张艺谋超生罚款引发的对“现行生育政策”的质疑，且这种质疑的广泛性，使得有必要对现行生育政策，从其演变到逐渐形成进行认真清理。这其中的时间段，是从上个世纪70年代末期至80年代初，生育政策发生的革命性的变化，即从“晚稀少”到“一胎化”，再到“独女户”。如果从上个世纪80年代初算起，对实施30多年的以“提倡一对夫妇只生育一个孩子”为主要内容的现行生育政策的演变及其付出的沉重代价进行分析讨论。
　　2014年1月10日，著名导演张艺谋因超生罚款748万在全国引起广泛的关注*。
　　关注主要集中在四个方面：

　　一.张艺谋超生罚款与法治公正
　　党的18大提出法治中国，特别是党的18届3中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的第9部分，用了相当多的篇幅阐释了法治中国的含义。法治中国的一项基本原则是法律面前人人平等。而张艺谋超生罚款，则是法律面前人人平等的一个案例。张艺谋不是一个普通的平民，他是著名导演，中国第五代导演乃至电影界一面光辉的旗帜。特别是作为2008年奥运会开幕式的总导演，更使张艺谋成为中国国家名片。正因为极高的知名度和广泛的影响，他生三个孩子，才会引起全社会的广泛关注。
　　但张艺谋可能属于那种既普通但又不普通的人物。试想一下，正是因为张艺谋的"普通"，才有天价罚款。如果不普通，如果有强大公权力为其支撑，也不至于因为超生就一定罚款而且罚款达到天文数字的窘境。所以，张艺谋的"普通"，也许意味着，由于张艺谋巨大影响力与公权力没有得到很好的结合，在超生方面，张艺谋仍然与普通的中国人并无区别。甚至因为其广泛的影响，中国家喻户晓的名人，其一举一动，受到国人的广泛关注，其受到的惩罚，更远远高于普通的中国公民。这也许是作为名人，由于其一言一行受到广泛关注，必须承受的代价。

　　二.张艺谋天价罚款，依据何在?
　　据江苏无锡市滨湖区计生局透露，此前该局曾多次派工作小组赴京寻找张艺谋，并通过相关单位发函10多次，均未得到回应。2013年11月底，张艺谋、陈婷派代理人去无锡接受调查，并提供了相应材料。随后，该市计生局组成9个调查组分赴北京、广西、四川等地调查取证*。
　　调查的主要内容，俩人是否属于超生。经查证实，张艺谋、陈婷俩人分别于2001年、2004年、2006年生育3个子女，均在北京出生，生育时二人均未办理结婚登记手续，且均未取得人口计生部门批准生育的证件，3个子女属于非婚生育。
　　调查的另一个重点内容则是生育3子女的前一年度，张艺谋、陈婷的收入。经查证实，陈婷多年来无工作无收入，张艺谋2000年收入为2760元，2003年收入为106万2760元，2005年收入为251万8590元。
　　根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，按照2002年起执行的《江苏省人口与计划生育条例》、《江苏省计划生育条例实施细则》和《社会抚养费征收管理办法》等相关法律法规，张艺谋、陈婷应缴纳计划外生育费及社会抚养费共计748万7854元。仨孩子748万征收标准为重罚。
　　根据无锡计生局公告，无锡市滨湖区计生局给公众算的细账如下：根据《江苏省人口与计划生育条例》，非婚生二胎及以上的，社会抚养费征收应按孩子出生前一年城镇居民年人均可支配收入的5至8倍缴纳。此外，实际收入是城镇居民年人均可支配收入2倍以上的，超出人均收入的部分还要再缴纳1至2倍的社会抚养费。
　　张艺谋2001年超生第一子，但2000年收入仅2760元，低于无锡市11988元的水平。最终按照人均工资的6倍，共应缴纳71928元。2004年超生第二子，张艺谋2003年收入达到106.2760万元，远超2003年无锡市人均年可支配收入11647元。人均收入内的部分按5倍征收，超出部分则按最高标准2倍征收，共计221.8696万元。
　　2006年超生第三子，因情节严重，除征收无锡市2005年人均可支配收入即16005元的6倍外，还加收张艺谋收入超出部分的2倍，共计519.7230万元。
　　上述三笔费用合计，共征收计划外生育费及抚养费共计7487854元。
　　从无锡市滨湖区计生局给公众算的细账看，张艺谋超生属于情节严重，所征收的社会抚养费，均采用重罚标准计算*。

　　三.被征收的巨额社会抚养费，是否合理，去向何处?
　　多年来，社会抚养费征缴过程中标准弹性大、征收人员权力大、层层摊派乱罚款等问题屡被曝光，早已不是新闻。2013年7月11日，浙江律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅(局)申请政府信息公开，申请公开2012年度社会抚养费收支及审计情况，其中包括：2012年度社会抚养费总额;2012年度社会抚养费预算;2012年度社会抚养费开支。此举引发社会各界广泛关注。2014年1月，江苏无锡市滨湖区人口和计划生育局依法对陈婷、张艺谋采用重罚征收计划外生育费及抚养费共计7487854元，更引发了全社会对征收社会抚养费的关注。
　　2002年国务院颁布的第357号令《社会抚养费征收管理办法》，明确对计划外生育子女的公民，征收社会抚养费;授权省级政府确定社会抚养费的征收标准;将直接征收社会抚养费的权力下放至乡(镇)人民政府或街道办事处。
　　社会抚养费，在20世纪80年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。
　　到2013年底，已有24省份公开了2012年社会抚养费征收额，共计200.98亿元。未公开的省份：安徽、山西、西藏、浙江、山东、甘肃、天津。然而，尚无一省计生或财政部门，公开社会抚养费的支出情况。多数部门给出的不公开理由，是“省级部门不掌握2012年度社会抚养费实际开支情况”。
　　不容否认的是，收取“计划生育罚款”现象，在中国已经存在多年，且不论存在怎样的乱象，现在问题是，这种收取的合法性何在，依据是什么。
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款明确规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。
　　显然，在有关社会抚养费的问题上，地方行政机关，违规现象且量大面宽。其现实危害性和潜在风险性，是不言而喻的。
　　令国人感到遗憾的是，2013年9月2日，国家审计署官网发文称，“对社会抚养费的关注度不够，近年未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数以及相关惠民政策措施的落实情况”*。
　　关于未全面审计社会抚养费的消息，是2013年8月30日，从国家审计署党组研究深化教育实践活动的专题会议上传出的。会议指出，“过去几年，由于民生资金和项目涉及面广、使用分散，受审计力量和技术方法的限制，审计重点主要集中在投资额大、社会比较关注、资金较为集中的重点资金和项目上，审计署集中力量先后组织对全国社会保障资金、城镇保障性安居工程、三峡工程、援疆援藏、京沪高速、汶川、玉树、舟曲灾后恢复重建项目、西气东输二线等进行了审计，而对资金额相对较小、使用较为分散、涉及特定地区或特殊人群的农田水利建设项目、社会抚养费、扶贫资金等的关注不够，近年未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数以及相关惠民政策措施的落实情况” *。
　　国家审计署的事务繁忙，而且作为主管中国审计工作的最高行政机关，近年来在反腐倡廉方面的功劳令世人刮目相看。然而，其对“社会抚养费的关注度不够”，轻轻的一小声，说明这么一大笔收入，在中国政府各部门收入中，可能还属于“小钱”，还没有进入国家审计署的视野。 这在一定程度上说明了中国各级政府庞大的预算外收入，由于没有纳入视野，自然不会得到有效的监督。这也成为影响政府形象的重要组成部分。
　　相当数量的社会抚养费，最终去向何处?由于缺乏公开透明，没有向国人作一个清晰交待，人们可以想象，或成了某些单位的“小金库”，或成了一些公职人员的“工资卡”，或成了贪污腐败分子的“温床”。若如此，就有可能成为激化社会矛盾的“利器”，成为干群离心离德的“催化剂”，并严重侵蚀了政府的合法性。上述想象有多大可能，一些地方揭发出来的问题的说明类似问题的存在。对全国范围内的社会抚养费进行全面审计也许有一定难度，但如果给公众、给社会乃至给主管部门一个交待，应当尽快对社会抚养费进行全面审计。当然，主管部门也应当积极地与审计部门合作，给社会一个清晰交待，还主管部门一个清白，如果确实属于清白的话。
　　2013年，在人们的强烈要求下，有24个省份公开了2012年度社会抚养费征缴总额——总数超过了200亿元，这应当看作是一个进步，但这种进步又十分有限。因为人们更关注这笔巨款流到了哪里、“抚养”了谁，却始终未见说明。此次无锡市滨湖区计生局仿佛有备而来，他们表示，根据《社会抚养费征收管理办法》，社会抚养费上缴国库后，由地方政府连同其它财政收入一起，统筹用于本地区各类公共服务和社会事业——但这样含糊说辞很难服众。
　　人们关注的另一个问题是，征收社会抚养费本身合理性。
　　征收社会抚养费的依据是，多生的孩子对社会资源的过度占用，会影响到别人对社会资源的享用，因此需要通过收费来补偿国家和社会多投入的公共资源——但这个假定的前提并不符合事实，培养孩子的成本主要来自家庭，是父母买单，不是免费占用，即使在社会福利高度发达的西方国家(真正免费到高中的义务教育，高校学生家庭所分摊的高校教育成本比例通常在13%―15%)，家庭的投入也是主要的，很多家庭因此不愿意生孩子。更重要的是，社会抚养费乃是行政收费，既违反宪法规定的对公民私有财产权保护，又缺少全国人大及其常委授权，而是法条授权，违反《立法法》规定。现在看来，社会抚养费的征收，其依据并不十分充分。

　　四.张艺谋超生罚款，引发了对现行生育政策的反思?
　　在生育率持续降低，人口增速减缓的情况下，张艺谋因超生罚款，引发了人们对现行生育政策的反思，即长期推行的一对夫妇生育一个孩子为主要内容的“现行生育政策”是否走到尽头?
　　张艺谋为何超生，张艺谋回答：“在我和父母的传统观念里，希望多子多福、儿孙满堂。父亲临终前嘱我，希望能有个男孩传宗接代，母亲也觉得孩子多生几个相互也能有个伴儿。”*笔者与张艺谋先生是同时代人，也在农村插队多年，对中国传统乡村社会有一定了解，张艺谋先生给出的这个解释十分可信。
　　张艺谋给出的超生原因，实际属于中国传统的生育文化范畴。传统的生育文化，包括多子多福，养儿防老，不孝有三、无后为大等传统观念，在中国有着广泛且深厚基础。甚至可以看作是一个传统社会，特别是中国这样一个农业社会，中华民族生生不息的重要思想源泉，是中华传统文化的重要内容，为中华民族的持续发展提供了强大的思想支撑。这样一种观念，在当下中国，仍有深厚的存在土壤。不能认为这样一种观念就落伍，只要有存在的土壤，也就有其存在理由。事实上，像张艺谋、陈婷夫妇这样的“超生”者，尽管触犯了现行的计划生育某些规定，但其行为在社会上仍得到了相当多人的同情和理解。
　　张艺谋、陈婷“承认错误并承担一切后果”的计划生育，在中国已经实现了四十多年，那么其究竟给整个中国社会带来了什么，这是目前充满争论的一个话题，不同的学者，给出的答案也不尽相同，有着很大区别。
　　但无论是谁，都无法否认的事实是，中国未来人口形势严峻。这包括，人口增长的急速下降，人口红利渐趋消失(包括劳动力不足、兵源紧张、中小学生数量大量减少问题)，男女出生性比例失调、失独家庭问题、社会老龄化和养老的问题等问题越来越严重。此外，由于计划生育带来的诸多弊端，例如侵犯公民生育权利和其它方面权利，造成了党群、干群关系的紧张，对党和政府在基层的合法性是一个严重侵蚀等;征收社会抚养费，由于帐目的透明度低，用途去向不明，直接影响了基层政府的形象，也是不争的事实。
　　因此，此次张艺谋超生罚款，相当数量的中国民众，在质疑征收社会抚养费是否合理的同时，更多的是质疑“现行生育政策”，即实施了30多年的以“提倡一对夫妇只生育一个孩子”为主要内容的生育政策*，究竟还能走多远?其显着弊端对未来中国发展会带来怎样巨的负面影响?一些社会有识之士则认为，中国应当尽快废止“提倡一对夫妇只生育一个孩子”为主要内容的“现行生育政策”，向普遍生育两胎甚至全面放开过渡。可能既有利于经济持续健康发展，又有利于促进家庭幸福与社会和谐，更有利于促进人口长期均衡发展和经济社会的持续发展。
　　张艺谋超生罚款引发的对“现行生育政策”的质疑，且这种质疑的广泛性，使得有必要对现行生育政策，从其演变到逐渐形成进行认真清理。这其中的时间段，是从上个世纪70年代末期至80年代初，生育政策发生的革命性的变化，即从“晚稀少”到“一胎化”，再到“独女户”。如果从上个世纪80年代初算起，对实施30多年的以“提倡一对夫妇只生育一个孩子”为主要内容的现行生育政策的演变及其付出的沉重代价进行分析讨论。
　　上个世纪70年代初实施的“晚稀少”的生育政策，其和风细雨所产生的巨大能量，在已经取得很好的社会效果的情况下，为什么会在70年代末期至80年代初发生突然改变，即从“晚稀少”向“一胎化”改变，再用几乎十年时间从“一胎化”向独女户“过渡，其深刻的社会背景是什么，为什么会发生这样的改变，又付出了怎样的代价。并对当今中国和未来人口产生了重要影响。中国妇女的生育水平早已经进入超低生育水平行列。就全球的情况分析，除中国外，世界上没有任何一个国家在生育率低于更替水平之后仍然限制生育。中国自1991年以来，早已经陷入了严重的低生育率陷阱。生育政策效果显现有几十年的滞后。在可预见的将来，生育限制的恶果会越加凸显。因而，认真探究这个影响到中华民族千秋万代的政策，其形成即确立的过程，对公共政策形成如何更加科学化提供了很好的案例，以促进全面放开二胎，向自由生育过渡，进而推进人口结构更加合理，为中国未来长期发展提供一个良好的人口环境。
　　* 2014年1月9日消息，据央视新闻腾讯官方微博称，据央视记者杨光的报道，今天下午从无锡市滨湖区计生局获悉，他们今天已经向张艺谋陈婷夫妇寄发社会抚养费征收决定书。张艺谋陈婷夫妇需要缴纳社会抚养费总金额达到748万余元。其在接到征收决定书后如果不提起行政复议或行政诉讼，按照规定张艺谋陈婷夫妇应在30日内一次性缴纳所有征收费用。

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　　*“张艺谋超生"罚"748.78万，详解罚款依据” 。新华网南京1月9日电，记者蒋芳、王珏玢。
　　*“张艺谋超生"罚"748.78万，详解罚款依据” 。新华网南京1月9日电，记者蒋芳、王珏玢。
　　“审计署：对社会抚养费关注不够 未掌握资金底数” 新京报，2013年9月4日。
　　“审计署：对社会抚养费关注不够 未掌握资金底数” 新京报，2013年9月4日。
　　*张艺谋:“我们就像‘超生游击队’,东躲西藏”，新华每日电讯7版，2013年12月31日。
　　* 现行生育政策，是以提倡一对夫妇只生育一个孩子为主要内容，农村独女户家庭可以生育二胎，生育政策品口径大体为1.47，这在本书以后的分析中将进行全面阐述。