，美国人的逻辑是，中国相对更具备成为美国潜在对手的可能性。
正是基于这样一种逻辑，美国最近的战略判断出现了新的变化：在美国1997年发表的《四年防务评估报告》和1998年出笼的《国防报告》里，俄罗斯与中国还分列为2015年后美国最可能遇到的“潜在对手”的一、二位；而从1999年起，在国防部和中央情报局的重要战略报告中，不仅中俄两国“威胁度”的排序换位（中国被列为头号），而且俄罗斯的潜在威胁性被越来越少地提及，中国的“潜在挑战性”则被大肆渲染。俄罗斯被接纳为“八国集团”成员而中国则被排除在外，美国对俄罗斯在车臣的军事行动给予“低调的批评”（注：Stephen M.Walt,"Two Cheers for Chinton's Foreign Policy",Foreign Affairs,March/April,2000.），而对中国在西藏、台湾问题上即使是捍卫主权的政策宣示也“反应过度”，可被视为美国对中俄两国战略判断乃至现实态度发生重要变化的典型例证。尤有甚者，在所谓核武器政策上，一向把俄罗斯作为主要关注对象的美国，也出现某种转向：在最近的《外交》杂志上，几个美国著名政策分析家以《中国：被遗忘的核大国》为题，赫然写到，“在下个10年，中国而非俄罗斯或任何无赖国家的核武政策，将是美国关注的重中之重”（注：Brad Roberts,Robert A.Manning,and Ronald N.Montaperto,"China:The Forgotten Nuclear Power",Foreign Affairs,July/August 2000.）。
还有几个值得注意的动向是，美俄不仅建有联合减少威胁合作中心，而且在前不久克林顿访俄期间，双方又同意建立导弹发射早期预警和相互通报导弹发射情报的联合中心，表明美俄之间在军事和防扩散领域的合作已有相当的基础，与中美军事交流的不稳定性形成鲜明反差。一些美国人还一再提醒政府，美国对俄罗斯的经济援助远远超过俄对华军售所获得的利润，美国应该充分“利用这一经济杠杆”，强化美俄关系，削弱中俄因军售/军购利益带动起来的整体关系强化之势。（注：Strategy Review,Summer 2000.）
对于美印关系过去人们注意不够，但今年3月，美国总统时隔22年访问印度，使国际社会普遍注意到美印关系的微妙变化。在印、巴冲突集中的克什米尔问题上，一位新德里的外交人士就坦言：“美国偏向印度的态度之明显超出了人们的预料。”此外，在《印美关系：21世纪展望》的联合声明中，美印关系被定位为“持久的、政治上有建设性、经济上有效益的”新型伙伴关系，也具有独特的意义。其中既有美国扩展全球民主、拓展南亚市场的战略追求，恐怕也有不能明言的战略考虑。最近一期的日本《世界周报》在分析美印近期互动关系的原因时，特别指出，对美国来说，“在牵制中国的意义上，大国印度的合作是不可或缺的”。（参见日本《世界周报》2000年6月20日一期文章《印度加强与美国的沟通》）
此外，最近在美国出现这样一种奇怪现象，一方面，越来越多的美国学者开始强调美中之间的战略竞争性，而另一方面，许多学者则开始有意突出美印两国的共同点和共同利益。以美国最近出版的《战略评论》上的一篇文章为例，作者指出，美印具有“共同的民主传统、共同的语言以及对地区稳定共同的利益”；美国应把印度的不结盟政策、其在经济上采取的民族主义政策以及近来进行的核试验等消极因素统统“抛在一边”，美印之间的军事合作“比以往任何时候都显得重要”（参见Strategy Review,Summer 2000.）。
总之，如果说“转型国家”越来越可能成为美国新世纪全球战略着力的重点，那么在“转型国家”中，中国则受到美国的“格外关注”。美国有意拉近同俄、印的关系分化孤立中国的战略意图虽称不上昭然若揭，却也有所显现。当然，美国不可能完全按照自己的意志摆布其他国家，特别是俄罗斯、印度这样深具历史文化传统和独立外交个性的大国，因此，中俄、中印关系的好坏具有关键性的作用。目前，美国大选正全面展开，台海局势仍不稳定，与叶利钦时代相比，普京政府治下的俄罗斯在中美之间的战略摇摆性更为突出，印度谋求大国地位的政治意志更为坚定。种种因素表明，如何处理好中、美、俄、印之间的互动关系，既努力推进中美关系发展，又反制美国上述分而治之战略，应成为未来一个时期中国大国外交认真面对的重大课题。
原文来源：《现代国际关系》(京)2000年第11期 第17-22页
