2006年两会通过的国家“十一五”规划纲要,根据我国资源环境承载能力﹑现有开发密度和发展潜力.统筹考虑未来我国人口分布﹑经济布局﹑国土利用和城镇化格局,首次将国土分为四类主体功能区,即优化开发区域﹑重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是中国在谋划区域发展方面制定的全新战略思路,根据不同资源环境承载能力和发展潜力,逐步形成各具特色的区域发展格局。这四类主体功能区表现在两个层面上,一是表现在全国范围内的不同省份以及相关省份大体属于同一类主体功能区；二是表现在全国每一个省份不同地区以及相关地区大体属于同一类主体功能区。这种划分,同过去那种只是将国土粗略地划分为东部﹑中部﹑西部和东北,并描述为东部加快发展、中部崛起、西部大开发和振兴东北相比,在理念上有了升华,在实践上更有利于实际运行和操作,增强了规划的空间指导和约束功能,要求实施不同的区域政策进而对区域政府管理提出了新的更高的要求。
关于区域政府管理问题的提出
“区域政府管理”这个提法,可指由“区域”、“政府”、“区域政府”、“区域管理”﹑“政府管理”等概念组合而成,其中具有创新意义的当属“区域政府”这个尚不多见的概念。它是一个相对性的概念,它同行政区划既有联系又有区别,它既不同于“地方政府”,也不同于“区域行政“复合行政”或“区域公共管理”。为研究方便起见,本文对“区域”与“地域”不作严格区别,视为同义概念,对“政府”只取通用意义,即不作广义和狭义的区别,也不作“政府体系”意义上的分析,将区城政府视为“地域政府”。
学术界对什么是“区域”有不同的界定。其代表性的观点如:“区域是基于描述﹑分析﹑管理﹑计划和制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区。[2]一般说来,区域是按照一定的参照系或标准(如自然地理﹑社会的经济、政治、文化、历史等条件和因素）划分为具有连续性、整体性特征的有限地域的空间范围，并随着其参照系或标准的变化而做出相应的调整。它在纵向上表现为不同的行政治理层级，而在横向上则表现为不同的地域。例如，在世界的范围内，分为东、西﹑南﹑北不同的各大洲,以及地区性的多个国家的联合体如欧共体﹑东盟等等。在我国,表现为各省(自治区﹑直辖市﹑特别行政区)市﹑县(市)﹑乡镇等行政层级,表现为一般行政区域、民族自治区域﹑特别行政区域、城市行政区域和农村行政区域等。从一定意义上说,区域实质上是一种行政区划,但是,区域又不等同于或就是行政区划。区域应该是指基于行政区划又超出于行政区划的带有“综合性”、“整合性”、“跨行政区划”的概念。一定的行政区域或行政区划是指该区域或区划的“行政半径”，随着社会文明的进步和科学技术的发展,行政半径也会相应随之变化和发展。区域更多地是基于地理边界的性质的同质性领域,它可以越出法定的行政区划,而包括两个以上行政层级或行政区划的联合﹑结合体。正是从这个意义上说,区域也就越出了“行政区域(划)”的界限,而具有“区域行政”的性质和意义,从而在一定程度上冲破了行政区域(划)的行政性壁垒与局限性。由此可见:
第一,所谓区域政府或地域政府是同全国性政府相对而言的,主要是指一定区城内的两个以上为促进区域发展而寻求相互协调与合作进而促进区域公共事务综合治理而构建横向的政府组织机构的集合体。它和全国性政府是部分与整体的关系。它可分为“原生性”区域政府和“延伸性”区域政府两种类型。前者,就世界范围而言,指位于世界各大洲的各国政府及地区性的各国政府；就我国而言,指与原有的各行政层级﹑各行政区划相对应的各省政府﹑直辖市政府、民族区域自治政府﹑特别行政区政府﹑各市(州)和县市(旗)乡镇政府等。后者,主要是指正在发生和生成之中的水平型的跨行政区域(划)的各区域政府或区域间政府合作体制。这种情形,无论是在世界范围内还是在我国范围内都客观地存在着,相比之下,虽然延伸性区域政府或“实体性区域政府”尚未真正形成,但是它对于“原生性”区域政府所具有的那种重塑性或解构性也实属大势所趋。
第二,原生性区域政府的府际之间,一般都存在上下级隶属关系,正是这一显著特征决定着“区域政府”与“地方政府”之间有着本质性区别。地方政府一般是指由国家政府或全国性政府(中央政府)为治理国家一部分地域或部分地城某些社会公共事务而设置的政府单位。虽然地方政府也是一种区域性政府,但它同全国性政府是上下级从属关系,是中央政府的分支机构,即使是地方政府之间也有上下级隶属关系,如省、县、乡镇政府就是一种隶属关系。因此,它不完全等同于本文论及的延伸性的区域政府,如“长三角”、“珠三角”区域政府,它们不是上下级隶属关系,而是平等、合作、互利的伙伴关系。
第三,区域政府或延伸性的区域政府也不同于一般的“区域行政”、“复合行政”或“区域公共管理”。“区域行政”是我国改革开放以来,伴随着“区域经济”的产生而产生、发展而发展的。而区域经济又是在行政区域(划)经济形成发展的基础上形成和发展起来的。在治理理论和实践的视域中,区域行政亦即区域公共管理,它所侧重和强调的是在区域行政或公共管理中,除了区域政府联手合作外,主要的是各种民间组织、行业协会、非政府组织等的公共参与,是一种跨行政区划的行政合作。与区域行政有所不同的是,区域政府所侧重和强调的是区域政府在区域管理、区域治理、区域服务中的主导性作用。是突出政府,还是突出“行政”在区域管理或治理中的地位和作用，是“区域政府”与“区域行政”的主要区别之所在。
第四,区域政府同行政区划、地方政府、区域行政或公共管理的区划只具有相对性,但意义重大。如上所说,将国土分为四类主体功能区域表现在两个层面上,一方面,我们不能在全国范围内构建相应的四个区域政府,即优化开发区域政府、重点开发区域政府、限制开发区域政府和禁止开发区域政府;同样,另一方面,我们也不能在现行的每一种行政区域(划)内构建相应的四个类型的区域政府进行“合理分工”,各司其职。
区域政府管理与中国特色
建设中国特色社会主义是一个“百科全书式”的纲领性命题,它是把马克思主义的基本原理与中国具体实际相结合的产物,是我国党和人民在如何建设社会主义问题上又一次新的选择和伟大的创造,是社会主义的共性与个性的统一,是社会主义基本原理与中国国情相结合的科学概括。就世界范围的社会主义而言,中国特色社会主义是一种社会主义的民族性,亦即社会主义的中国特色。自1982年,邓小平在党的十二大开幕词中第一次明确使用这个命题以来,它在我国已经家喻户晓,越来越深人人心。然而,不可否认的是,人们在广为使用、传播这一概念、术语时,对它所蕴涵的丰富的内容理解得不是很全面和科学。正如欧洲两位哲人所说的,“人们谈论最多的东西,每每注定是人们知道得很少的东西”;“熟知的并非就是真知的”。一方面,“特色”本来有别于特点、特征、特殊、独特等概念。研究特色必须研究事物的普遍胜即共性,同时研究它的特殊性即个性,它们是紧密相关联的。一般说来,特点、特性,就是差异性,共性就是联系性、同一性。特色包含共性、但不等同于共性;特色从属于共性,但又是个性的升华和发展。特点、特征就是差异性,而特色除了差异性的内涵外,还有自身的扬弃,自我肯定,自我创新、自我发展、自我完善、自我优化的能力等意义。由此,作为特色是不断发展的,人们追求特色的实践活动也不可能终结。另一方面,“中国特色”,并不是指“中国特殊”“中国特有”,并不是指体现中国国情的一切东西,也并不是在国际上独一无二。既不能把中国特色理解为全部是中国特有的,也不能认为凡是别国有的东西,就不再是中国特色,也不能把中国所有的优势、好坏等等问题都说成是“中国特色”。中国特色具有整体表现的“单一性”、总体性和具体表现的多方面、多层次性,我们可以从多方位、多角度,从宏观、中观、微观方面考察中国特色的具体表现,从中外比较中,从普遍与特殊、共性与个性、一般与个别的关系中,从动态的、历史的、发展的观点看待中国特色,涉及到中国社会主义的总体特色“领域特色”“区域特色”[3]等等问题。
从政府管理的角度看,中国特色社会主义的单一性特色、整体性特色或总体性特色,主要是通过全国性政府即中央政府管理来掌控、营造和体现,通过中央政府的权威和宏观调控,实现全国一盘棋局面,政令畅通,统一高效力的管理,体现中国特色。它一方面有别于其他国家的民族特色,另一方面又有别于国内具体区域或地域性特色。中国特色社会主义的区域特色则主要是通过各地域性政府、区域性政府管理,通过创造性地贯彻落实中央政府的路线、方针、政策来具体表现。如东部特色、中部特色、西部特色、东北特色,珠江三角特色、长江三角特色，环渤海地区特色,北京特色、上海特色、广东特色、江苏特色、苏南特色、苏中特色、苏北特色、苏南特色又有苏州特色、无锡特色、常州特色、镇江特色、南京特色,苏州特色又有张家港特色(精神)、昆山特色(之路)、工业园区特色(理念)等等。中国特色社会主义的单一性特色、总体性特色寓于中国社会主义的区域性、地域性特色之中,中国特色社会主义的区域性、特色地域性特色,体现出中国特色社会主义的单一性总体性整体性特色,如果没有中国特色社会主义的区域性特色、地域性特色,也就没有中国特色社会主义的单一性特色、总体性特色和整体性特色,反之亦然。这就为每一个区域政府、地域性政府提出了自主创新的基本要求,以防犯对某一个特定区域政府管理经验的盲目学习和照搬的教条主义错误,其中有效的办法之一,就是从各自区域政府所面临的具体区域实际出发,形成区域特色,避免不同地域政府管理过程中的不必要的行政管理或治理的雷同现象。
区域政府管理与党的思想路线
对不同区域进行功能划分,体现了实事求是的基本精神。既然中国特色社会主义的整体、总体特色有赖于中国特色社会主义的区域特色,这就要求各区域政府贯彻落实区域发展战略,根据不同的区域功能和区域实际,实行优化开发、重点开发,限制开发和禁止开发,建设和发展区域特色,这也是贯彻落实党的思想路线的具体要求和具体体现。
在我党的历史上,党的正确的思想路线也是逐步形成和发展起来的。早在194 1年毛泽东在《改造我们的学习》一文中,就对“实事求是”内涵作了科学的阐释,后来在此基础上逐渐形成发展为党的思想路线。最初党的思想路线的基本内容是:一切从实际出发,理论联系实际,实事求是,在实践中检验真理和发展真理。这条思想路线是马克思主义中国化的重要成果,也是中国共产党建设实践经验的马克思主义化,是毛泽东思想的精髓。19 78年党的十一届三中全会重新确立了这一思想路线,并且丰富和发展了这一思想路线。1980年12月邓小平指出:解放思想,就是使思想和实际相符合,使主观和客观相符合,就是实事求是。党的十四大报告中明确指出:解放思想、实事求是是建设有中国特色社会主义理论的精髓,是保证我们党永葆蓬勃生机的法宝。至此,党的思想路线就被概括为八个字:“解放思想,实事求是。”解放思想与实事求是,虽然在具体内涵上有所不同,但在新的历史条件下,解放思想成为实事求是的前提条件,实事求是成为解放思想的客观基础,两者统一不可分割，发展成为新时期党的思想路线。后来,以江泽民为核心的党中央又将党的思想路线概括为十二个字:“解放思想,实事求是,与时俱进。”并在此基础上逐步提出了“三个代表”重要思想,成为马克思主义在中国发展的最新成果,成为新时期党的指导思想的重要组成部分。
在明确不同区域的功能定位以后,势必要求中央政府及各地方政府、各区域政府在坚持和贯彻党的思想路线的过程中,坚持从本区域的客观实际出发,实行分类管理,制定区域政策,在财政政策、投资政策、产业政策、士地政策、人口管理政策等方面实行区别对待。与此对应的财政、产业、投资、土地、人口管理以及绩效评价和政绩考核等方面要制定分类管理的“差别化”区域政策，实行强、弱得当的“加减法”：对于那些优先开发区城,要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价,弱化经济增长(G D P)的评价;对那些重点开发区域,要综合评价经济增长、工业化、城镇化水平等.对那些限制发展、开发的区域,要突出生态环境的保护等评价,弱化经济的增长、工业化和城镇化水平的评价.；对那些禁止开发区域,主要评价生态环境保护。以此逐步建立起科学的政府绩效评估体系,使过去那种以G D P和财政收人论英雄的局面大为改观。
区域政府管理与科学发展观
对不同区域进行功能划分,也是对科学发展观的具体实践。以胡锦涛为总书记的党中央在党的十六届三中全会提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。这个科学发展观是在总结了建国以来,特别是改革开放以来中国社会主义建设的正反两方面的经验教训基础上提出来的,坚持了发展是硬道理的思想,同时又强调了科学发展。所谓科学发展观内涵十分丰富,主要是指强调了以人为本的发展理念,强调了社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”全面协调发展的新要求,强调了统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展人与自然和谐发展、国内发展和对外开放“五个统薄”协调发展的新理念,其实质是实现又快又好地发展。
科学发展观的重要组成部分是区域协调发展。根据“十一五”规划的具体要求,区域协调发展主要表现为城乡区域协调发展；东、中、西、东北“四个地区”的协调发展.每个地区“四个区城”的协调发展;健全“四个机制”的协调发展.以及“四种体制”改革的协调发展这五个方面.其中,“四个区域”的协调发展,表现为各个地区根据资源环境承载能力和发展潜力优化开发重点开发、限制开发和禁止开发区城之间的协调发展。“四个机制”的协调发展,表现为市场机制合作机制互助机制和扶持机制之间的协调发展,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移,鼓励和支持各区域开展多种形式的经济协作和技术、人才合作,形成以东带西,东中西共同发展的格局,采取对口支援、社会捐助等方式和按照公共服务均等化原则,加大发达地区和国家对欠发达地区的支援力度.加快“老、民、边、贫”,地区经济社会发展,形成区域统一市场和全国统一市场。“四种体制”改革的协调发展,表现为经济体制改革政治休制改革文化体制改革和社会管理体制改革的协调发展,通过区域协调发展,把总体改革整体改革推向纵深和横广方面发展。
由此可见,用科学发展观统领区域发展,区域政府管理必将大有作为。
区域政府管理与区域社会和谐
对不同区域进行功能划分,也是构建社会主义和谐社会的必然要求。科学发展是针对不科学发展而言的,区城协调发展是与区域内经济和社会的不协调发展相对应的。相比之下,科学发展、协调发展具有某种相对意义和暂时性,而不科学发展不协调发展具有某种绝对意义和常态性。区域发展的历程往往表现为:不科学性——比较科学性一一科学性一一不科学性……的循环往复;区域不协调发展—区域比较协调发展—区域协调发展—区域不协调发展?6?8?6?8的循环往复。其中,除了全国性的中央政府和地方政府的作用外,区域性政府的管理作用是至关重要的。“十一五”规划明确不同区域的功能定位,并制定相应的政府政策和评价政策指标,逐步形成各具特色的区域发展格局,其最终目的是让不同区域的人享受大体相当的公共服务和生活水平,让全社会共享改革、发展、稳定的成果,加快推进和谐社会建设。
所谓“区域和谐社会”,主要是指统一国家范围内水平面的各行政区域例如省、直辖市、自治区、特别行政区域内部的和谐,以及它们相互之间的或区域性政府际的和谐。这种和谐的基本理念在于国家安全、民族利益、国家利益至上。在同一行政区或区域政府内,整个区城行政的利益则高于该区域行政内各行政区、行政机构行政机关的利益。
和谐社会本身具有内涵高远与厚重的目标。整个国家、社会的和谐有赖于局部、区域政府社会的和谐。但是局部的区域政府、社会的和谐与整个国家社会的和谐并不一定存在着因果关系。区域社会和谐的建设与实现程度,在很大程度上取决于区域政府管理过程中使党的思想路线和科学发展观与区域实际相结合的程度以及是否显示区域特色的程度。正是从这个意义上说,谋求区域协调发展,建设区域和谐社会,是区域政府的守土之职,区域政府责无旁贷。
*原载于《政府改革与创新》。
[2]胡佛,区域经济学导论[M].上海:上海远东出版社,1992:39.
[3]乔摧章中国特色社会主义纵横谈[M].苏州:苏州大学出版社,1996.68一69.
