一、学理性再分析

人们通常习惯于将政府视同于国家或国家的重要组成部分之一,笔者却对政府作出了超国家的界定,认为政府本为行使执掌社会公共权力,处理公共事务的地方和场所。政府与人类社会的公共事务和公共权力紧密联系着,只要有人类社会及其公共事务的产生和存在,就必然要有行使社会公共权力、处理社会公共事务的政府。政府同人类社会与生俱来并同人类社会共始终。阶级、国家产生以前的非国家机构的政府Ⅰ,逐步嬗变产生出国家机构的政府,并同作为非国家机构的政府Ⅱ并存, 它们相互作用的结果, 国家机构的政府逐渐将其公共事务和公共权力回归社会,回归到作为非国家机构的政府Ⅲ而逐渐消亡,从而求证作为国家机构政府的历史暂时性。相对于非国家机构的政府Ⅰ,国家机构的政府不是原来意义上的政府,人类社会终将进入无国家机构政府的状态。无国家机构的政府, 并不等于无政府。以谢庆奎先生主编的《中国政府与政治》一书为标志,表明学术界是认同"非国家机构的政府"问题的,确切些说是人类从无国家社会向国家社会和国家社会向无国家社会两个过渡阶段是存在着"非国家机构的政府"的。然而,笔者所强调的是,在国家机构政府存在的整个历史时期内,非国家机构的政府仍然存在,并尽可能描述它怎样逐步被国家机构的政府所"取代"而屈处势、" 休眠"状态,再到"复苏"、"复活",直至重新取代国家机构的政府的过程。如何客观地再现国家机构政府与非国家机构的政府II的并存、互动的运行轨迹,这是需要我们着力研究的问题。

当我们从国家视域看政府时,常把"政府"视为国家的同义语或专属物,不习惯将"政府"用作别的指称物。其实,这是一种习惯或一种认识的历史局限性。当笔者始创"非国家机构的政府"这个概念时,紧接着在后面的括弧里还用了这样的别称---- "非国家的社会公共机构和组织" ( P6 ) ,作为"非国家机构的政府"的同义语或政府的同义语。事实上,这种非国家的社会公共机构和组织,早在国家产生以前就历史地客观地存在着,在国家产生以后,也是历史地客观地存在着的,只是为着更好地有利于说明问题和论述问题起见,笔者才把它视同于政府。这说明我们对政府的认知并不全面,只涉及政府问题的"一半",从某种角度说可能还不是最重要的"一半",就如同我们对国家、对政治的认知一样。在政治问题上,过去人们更多地只认同阶级的政治、国家的政治即狭义的政治, 而对广义政治或非阶级、非国家政治的认知却比较忽略  。在国家问题上,我们很少认真分析研究马克思恩格斯的关于"政治国家"、"非政治国家"以及列宁的"原来意义上的国家","不是原来意义上的国家"," 非政治国家"、"半国家"等问题。马克思指出:国家制度只不过是政治国家与非政治国家之间的协调  ( P316) 。在古代国家中,政治国家就是国家的内容,其他的领域都不包含在内,而现代国家则是政治国家和非政治国家的相互适应 ( P283 ) 。当把政治作狭义的理解时,国家不是政府的代名词。马克思这里的"非政治国家"与"政治国家"不是指由原来"非政治国家"发展为"政治国家",而是指与"政治国家"相对应, 具有共时态性, 通常是指"市民社会",也就是说,这里的"非政治国家"可以理解为"市民社会"。列宁在《国家与革命》中的"非政治国家" ( P224) 意指不是原来意义上的国家(原来意义上的国家即一个阶级镇压另一个阶级,少数人镇压多数人的特殊机器) ,而是指正在消亡的国家在它消亡的一定阶段----- 过渡时期性质的国家,同马克思的"非政治国家"不能相提并论。笔者这里论及狭义政治与广义政治、" 政治国家"与"非政治国家"问题对我们研究"非国家机构的政府"问题具有一定的启迪意义,但"非国家机构的政府"并不雷同于"非政治国家"。"非政治国家"主要是指有别于"政治国家",而 "非国家机构的政府"则主要是指有别于"国家机构"而不是有别于"政府"。

在我们提出和初步论证"非国家机构的政府"问题时,有一个很重要的学术概念就是关于"政府体系"问题。国内学术界较为系统地研究政府体系问题的当数中国政法大学的陈红太先生,他在《当代中国政府体系与政治研究法》一书中分析研究了政府体系问题 ( PP54 71, 124 239) 。他从列宁斯大林关于无产阶级专政体系入手,分析了王惠岩先生在《当代政治学基本理论》一书中提出的"政治统治体系"概念和王沪宁先生在其《比较政治分析》一书中提出的"政治体系"概念,引入了曹沛霖先生参与主编的《当代中国政府理论研究丛书.总序》中明确使用的"政府体系"优化的概念,认为"政府体系"的内涵既包括行使公共权威的组织或机构,又包括相应的制度、体制, 具体包括政府主体、制度、体制和行为过程等方面；政府体系这一概念是对当代中国政治组织及其相互关系或制度、体制的极高度的逻辑概括,政府体系实质上就是人民民主专政体系。根据陈红太的论述内容, 我用下图一来表示：

陈红太认为,当代中国政府体系中的各主要组成部分各有其特定职能,如各级共产党组织的特定职能在于领导和执政；各级民主党派的特定职能在于合作与参政；各级人民政协的特定职能在于协商和监督；各级国家机构的特定职能在立法、行政、司法； 各级人民团体的特定职能在于沟通和联系；各基层自治组织的特定职能在于自治。用"政府体系"概念替代"政府"概念,便于对当代中国政府的实际状况给以新的准确的理论抽象和概括。当代中国政府体系是一个动态的开放的有机体,构成当代中国政府体系的各组织系统不是一成不变的,而是随党和国家不同历史时期政治任务不同和政治的定位或职能分工的变化而有所不同, 政府体系的构成成分与结构将不断产生应变性调整。可见,"政府体系"和 "非国家机构的政府"都在理论上或逻辑上超出传统的实体政府的视域。如果说 "政府体系"的理论分析基本反映中国政府的实际状况能够成立并得到实证的话,那么"政府体系"作为一种思想理论概念形式就能够建立起来。其中,各级国家机构的组成部分或系统,构成所谓国家机构(广义和狭义)的政府,其他各组成部或系统,就构成"非国家机构的政府"。换句话说,在当代中国政府体系中,除了各级国家机构外,其余的各部分都可以列入"非国家机构的政府"之中,它们是当今中国"非国家机构的政府"的主要载体,它们都在各自的领域行使执掌着属于自己的公共事务和公共权力。正是从这个意义上说,调适各级共产党组织、各级民主党派、各级人民政协、各级人民团体以及各基层自治组织同各级国家机构特别是狭义政府的关系,实质上就是调适非国家机构的政府同国家机构的政府的关系, 这是构建"大社会"、"小政府", 调整社会与国家关系的另一种表达。这就是说,政府体系由两个部分即国家机构的政府和非国家机构的政府构成。笔在"一论"①中曾把"非政府组织"( NGO ) 和"第三部门" ( the Third Sector)大体上视为"非国家机构的政府",这样,它们的关系就可用图二表示。

二、对话何以可能

笔者在"一论"中曾认为:从一定意义上可以这样说,"非政府组织"、" 第三部门"概念是西方式的话语, 营造的是西方式的语境,而"非国家机构的府"则是"非政府组织"、"第三部门"概念的中国化,营造的是中国式的话语和语境,换句话说,"非国家机构的政府"是可以与"NGO"、"第三部门"进行学术对话的。

( 1) "非国家机构的政府"理论的提出,是建构系统政府理论的必然要求, 弥补了传统政府理论的缺憾。"非国家机构的政府"概念是一个极为重要的理论生长点,是其政府理论研究的一个副产品,是一个不经意的发现,因此,这一理并未系统化,尚有非常多的空白点:如非国家机构的政府有哪些类型,其各自的生发和生长环境是什么?非国家机构的政府是怎样向国家机构政府过渡的?国家机构政府将怎样向非国家机构的政府III过渡?在国家机构政府与非国家机构并存且以国家机构政府处支配地位的情况下,怎样才能协调好二者的关系,以充分而效地发挥国家机构政府的正面作用,如此等等。非国家机构的政府为我们进行国际学术对话提供了一个窗口,其基本含义相当于西方广泛使用的"非政府织"、"第三部门"、"自治组织"等,虽含义上并不完全重合,只是交叉关系,但仍可对话,含义稍有不同的术语、概念的名词对话,是全球化时代文化多元化的必然现象。在这一点上,康德或许给了我们这种信念。康德的学术博大精深,整个批判体系术语众多,单就与"客观对象"一词相近的词语就有:实体、实存、本体、物自体、主体、自由意志......在不同的语境中使用不同的词,对非国家状态的社会的称呼也颇多: 前国家社会、自然状态、原初状态、初民社会、原始社会、无政府状态......。因此,"非国家机构的政府"完全可以进行对外交流与对话。

(2) 非国家机构的政府理论,以社会公共权力为主线,并分为三大社会历史阶段,这就把马克思主义关于阶级和阶级分析的方法在公共权力研究上得到独特的运用,以此为立论基础,考察不同的历史阶段社会公共权力的行使主体。"非国家机构的政府"这一概念的发现,使约定俗成的政府概念轻松地引导人们根据政治发展的现实构建起阶级社会作为国家机构的政府和非国家机构的政府的并存及相互作用的认识体系,并据此研究过去时和未来时特别是现在时两种"政府"的关系,这是极富创见的。与同西方学者的"非政府组织"比较,"非国家机构的政府"概念涵盖了"非政府组织",内涵和外延更宽广。"非政府组织"只是研究阶级社会中的政府机构的补充机制,具有典型西方思维模式的局部、微观、具体的逻辑推理,而"非国家机构的政府"则是从人类社会发展规律的高度进行探索,具有东方思维模式的整体、宏观、抽象的思辨特征,它既是唯物的,又是辩证的,因而更具有生命力。当然,"非国家机构的政府"概念的提出,突破了人们对政府理论的认识与研究的视野,使我们对政府发展的总趋势有一个前后贯通的比较清晰的把握:即随着社会的发展,政府的国家职能会逐渐减弱,而政府的社会职却逐渐增强,直至未来社会全部还政于民。西方很多学者对政府的社会职能的研究已经相当深入和成熟,如市民社会、第三部门、非政府组织、非营利组织、治理善治、社会资本等等与此相关的理论,怎样对这些西方的理论进行研究、借鉴交流。

(3) 对话就是思想交流。思想的交流首先要有一个可供进行的平台。因此, 在对话之前,我们必须认同并遵守一个共同的思维逻辑并且相信存在着对话的共通点,也就是说两个理论之间存在着通约性。其次,交流最起码是双方的,因此要想交流起来,必须至少有两个具有主体资格的事物存在。第三,思想的交流最关键之处是交流起来,即使有了对话的平台,但还是你说你的,我说我的,只在自己理论中兜圈子,不去关注别人的话语,自说自话,那还是没法交流起来。必须同时满足以上三点,对话或思想的交流才能进行起来。从不同的角度对"非国家机构的政府"和"第三部门"理论之间的关系进行考察可以发现,两者不仅具有对话的可能性,也具有对话的必要性。

首先,从发生学来看,"非国家机构的政府"这一理论的产生模式是冲击---- 回应------创新式的。"第三部门"理论是近几年在西方兴起的一个理论, 随着西学东渐,它也被传入中国,并在中国激起了多种回应。有的把西方"第三部门"理论直接套用于中国,有的对这一理论根据中国现实进行一些微调后应用。从生物学角度讲, 这些回应只是简单的刺激-----反应模式,只是"第三部门"理论在不同条件下的应用,没有自己的理论思考,因此也不具备与"第三部门"理论对话的主体资格。而"非国家机构的政府"与前面这些回应最大的不同就是它不是简单的复制,而是在中国语境中重新认识、综合并创新出来的,因此,它是一个全新的理论,具有与"第三部门"平等对话的主体资格。同时,由于"非国家机构的政府"理论是在"第三部门"理论对中国社会的冲击下发生的,是中国学者在冲击直接影响下所产生的思考,因此,从形成伊始,它与"第三部门"的理论就拥有共同对话的平台,它们就像是一对孪生子,同一个DNA的双螺旋结构。这样一种特殊的发生使得两个理论在先天上就联系紧密,不存在对话的不可通约性。

其次, 把它放入现实中来看,这样一种对话是很具有必要性的。当下是一个现代化和全球化的时代,现代化是人类文明所共同面临的一个时代主题。"第三部门"理论是为了帮助人类社会应对现代化而产生的理论,它所关注的是如何进一步保障公民权利和促进民主,这同样也是中国现代化所面临的课题。当然,中国有自己独特的历史文化背景,中国的现代化要遵循自己的发展规律,不能照搬西方模式, 表现在理论研究上就是要有自己的话语权,摸索出具有中国特色的现代化发展道路。但是,中国特色并不表示闭关自守,关起门来自己造车。人类文明是共通的,中国的现代化需要借鉴吸收别国现代化的理论和经验。在这全球化的时代里,对话和交流是人类团结起来,集合大家的智慧,来共同应对时代主题的最好办法,只有把本土化和全球化结合起来才能走出自己的特色道路。"非国家机构的政府"理论正是在这一背景下产生的,它在借鉴西方"第三部门"理论的基础上,将其导入中国现代化的语境中重新认识和创新,是中国学者在全球化背景下对中国现代化课题的自己的回答。"非国家机构的政府"理论是中国自己的话语, 是对中国自己的现代化道路的摸索,但它同时也是在全球文化交流中产生的,也只有在全球文化交流中才能不断得到发展。

再次,理论本身的可持续发展需要对话。从政治生态学的角度来说,任何理论要想长盛不衰都必须保持与外部系统的互动,这一互动不仅表现在理论与实践的关系上,也表现在理论与理论之间的对话上。"非国家机构的政府"和"第三部门"理论具有相似的关注点和共同的时代课题,相对于其他理论而言两者之间具有更多的借鉴意义,因此两者之间的对话对于这两个理论自身的发展是极其重要和不可缺少的。

三、不仅为着对话

(一) 我们提出和研究"非国家机构的政府",构建与西方的非政府组织、第三部门等理论的对话平台,目的不在于为了研究而研究,为了对话而对话,而是通过研究和对话达到实际运用的目的。正如"一论"所说的,为中国特色的政府治理和政治发展提供一种新的理论支持。从本原上看,理论总是来源于实践；而从功能上说,理论总是要指导实践。不能正确指导实践的理论没有真正价值,将理论束之高阁不用指导实践没有现实意义。探讨"非国家机构的政府"理论的实践价值和意义,也就是要探讨它的功能与作用。首先,"非国家机构的政府"是相对于国家机构政府而言的,它不与国家机构政府"分庭抗礼",而只是侧重于社会领域的问题。这涉及两个方面的问题:一是"非国家机构的政府"的功能与作用只是国家构政府功能与作用的补充或辅助,是后者的延伸；二是"非国家机构的政府的功能与作用是为社会服务。具体地说,"非国家机构的政府"的功能与作用应该体现在完善国家治理、实现社会稳定、反映并实现特定群体的需求、为公民参与政策决策提供平台和路径等方面。其次,"非国家机构的政府"发挥作用的空域。一是随着社会生活的日益多元化和复杂化,伴随"小政府,大社会"(这里的"政府"自然是指国家机构的政府)趋势的日渐明显,"非国家机构的府"发挥功能和作用的领域必然广泛而复杂,它肯定要涉及到政治、经济、文化、意识形态等各个层面；二是从地域上看,"非国家机构的政府"不仅在国家和整个社会层面上要发挥它的作用,体现它的功能,而且也必然要深入基层,在地方和社区生活中发挥功能和作用。此外,伴随国家对外交往的扩大,全球化进程的加快,"非国家机构的政府"也必然要跨越民族国家的疆界,进入国际领域去发挥其功能和作用。再次,"非国家机构的政府"怎样发挥其功能作用。"非国家机构的政府"不与国家机构政府"分庭抗礼",维持和协调整个社会生活的基本秩序,使社会免于瓦解,不至于陷入无休止的冲突之中的特性,决定了"非国家机构的政府"发挥其功能和作用的"非暴力性",它主要通过协助、对话、协商、谈判、参与、宣传、游说,充其量还有和平的游行示威、静坐、抗议等方式发挥其功能和作用。最后,"非国家机构的政府"发挥功能和作用的条件。以上所述实际上涉及的是"非国家机构的政府"功能和作用的"应然"方面,在具体实践上,它还有"实然"方面的问题,即"非国家机构的政府"要发挥其功能和作用还要取决于实际社会生活中的各种条件。在不同国度、不同区域, 由于条件不同,"非国家机构的政府"功能和作用的发挥也就会存在差异。如民主体制和专制体制的不同、充分民主制和不完善民主制的不同、经济发展程度的不同、公民的文化水平和参与热情的不同、传统和习俗的不同等等,它们必然会对"非国家机构的政府"施加不同的影响,从而使其作用的发挥产生差异。因此,探讨"非国家机构的政府"的功能和作用,一定要考虑特定的时空条件, 空泛地谈论"非国家机构的政府"的功能和作用,不具有真正的、现实的价值意义。中国传统的政府管理模式是基于革命根据地模式和对苏联的模仿建立起来的,是全能政府的一种极致。这种模式的根本缺陷就是政府对社会的高度钳制,由于社会对政府的依附性,伴随着政府职能的不断增加,政府规模也出现不断膨胀的趋势。传统的政府改革也是从政府规模缩减入手,但是由于没有解决政府职能的转移,因此历次的改革也必然是难以取得实效。非国家机构的政府的提出可以从理论上有效地解决这一难题,即政府的改革不仅从作为国家机构的政府入手,更要从作为非国家机构的政府入手, 既要解决政府自身的问题,又要发挥社会组织和社会团体的公共职能,只有这样, 才是科学的解决方案。我们研究非国家机构的政府,既是着眼于现实的需要,又是基于未来的思考。

(二) 我们提出和论证"非国家机构的政府"问题,主要目的在于处理好国家、政府与非国家、非政府组织特别是政党组织、社会公民组织的关系,真正有利于中国特色的政府治理和善治。"治理"和"善治"的理论是20世纪90年代以来西方学术界最流行的理论之一。这种理论从更高的层面上强调了公民参与政府治理的重要性,主张用治理替代统治,以治理机制对付市场和政府的双"失效",即认为治理可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足。西方学者对"治理"作过许多界定,如罗伯特.罗茨就列举了"治理"的六种概念。全球治理委员会于1995年在题为《我们的全球伙伴关系》的报告中指出:治理是个人与机构、公家与私人治理其共同事务的诸多方式的总和,它是一个持续不断的过程。我国学者俞可平教授为引进、学习、借鉴西方治理理论作出了突出贡献,达到了目前对治理问题研究难以超越的一定高度 。但是,治理也不是万能的,它也内在地存在着许多局限,它不能代替政府而享有政治强制力,也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。为了克服治理失效,西方学者同时提了"善治"的概念。根据中外学者的研究,"善治"是一种"良好的治理"。如果说治理是强调公民参与政府治理的话,那么善治的理念更加强调的是公民直接参与政府治理中的作用。善治强调政府与公民之间对公共生活的积极而有成效的合作管理,在此基础上,善治强调政治国家与公民社会的良好合作,善治的过程就是一个国家政治权力向社会回归,还政于民的过程。善治只有在民主政治条件下才能真正实现,无民主便无善治。应当指出,西方学术界流行的"治理"和"善治"理论是当今西方后工业化社会存在和成长发展的反映,但是由于西方国家社会制度的根本性质决定了"治理"和"善治"理论在很大程度上还仅仅是一种设想,一种尚待实践的理想状态。然而,在我国,虽然暂时还缺乏西方后工业化社会所能提供的现实基础,但是,第一,间接或直接参与政府治理和善治过程的不仅仅有公民或公民社会,还有被我列入"非国家机构的政府"内容的其他载体；第二,我们有坚持以社会主义为定向发展的价值目标。这些是我国政府治理的真正的政治优势和资源优势所在。因此,政府治理不仅仅是作为国家机构的狭义的和广义的政府的事,而且也是包括各级共产党组织在内的非国家机构的政府的共同的事。这可能正是中国特色政府治理的一个最显著的标志。

注释：

1.乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000.

2.刘德厚.广义政治论--政治关系社会化分析原理[M].武汉:武汉大学出版社,2004.

3.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1972.

4.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956.

5.列宁选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1972.

6.陈红太.当代中国政府体系与政治研究[M].北京:经济日报出版社,2002.

7.俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

原载于《江苏行政学院学报》2005年第2期。