概念是对一定阶段历史活动的描绘。随着历史活动的进步, 概念不变, 但内涵已经不同。要跟上历史的步伐, 就不能不解析语义和运用概念。清楚地定义每一个概念是进行社会科学研究的首要条件, 概念不清楚就无法把被研究的现象与其他现象区分开来。[1]p23什么是非国家机构的政府? 它同国家机构的政府、政治、政府体系、非政府组织、第三部门等问题是什么关系? 本文拟就这些问题作初步的探讨。
一、问题的提出及其初论
2000年, 我在拙著《政府理论》 , 一书中探讨政府的定义时, 曾提出两个值得注意研究的问题。第一个问题是,作为客观存在的"实体政府"和作为观念术语的"概念政府"问题。认为实体政府是人类社会发展到一定历史阶段的产物,而反映实体政府从而对实体政府进行抽象理念化为概念政府, 要比实际存在的实体政府要晚得多,也就是说在作为概念的政府出现以前,实体政府早就以各种形式存在着。据考证,在古代中国唐宋时期,在西方14 世纪以后, 作为术语、概念的"政府"才出现并被人们使用,而作为实体政府却早就历史地存在着了,虽然名称有多种叫法,也就是说,作为实体的政府要比作为概念的政府要久远得多。第二个问题是,作为客观存在的实体政府是否仅仅同阶级、国家相联系? 长期以来,在学术界对于政府的界定,占主流或主导面的传统观点都习惯于把政府与国家及国家机构相联系,无论是广义的政府论还是狭义的政府论,都没有超脱"国家崇拜"的理念。尤其是中国的学者都没有超出把政府作为国家的代理机构或作为国家机构的有机组成部分这个论域,由此形成两种思维定势: 一种是只注重或侧重于政府的阶级性和政治性的定性分析，而比较忽视政府的社会性、科学性方面的定量分析；另一种是只注重或侧重于政府的社会性、科学性方面的定量分析,而比较忽视或有意回避政府的阶级性、政治性方面的定性分析。前一种情形比较集中表现在改革开放以前的中国学者那里,后一种情形比较集中表现在西方学者那里。这两种分析视角和思维定势都是由各国的历史社会制度以及认识的局限性决定的。要克服和避免这些局限性,就需要把观察和研究政府问题的视界超出国家和国家机构的论域,研究非国家机构的政府及其与作为国家机构的政府的相互关系。
笔者之所以提出"非国家机构的政府"这一概念和问题,是基于这样的逻辑思考, 即政府作为处理和执掌政务的地方和场所,"政府"是指政议之府,如同" 朝廷"是朝议之庭一样,主要作为政议之府而存在。在传统上指的是"我们讨论和处理公共问题的机制" 。如古雅典人们在广场中集会讨论公共问题,这就是政府。但到后来,政府成了一种机构，有着专属的人员和手段,政府逐渐与公众相脱离,成了一种专门处理公共问题的社会单元。人们也逐渐忘记了除了"政府" 外,还有其他的机构和机制可以或实际上在承担处理公共事务之责。[1](p347)政府与人类社会的公共事务和公共权力紧密联系着,只要有人类社会及其公共事务的产生和存在,就必然要有行使社会公共权力,处理社会公共事务的政府。它同人类社会与生俱来并同人类社会共始终。正是基于这样的思考与认识,我认为所谓"非国家机构的政府"是相对于"国家机构的政府"而言的。在私有制、阶级、国家产生以前,面对原始社会的公共事务而行使原始社会公共权的机构,如摩尔根在《古代社会》中描述的酋长会议、最高军事统帅、人民大会等就可以称之为"政府",构成非国家机构的政府的第一个时期,我把这个时期的非国家机构的政府用"非国家机构的政府I"来表示。随着私有制、阶级的出现,国家的产生,社会公共事务扩展了,社会公共权力开始具有了特殊的性质,即恩格斯所说的产生了"特殊的公共权力"。一方面,作为"非国家机构的政府I",逐步演变为作为国家机构的政府,它是对作为"非国家机构的政府I"的历史性否定、嬗变或蜕变,国家机构的政府逐步占居主导地位；另一方面,作为"非国家机构的政府I"的主体性历史地位并没有因为逐渐被作为国家机构的政府所取代而完全丧失其历史主体性的存在,相反,它还以其顽强的生命力,不因人们经常有意无意地遗忘它而失去自我的存在和发展,并且以作为"非国家机构的政府II",的形式对作为"非国家机构的政府I"的第一次自我否定并与作为国家机构的政府并存,相互作用,相互转化。当然,作为国家机构的政府与作为"非国家机构的政府II"并存时期的主次地位和作用力的大小及其方向在社会历史发展的不同时期是有所不同的。随着作为国家机构的政府及其特殊公共权力的发展直至消亡,作为"非国家机构的政府II"及其公共权力的日趋完善,实现对作为国家机构的政府的历史性否定,同时也实现着对作为"非国家机构的政府II"的自我否定,即对作为"非国家机构的政府I"的否定之否定,人类社会将进入"非国家机构的政府"及其公共权力的新的历史时期,亦即马克思恩格斯所说的"自由人的联合体"的境界,我用作为"非国家机构的政府III"来表示。在那里,用以处理社会公共事务的社会公共权力将会在更高的历史阶段上属于(确切些说是回归)全体社会成员,在那里每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。并且,我认为可以把"自由人的联合体"作为"非国家机构的政府III"或"未来政府"、"世界政府"的另一种表达法。
基于上述分析,我把行使人类社会公共权力主体的政府分为"三段式",其演示过程用以下图式来显示（其中，实线箭头表示决定性指向，虚线箭头表示互动性指向）：
二、学术界的反响与回应
自从笔者提出"非国家机构的政府"问题以后,引起了学术界的一定关注和反响,其中,北京大学政府管理学院谢庆奎教授在他主编的《当代中国政府与政治》一书的第一章导论第一节中,就专门列出一个目,论证了"非国家机构的政府"问题。[1]p8-10谢先生对这个问题的研究至少有以下三点值得笔者进一步学习和借鉴。
其一,在笔者的研究中,只是一般性地描述了非国家机构的政府,指出所谓"非国家机构的政府",顾名思义是相对于"国家机构的政府"而言的。它不与国家机构的政府"分庭抗礼",它只侧重于社会领域的问题,并没有能够对非国家机构的政府作一个规范性的定义。而谢先生的研究则弥补了笔者的不足。他写道: 公共权力是人类社会与生俱来的,只要人类社会存在,就会有公共权力的行使。行使公共权力的主体或机构就是公共权力机构。这种公共权力机构是适应处理社会公共性事务的需要而产生的,它的基本作用是维持和协调整个社会生活的基本秩序,使社会免于瓦解,不至于陷人无休止的冲突之中。这是社会的共同需要。社会还有不同需要,公共权力机构本身也有自己的需要。这就使公共权机构在行使公共权力时出现了复杂的情况。既要满足某些社会集团或个人的特殊需要还要满足公共权力机构本身的需要。由此出现了公共权力机构与社会的关系问题,以及公共权力机构内部的关系问题。这种由社会需要产生、凌驾于社会之上并为社会服务的公共权力机构,就是非国家机构的政府。
其二,在笔者的研究中,虽然绘制了非国家机构的政府的产生、变化和回归的示意图,初步描绘了社会公共权力由原始社会公共权力到阶级社会公共权力再到未来社会公共权力的发展轨迹,但是没有能够进一步提出和分析非国家机构的政府是如何向国家机构的政府的转变、过渡及国家机构的政府又是如何向非国家机构的政府的转变、过渡的过程。而谢先生的研究又弥补了笔者这方面的不足,提出并初步论证了两个"过渡阶段"。他写道: 非国家机构的政府向国家机构的政府的转变,以及国家机构的政府向非国家机构的政府的转变,都有一个过程。在这两个先后交替的过程中此消彼长的情况是很复杂的,不仅在走向未来社会的时候有这种情况,在走向阶级社会的时候也有这种情况。非国家机构的政府向国家机构的政府再向非国家机构的政府的转变,应该经历五个阶段,可称为"五段式", 如图所示:
谢先生还进一步写道:非国家机构的政府与国家机构的政府并不是截然对立的或互不相容的。它们在过渡阶段是并存互动的、此消彼长的。在第一过渡阶段,非国家机构的政府起主导作用,国家
机构的政府逐步形成,直至取而代之。在第二个过渡阶段,国家机构的政府起主导作用,非国家机构的政府逐渐升起,最后进人人类社会的最高境界-----世界大同。这样,他就把从非国家机构的政府到国家机构的政府再到非国家机构的政府的两个过渡阶段的主次地位转换或易位动态地勾勒出来了。
其三,在笔者的研究中,只是着眼于非国家机构的政府与国家机构的政府在历时态维度中的演变和在共时态维度中的互动,尚未深人论及到它们之间的异同亦即联系与区别。谢先生的研究则弥补了这方面的"空白"。他写道:非国家机构的政府与国家机构的政府相比,同样都是行使社会公共权力的组织机构体系,同样要受到风俗、习惯、道德、法律(纪律)的约束,对于其成员违反习惯、道德法律(纪律)的行为同样具有惩戒力,其规则和公共权力也具有一定的权威性。但是,非国家机构的政府与国家机构的政府,也有一些极为重要的区别,甚至是本质上的区别。首先,非国家机构的政府行使的是社会公共权力,而国家机构的政府行使的则是特殊公共权力,这种特殊性主要表现在公共权力是为特定的阶级或阶层服务的,首先要满足这些阶级或阶层的需要；其次,是暴力机关的设置和使用,如军队、警察、监狱等,这是国家机构的政府的突出特点,也是非国家机构的政府所不具备的重要机关；再次,在政府的本质特性上,非国家机构的政府更多表现为社会性、公共性,为全社会服务的特质,而国家机构的政府则更多表现为阶级性、为统治阶级服务,兼具社会性、公共性, 兼顾社会公共利益；最后,在政府的合法性上,非国家机构的政府的合法性基础是传统、氏族、功绩,而国家机构的政府的合法性也有传统、功绩,但更重要的是选举,是民意的表达。特别是近代以来政党政治下的国家机构的政府更是如此。
除此以外,我要同谢庆奎先生商榷的间题主要是:在阶级社会,非国家机构的政府是否存在及其与国家机构的政府相互作用的问题。在我的关于政府演进的"三段式"中,力图说明的主要观点是:政府是一个不断成长发展的有机过程,人们对政府的认识远没有也不可能穷尽。因此,我的着眼点、着力点不在于研究和阐释国家产生以前的政府即"非国家机构的政府I",也不在于研究和阐释国家消亡以后的政府,即"非国家机构的政府III",而在于研究和阐释作为国家机构的政府或与国家并存期间的政府,它是如何随国家产生于社会,又凌驾于社会之上, 受社会决定制约,并能动地反作用于社会,在国家存在的整个历史过程中,它又是如何代表国家与作为"非国家机构的政府II"互动而此消彼长的。这比研究两个过渡阶段的两种政府类型的并存、互动消长显得更加现实,因而也就更加重要, 更有意义。然而,谢先生明确认为,在阶级社会中,国家机构的政府与非国家机构的政府并不是在任何时候都是互为消长的。在欧洲的中世纪,在东方的古代社会, 在资本主义世界的全面干预阶段,在共产主义世界的全能主义阶段,以及其他特殊阶段,作为非国家机构的政府是不存在的,或者说几乎是不存在的。这就是说, 在阶级社会中,国家机构的政府与非国家机构的政府有时候是互为消长的,有时候不是互为消长的.在不是互为消长时期,非国家机构的政府是不存在或几乎不存在的。但是在谢先生绘制的人类社会政府演化示意图中,非国家机构的政府与国家机构的政府或国家机构的政府与非国家机构的政府的互为消长情形只存在于阶级社会前后两个过渡阶段,而在整个阶级社会是不存在非国家机构的政府的。因此,就不可能产生与作为国家机构的政府的互为消长问题。如果是这样,就存在阐释话语与示意图不完全符合的情形。如果按时序就会涉及到过渡阶段(一)的起迄点问题,"非国家机构的政府I"是如何被"消灭"的问题,国家机构的政府又是如何产生的问题；阶级社会中,国家机构的政府的"独占"问题,非国家机构的政府的"中断"、"缺环"或"从有到无"的问题；过渡阶段(二) 的起迄点问题,国家机构的政府是如何被"消亡"问题,非国家机构的政府又是如何"再生"或"从无到有"问题,等等。这些问题有待于进一步商榷和探讨。
事实上,在整个阶级社会,非国家机构的政府都是客观存在着的。根据"自然法"和"社会契约论",社会或公民不可能将所有的权利都让予给国家机构的政府行使,依赖国家机构的政府处理所有的社会公共事务,在社会公共事务和公共权力方面,社会或公民有着属于自己的"自留地"或"保留地",即使是在中世纪的欧洲,古代社会的东方,在资本主义世界的全面干预阶段,在共产主义世界的全能主义阶段,以及其他特殊阶段,虽然国家机构的政府被异常强化,非国家机构的政府相对弱化,以致于弱化到到使人们可以忽略不计的程度,但非国家机构的政府也还是在一定程度上或多或少地潜存下来,即使它处于某种"休眠"状态,也是一种存在,而不是"不存在"或"几乎不存在"。如果在过渡阶段(一) 和过渡阶段(二)之间的整个阶级社会中国家机构的政府存在时期,非国家机构的政府不存在某种连续性和可持续发展性,即上文所说的"中断"或"缺环"现象,不存在非国家机构的政府待机而发的"基因",如果国家机构的政府与非国家机构的政府之间的并存、互动,此消彼长只存在两个过渡阶段,而在阶级、国家社会不存在, 那么,过渡阶段(二) 的非国家机构的政府又从何而来? 或者说就难以"复活" , 总不能从"空地"上重建非国家机构的政府。一般说来,从国家机构的政府中是不能自发地自然而然地"生长"出"非国家机构的政府III"来的。事实上,当作为国家机构的政府"甚嚣尘上"之时或使整个社会国家化、政府化的时候,非国家机构的政府的基因仍然在属于自己的园地里默默地潜存着、发展着。正是从这个意义上说,是否客观地承认阶级社会中同国家机构的政府并存着非国家机构的政府即我称之为"非国家机构的政府II"及其互动和此消彼长,这可能成为长期以来西方学者侧重于政府的社会性、科学性方面的定量分析,而中国学者则侧重于政府的阶级性、政治性方面的定性分析的一个分水岭或重要原因,由此也是导致中国和西方不同的政府治道、治理模式,进而造成不同的社会发展程度和发展质量的重要原因之一。
三、几个相关的理论问题
提出和研讨非国家机构的政府问题,涉及到许多相关的理论问题。其中,最密切的就有关于非阶级、国家政治问题,关于非政府组织、第三部门问题,等等。
关于非国家机构的政府与非阶级、国家政治的关系问题。政府同政治是分不开的。既然非国家机构的政府突破了把政府仅仅视为国家机构的组成部分,甚至有时把政府视为国家代名词、同义语的传统,那么,势必要对政治作新的阐释。过去的那种把政治视同国家历史范畴的传统也应当有所突破。例如,当伍德罗·威尔逊和古德诺把政府视同为行政时,曾作了"政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行"的经典表述。那么,究竟有没有"非国家政治"呢? 根据近年来学术界的研究,回答应当是肯定的。在整个阶级政治或政治社会的历史阶段,非阶级性政治或社会政治还是仍然存在着的,只是不占主体或主导地位,它仍然同阶级政治、政治社会并存、互动和此消彼长。此种阐释并不必然导致"阶级政治泛化",反而有利于严格限制阶级政治的论域,不使阶级政治扩大化,就如同阶级社会国家机构的政府同非国家机构的政府仍然并存、互动和此消彼长并不必然削弱国家机构的政府权威,导致无政府化或"政府泛化",反而有利于严格限制国家机构的政府的论域,进而把有限政府置于现实的社会基础之上一样。从整体历史观来看,政府发展和政治发展是密切相关的。政府发展,在历时态的层面表现为从非国家机构的政府走向国家机构的政府(包括国家机构的政府自身由低级向高级阶段的发展) 再走向非国家机构的政府的发展；在共时态的层面则表现为非国家机构的政府自身的发展以及"上收"到国家机构的政府与国家机构的政府自身的发展以及"下沉"到非国家机构的政府之间并存、互动消长的发展。其中,非国家机构的政府发展带有根本性,它决定着国家机构的政府发展,而国家机构的政府发展则能动地反作用于非国家机构的政府发展,主导着非国家机构的政府发展。同样,政治发展在历时态的层面,表现为从非阶级性政治(社会政治)走向阶级政治即政治社会(包括阶级政治自身由低级向高级阶段的发展)再走向非阶级性政治即社会政治发展；在共时态的层面则表现为非阶级政治自身的发展和阶级政治自身的发展以及非阶级政治与阶级政治并存、互动、消长的发展。其中非阶级治发展带有根本性,它决定着阶级政治发展,阶级政治发展对非阶级政治发展起着能动的反作用、主导作用。在政府发展与政治发展的关系问题上,政治发展更带有根本性,它决定并制约着政府发展,而政府发展则能动地反作用于政治发展,主导着政治发展。
关于非国家机构的政府与非政府组织、第三部门的关系问题。如前所述,非国家机构的政府是相对于国家机构的政府而言的。在"政府体系"中,除了国家机构以外,其他组成部分均可隶属于非国家机构的政府之列。在这里,"非政府组织"、"第三部门"也可以作为与非国家机构的政府同国家机构的政府相对应。首先,"非政府组织"(Nongovernment Organizations)与政府组织相对应,至少有三种指称。其一是指狭义政府以外的一切组织,包括同作为国家机构的立法、司法机关都可视为非政府组织；其二是指广义政府即国家机构的政府以外的一切组织,包括政党组织、企业组织、社团组织等都属于非政府组织；其三是指"政府体系"之外的一切组织,分布在广泛的社会领域。所以，狭义政府、广义政府即国家机构的政府、非国家机构的政府以及政府体系中除国家机构的组织以外，都可以叫做"政府组织"，同"非政府组织"相对。因此,非政府组织是指列于国家机构政府和非国家机构的政府之外的其他社会组织。非政府组织要同政府组织发生关系和联系必须在以上三个层面上展开。但从其本意上讲,主要地还是第一种指称。中国民政部将NGO分为社会团体和民办非企业单位。清华大学NGO研究所在组织形式和实际运作两个层面上将NGO分为:第一类,社会团体,在社会、文化领域开展各类活动的会员制组织,它包括各种学会、协会、促进会、联合会、志愿团体等；第二类,经济团体,只在经济领域里开展各种活动的团体,如商会、行业会、工会(其实将工会划人经济团体是值得商榷的,它与"无产阶级专政体系"中的工会有着不同的性质)等；第三类,基金会,如项目型基金会、资助型基金会、联合募捐组织等；第四类,实体性公共服务机构,如各种民办医院、学校、剧院、养老院、研究所、中心、美术馆、图书馆等。这些组织是通过行政法规合法登记开展各种社会公益活动的民间组织。除此之外,在当代社会转型时期的中国,还有第五类没有经过登记的NGO。其次,第三部门这个概念在20世纪70年代的西方开始形成并流行起来,目前已影响到各个社会领域,已引起我国学者们广泛的关注与研究,已有不少成果面世。但有关"第三部门"概念的释义种种。有学者就有关第三部门的多类组织进行归纳,主要有:企业组织的NGOS,捐赠者组织NGOS,与政府有关的NG OS、政府组织的NGOS,政府经营/组织NGO,基层组织,基层支持组织,国际NGOS,中介组织,会员支持组织,非政府发展组织；非政府组织；非营利组织(Nonprofit organizations),人民组织,民间志愿发展组织,民间志愿组织,准非政府组织(Quasi一NGO),自助组织、自助支持组织,跨国外政府组织(Transaction NGOS )乡村发展协会,志愿者非营利组织,志愿组织等。其实, 第三部门古已有之,承认非国家机构的政府的存在就意味着承认第三部门的存在之所以到了20世纪70年代才被凸现出来主要是有政府和市场"双失灵"这一社会历史背景。在政府失灵和市场失灵的情况下,寻找第三部门这个"第三只手"来调适政府与市场的互动关系。可见,第三部门与非营利组织的论域视同,它既有别于政府组织,又有别于市场或企业组织,囊括了非营利组织、民间组织、非政府组织、社团和民办非企业单位。然而,问题在于,当我们把第三部门概念引人本文以后,怎样进一步论证它同国家机构的政府与非国家机构的政府的相互关系。在政府、市场和第三部门的分析框架中,"第三部门"实质上可视为"社会"的代名词。政府、市场和第三部门的关系实质上就是政府、市场和社会的三足鼎立关系。如果把这里的政府视为狭义和广义的政府亦即作为国家机构的政府,视为"政府组织",那么市场、企业、第三部门就统属于"非政府组织",第三部门中的非政府组织可指"政府体系"中的政党组织、民主党派、人民政协等。如果把这里的政府视为"政府体系",即视为国家机构的政府和非国家机构的政府的互动,那么第三部门中非政府组织,一般就指"政府体系"之外的组织。但是,通常人们把政府、市场、第三部门(社会)关系中的政府视为广义或狭义的政府即国家机构的政府,这样, 第三部门和市场(企业)就具有了某种非国家机构的政府性质及其意义,特别是第三部门中非政府组织和"政府体系"中除国家机构以外的组成部分都具有一定的非国家机构的政府的性质。这样,政府同第三部门的关系实质上就是作为国家机构政府与作为非国家机构的政府关系。从一定意义上可以这样说,"非政府组织"、"第三部门"概念是西方式的话语,营造的是西方式的语境,而"非国家机构的政府"则是"非政府组织"、"第三部门"概念的中国化,营造的是中国式的话语和语境。
总之,我们提出并初步论证非国家机构的政府问题,把对国家机构的政府的研究现象同非国家机构的政府的研究现象区分开来,把国家机构的政府与广义和狭义的政治、政府体系、非政府组织以及第三部门等概念和理论问题进行比较与辨析,其主要目的和意义在于以学术上的独立自主精神创设一种新的概念和语境,为中国特色的政府治理和政治发展提供一种新的理论支持。
参考文献：
1.乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000.
2.张康之.公共行政学[M].北京:经济科学出版社,2002.
原载于《江苏行政学院学报》2004年第1期。
