【摘要】区域财政协同治理是现代国家治理体系的组成部分。区域财政协同治理既是地方政府自我改革、优化职权的举措，也是合理界定政府与社会、政府与市场边界的制度载体，能够在一定范围内改变我国面临的经济社会发展失衡状况。开展区域财政协同治理须以法治方式为之。区域财政协同治理须围绕政府的财政行为展开，包括中央政府与地方政府的财政协同、地方政府间的财政协同、地方政府间的利益协调以及省以下各级政府的财力配置等方面。这些财政行为需要在地方税权与地方税体系、地方政府的事权与支出责任、财政转移支付以及地方预算管理等方面提供法制框架。这一框架的建立不但有助于京津冀地区的经济社会发展，而且也能在全国范围内为央地治理、区域治理、财政治理提供范例。

【关键词】区域治理；财政治理；协同治理；京津冀协同发展；法制框架

在全球化和经济一体化的格局中，区域治理已经成为一种普遍的趋势。我国区域治理也伴随区域经济一体化的发展而逐渐得到重视，这是对我国长期以来存在的地区间经济发展不均衡的反思。经济发展不均衡既是导致社会发展不均衡、公共服务不均等的重要原因，也是导致大城市病、土地财政、基层财政危机、农村空心化等诸多问题的直接诱因。目前，这种不均衡的状况虽已得到一定重视，但尚未根本改观。本文认为，区域间的财政协同治理能够在一定范围内改变经济社会发展失衡的状况。区域财政协同治理属于“重大改革”，理应“于法有据”，并且以法治方式进行。应当在平等、自愿、互利的基础上，通过法律引导并保障地方政府依法合作，实现财政治理的法治化。由于京津冀协同发展已经成为国家战略，本文将以京津冀财政协同治理为例展开讨论。

一、区域财政协同治理命题的提出

一个新的实践命题，往往是对既有的不合理格局的扬弃。区域财政协同治理命题包含区域治理与财政治理两个相互交叉的方面。立足于区域，命题重心在于“区域治理的财政协同”；立足于财政，其重心在于“财政治理的区域协同”。二者的交叉体现为区域内财政治理上的“协同”。

（一）现代国家治理体系中的区域财政协同治理

区域治理是对长期以来的“行政区行政”的扬弃，反对片段割据式的发展模式，强调治理的区域统一性。作为单一制国家，我国经济社会发展的一大特点是实行以行政区域为单元的地区发展方式，并在此基础上形成了牢固依附于行政区域的地方发展格局。基于分税制等多种制度原因，实践中形成了较为明显的“财政联邦主义”的央地关系格局。然而，如果财政分权不是基于稳固、合理与可预期的制度框架，而是经由政策性和便宜性更强的行政意志来达成的话，则可能导致中央和地方间的财力失衡，进而导致政治权力失衡，乃至出现所谓的“行为联邦制”[1]。另一种后果是地方之间的发展失衡，不但一国之内不同地理区域之间的发展悬殊，同一地理区域内的不同行政区域之间也会出现巨大落差。过度原子化的地方财政制度使得本地的经济社会发展几乎完全取决于本行政区域的自然禀赋的政治转化能力。这意味着，一级地方必须同时具备较丰富的自然资源与较强的政治地位，才能获得较强的财政优势，从而在地方竞赛中取得领先。但这种竞赛体制直接导致地方经济社会发展的巨大落差，公共服务严重不均等，也导致中央政府的再分配能力下降，使中央与地方关系处于某种程度的紧张状态。我国20世纪90年代之后逐渐兴起的“区域合作”便是对这种发展格局的一种矫治。

财政治理则是对“财政工具主义”的反思，反对将财政单纯视为国家的经济行为，强调财政杠杆在国家治理中的基础和关键地位。财政本就是为了国家治理而产生和运行的。北宋文学家苏辙尝言：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”[2]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”，提出了“财政治理”的新命题，把财政与国家治理的关系提高到新的认识水平。在区域协同治理中，某种意义上可以说，财政协同治理的好坏决定了区域协同治理的成败。

由此，区域财政协同治理应当定位为现代国家治理体系的组成部分，其目标一方面在于实现财政的经济杠杆作用，在优化区域资源配置，维护区域市场统一方面发挥经济职能作用，提供“财力保障”；另一方面也要发挥财政的政治和社会功能，使财政体制成为区域治理的制度保障。

（二）经由法治实现区域财政协同治理

实现区域财政协同治理需要通过法治的方式。“在缺乏财政法治传统的中国，财政工具化倾向尤为突出。”[3]“从现实来看，财政治理的碎片化、不规范、不统一等问题已经相当严重。”[4]依法理财是扭转财政工具化倾向的基本路径。同时，法治也是解决地方政府间不当竞争的有效手段。良性的市场秩序并不排斥地方政府竞争。“政府竞争”原本是对联邦制国家中政府之间、政府内部部门之间，以及政府与政府之外行为主体之间存在的竞争关系的描述。[5]在我国地方发展中，政府竞争是客观存在的。有学者指出，中国经济奇迹的重要根源就在于地方官员治理上出现的“晋升锦标赛”激励模式。[6]政府竞争虽然未必是经济发展的最优路径，但却是一个相当有效率的路径，不过竞争要具备充分这一前提，即要使激励目标与政府职能达成相对合理的结构。否则，“如果地方政府面对市场的能力有限，面对上级可给资源的有限性，很可能采取非市场的竞争手段，甚至可能采取违法违规的手段。这些手段反映到市场上，就会扰乱整个市场秩序。”[7]因此，政府竞争必须在合理的制度框架内开展，防止地方政府以行政尤其是财政手段直接干预市场秩序。通过法治方式，将政府竞争及其财政手段纳入制度性安排，是实现区域财政协同治理的必由之路，也是实现《决定》提出的“建立和完善跨区域城市发展协调机制”改革目标的必由之路。

二、区域财政协同治理的财政行为面向

实现区域发展既需要政府间有序的财政竞争，也需要开展制度化的财政合作，财政竞争与合作都是服务于区域协同治理的手段。就京津冀地区而言，三地间长期的财政竞争已经导致了财政能力和人均财政支出的巨大差异，在投资环境、教育投入等方面的差距亦相当明显，区域间的结构性矛盾比较突出。“财政竞争有利于京津冀经济圈单个经济体的经济增长，但是不利于经济圈整体经济的协同发展，导致了‘因患寡而患不均’的窘境。与此同时，无论是财政的维持性支出竞争还是民生性财政支出竞争都给三地政府带来了日渐增加的财政压力。”[8]为此，开展制度化的政府间财政合作是区域可持续发展的必然选择，应当包括以下四个主要方面。

（一）中央政府与地方政府的财政协同

中央政府和地方政府之间财政关系的核心问题是事权与支出责任的合理配置，集中体现在财政收入的获得与分配上。这一问题关系到两级政府孰为主导，处理不好则会导致央地政府间的零和博弈，以致合作治理的效率损失。

根据我国的单一制国家体制，地方各级政府服从于中央政府，国务院统一领导全国行政事务。按照《宪法》第3条第四款规定，中央政府在央地财政关系中具有主导地位。“中央政府不仅控制中央税和共享税的立法权，而且通过宪法和法律条款对地方税的立法权作出权威性限制，且中央政府要控制最重要的税收来源。”[9]但同时，地方政府也应当获得相当程度的财政自主空间。地方政府负担的支出责任不但广泛，而且具体。由于地方没有税收规则的制定权，其财政资金只能依靠中央政府的授予而获得。“我国的财政分权本质上是一种中央政府委任制框架，因而很大程度上限制了省级政府预算内支出的自主权，致使省级政府更多地借助于预算外支出来实现其竞争策略。”[10]合理调整央地财政关系，需要通过制度化的规定，保障地方政府的财政能力。中央政府既可以直接进行转移支付，尤其是增加一般转移支付，适度减少专项转移支付，以免过度拘束地方政府的自主性，也可以间接赋予地方一定程度的征税权和举债权，当然后者需满足层级更高、要求更严格的法制规范。

（二）地方政府间的财政协同

地方政府间财政关系的核心问题是财政能力与支出责任的协调，理想状态是实现不同地域空间内财政能力的平衡，进而保证所提供的公共服务达到均等状态。当然，地方政府间的财政能力是不可能完全等同的，财力的平衡旨在实现行政目标（事权）与财政支撑的高匹配度，以提高财政资金的使用效率，减少地方合作的效率成本。

我国地方政府间需要协同的财政事项，集中体现为税费收入与财政资金分配、支出等方面，其中后者关系到跨区域公共事务处理的效率。以京津冀为例，三地跨区域公共事务相当之多，其中跨区域基础设施建设和跨区域环境保护是最为紧迫和现实的。在税收收入方面，虽然税种、税率由中央设定，但地方政府在征管环节有一定的决定权，特别是在地方税和某些中央地方共享税方面，地方政府往往通过税收返还等优惠措施制造“政策洼地”，形成地方政府间的财政竞争。行政收费也存在类似情况。在财政资金的分配、支出方面，由于不同的财政能力，地方政府往往借助预算外支出等拉大公共服务的差距，导致经济社会发展的不均衡。

对此，地方政府间可在以下方面协同合作。其一，改变税费征收的各自为政，进一步完善地方税体系，建立完善区域分享税收机制，避免税费政策优惠的无序竞争。其二，通过多样、有序的横向转移支付，平衡地方政府间的财政落差。就京津冀而言，京津两地长期以来对河北具有强烈的“虹吸效应”，河北实质上对京津给与了变相的财政补贴和财政输出。为此，在三地推行环境生态补偿、产能转移补偿等横向转移支付制度，有助于弥补河北与京津财政能力上的鸿沟。其三，地方政府间可以在协商一致的基础上，自主调配财政资金的支出重点。“财政在促进经济增长过程的同时也会对相邻区域的经济发展产生空间聚集与外溢”，[11]通过综合运用公共投资、政府采购等财政杠杆，可以发挥财政的调控与保障功能，促进人口、技术、产业、人才和成果的跨地区流动。

（三）地方政府间的利益协调

地方政府是国家治理的具体实施者，在宪法框架内拥有相对独立的权力地位和权利能力，有其固有的、特定的利益诉求。地方政府开展财政协同必然会以各自利益为出发点，以自身利益最大化为最终目的。而地方官员在政治晋升激励的博弈中，“相互攀比”、“互相较劲”的冲动要远远大于协调与合作的倾向，反映在跨区域经济互动上表现为地方保护主义和重复建设问题。[12]因此，在合理配置各级地方财力的基础上建立财政利益协调机制，将利益冲突控制在合理的范围之内，是保证区域协同健康、持续发展的必要环节。

地方财政利益协调机制可以分为地方和中央两个层面。首先，地方政府应当充分认识到财政协同对既有利益格局带来的挑战，事先为利益冲突设计组织和程序的解决制度。例如，可以在平等协商的基础上，设立财政协同的指导委员会、工作委员会以及联席会议制度，明确各方权利和义务，明确利益冲突的处理规则，明确冲突调处的程序和效力。其次，中央政府应当做好统一领导和协调工作，为地方政府无权处置或不能达成共同意见的冲突事项提供解决途径。中央政府还应当建立指导地方政府间财政协同的专门组织机构[13]和活动程序，以更为权威、规范的姿态发挥引导作用。

（四）省以下各级政府的财力配置

我国当前的区域合作、区域协同绝大多数体现在省一级和地级市一级，其中又以省一级具有典型性。需要注意的是，在中央与地方两个层面之外，我国的财政分权还包括四个层级，省、市、县、乡四级政府分别有其事权和支出责任。但由于分税制改革只涉及中央和省级政府，省和省以下各级政府之间的收入划分制度并不统一。这使地方各级政府的财力总是处于不确定的状态，而下级政府承担的公共职能又是大量而琐碎的。为了避免对本级预算的过度突破，地方各级政府不得不以预算外资金的方式平衡财政能力与支出责任的关系。如果我们把政府比作一个公司的话，中央政府就是母公司，分税制赋予了省级政府子公司的地位，它们可以具有“企业法人资格”，能够独立承担民事责任。省以下的各级政府只是无独立资格的分公司与支公司，它们的存在和发展往往是“不由自主”的，尽管它们更接近市场和顾客。在京津冀地区，由于河北省的财政结构较北京和天津这两个直辖市要更为复杂多样，三地省以下的纵向与横向财政能力的差异化更为明显。

规范省以下的财政体制，首当其冲的是要合理划分各级政府间事权与支出责任。其一，需要明确省级财政承担的均衡省以下财力、保障基层政府基本支出的责任，使省以下财力纵向与横向分布更为合理。其二，需要统一省以下的财政体制。目前，“省以下财政体制不统一，各级政府收入划分不尽合理，有的省与市县共享税种设置过多，有的仍按企业隶属关系或行业划分收入，违背分税制原则。”[14]其三，省以下地方政府之间也要避免恶性竞争。一些地方政府以企业补贴等方式搞隐性税收返还，导致地区之间税负不均，使政府与企业的关系违背基本的市场秩序。

三、区域财政协同治理的立法行为面向

在国家治理体系中，财政是物质基础，法治是制度基础。民主的立法是法治的基础环节，它能够保证“合理的政治意志”以恰当的方式进入法律规范，而这样的法律规范是以交往理性为基础进行民主商谈的结果。立法是将公开的意见和意志通过“合理商谈”而使之建制化的过程。[15]在区域财政协同治理上，完善的立法能够为之提供规范基础和价值指引。在诸种财政行为中，征税最具有典型性，应当得到法律的规范。但仅规范征税行为还不足以完全约束全部的财政行为。事实上，“对政府征税权的任何限制，都会加强绕过财政渠道直接‘获取’人们的产品和服务的动机，这种渠道首先是征税，然后是政府在市场上购买这些产品和服务。”[16]因而，包括征税在内的所有获取和支配财政资金的政府行为都必须以法律规制。区域财政协同治理需要具备以下立法需要。

（一）地方税权与地方税体系

当今“权利的时代”，纳税人交税形成公共财政，由此支撑政府机制来保障人们的自由与权利，纳税成为权利获得保障的代价和成本。[17]在国家治理、地方治理、公共利益等方面，税的重要性不言而喻。

我国当前的税制体系主要依据的规范性文件是1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。对于实践中出现的地方财政能力的紧张状况，不少学者归因为分税制的不彻底上，主张应当给予地方一定的税收立法权，“这样有利于地方政府积极发展经济、培植税源、组织收入”[18]。

分税制的不彻底性主要是由于税种、税制以及税收分配方案上的权宜性，而非中央“垄断”税收立法权。学术界和实务界提出中央与地方共享税收立法权的主张颇多，但需要区分何种层面上的立法权。有学者建议，地方只需备案就可自行设立税种：“地方在不违背国家税法统一，不影响中央政府对经济的宏观调控，不妨碍全国市场统一的前提下，根据本行政区域内地方性税源分布和财政需要，由省级立法机关自行设立地方性税种，以地方税收法规的形式颁布实施，并报全国人大常委会备案。”[19]也有学者建议，地方在获得授权后便可开征新的税种：“地方政府可结合当地经济资源优势，经全国人大或其常委会立法授权，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法。”[20]

在我国目前的《宪法》和《立法法》框架中，认为地方应当享有税收立法权的观点值得商榷。设立或取消税种属于税的创制，此种创制性立法权不应赋予地方。从税收均衡的现实角度来说，地方税收的多寡实质上取决于本地经济发展程度。赋予地方自行设定税种以及开征停征的权力未必就能实现地方事权与财力的平衡，而且可能产生更为严重的地方间财力失衡。对于地方税体系的构建来说，税收立法权也“只是一个补充条件”[21]。又由于我国的地方法制尚处于发展过程之中，赋予地方创制性的税收立法权有可能导致各地自行其是。基于此，地方不应享有创制性立法权，只能在法律或行政法规已经规定的前提下，对征收管理中的具体问题做执行性规定。

上下级政府间的税权配置要处理好集权与分权的关系。做到统放结合，第一步是由法律提供一般的行为规则和程序规则，而不能只靠文件、政策。对此，“必须通过修宪明确中央和地方的税权划分，或者将分税制体制法律化，即通过人大制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，限定中央政府对税收归属恣意调整的权力，使地方政府在税收归属上与中央处于平等的地位。”[22]立法要统一，征管则要分工，这是统放结合的第二步。央地税权划分的关键不在立法权而在税收分配制度以及相应的征收管理权。国家立法机关在制定税收法律的时候，应当对地方享有的征管权做出明确、具体、合理的设计。当前紧迫的是构建地方税体系，包括中央地方共享税的基本制度，从而为财政协同提供稳定的税制保障。全国人大及其常委会应当尽快制定法律，明确地方税的税种、税率、分配原则以及开征停征等方面的基本制度。地方税的开征停征只能依照法律规定的标准和程序进行，而不能完全由地方自行决定。由于地方税在一定程度上承载着地方财政收入和地方经济社会发展的调控功能，因此法律必须明确地方征收管理中的自主权及其运行规则，明确监督制度和责任制度。

（二）地方政府的事权与支出责任

地方税权与税制的设定与各级政府的事权具有直接关系，税收征管本身就是一种事权的执行。有多少事权，就要有相应的支出责任，财政能力为了保障支出责任的履行而存在。事权与支出责任是前者决定后者的关系，事权多，相应的就要有更为强大的财力。地方政府事权与支出责任的配置本质上是依宪执政、依法执政基础的问题。在财政协同治理的目标下，二者如何合理配置？

其一，事权法定，界定并划分各级政府的事权。界定事权是财政关系法治化的前提。“建立社会主义市场经济的改革方向，本质上是以市场经济为背景的分权……中央集中的基本上是宏观经济管理责任和调控权，地方在最合适于地方政府行使社会经济管理能力的领域应有更为明确的自主管理权。”[23]界定事权需要与行政管理体制改革配合进行，应当遵循激励相容原理、功能最适原则等基本要求。财政协同治理需要将事权明确列举，也要设立权力边界和负面清单，更要规定监督与责任。界定方式宜为法律，甚至可以通过宪法规范。

其二，越权担责，尊重事权范围内的地方自主权，增减事权需通过法律的方式。长期以来，由于政府间事权划分不明确，上级政府通过控制性权力将事权层层下移，导致地方政府支出不断增加，支出远远超过了其自身获得的收入。“为了扩大对财政资金的支出和处置权限，地方政府最好的策略就是去制造更多的预算外收入。”[24]充分保证地方政府合法的自主权是地方开展可持续治理的政治前提。基于事权法定，上级政府包括中央政府对下级政府事权范围内的职权不应随意变动。对于实践中“财权向上集中，事权向下转移”的状况，应当明确上级随意转嫁事权的法律责任。

其三，以事权为基础确定支出责任，以支出责任为基础保障财力。明确各级政府的事权，方能确定支出责任的范围，进而明确需要满足的财政能力。事权与支出责任相适应是配置财政资源、管理公共服务总需求的基础。事权与支出责任相适应为税收安排和转移支付提供标准和依据，也为预算的编制和执行提供支撑。诸如地方税如何征收、税率与优惠等问题，就需要基于本级财政能力具体确定。未来地方公债是否发行、如何发行、发行总量等问题，也要以获得保障支出责任履行的财力为重要的判断标准。

（三）财政转移支付

在我国目前的财税体制中，地方税体系和转移支付体系共同决定了各地财政预算内支出量的大小。自1994年分税制改革以来，我国逐渐形成三种转移支付形式：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。财政转移支付目标是调整和平衡政府间的财力，达到其财力与事权相适应，因此也是体现地区间公平的保障手段。财政转移支付制度的运行需要以各级各地政府的财力状况为基础，支付方和被支付方都有比较大的裁量权，出现很多不规范的情况。“转移支付本身主要依靠政策和道德推行，任意性强、规范性差、合宪性弱、透明度低。转移支付资金的数额虽然庞大却无法可依，既缺乏公开，亦欠缺效率。”[25]“财政平衡机制之建立和健全亦可能因财政转移支付制度的不规范或者因国家对财力贫弱地区的过度保护而导致地方财政预算约束效力被弱化，最终产生新的预算软约束机制。”[26]

规范转移支付行为，有必要制定一部以转移支付行为为调整对象的基础性法律，以消除转移支付中的任意性，也能为各级政府客观判断自己的财政能力提供稳定预期，平抑其寻求预算外资金的冲动。同时，中央政府和有立法权的地方也应通过法规的方式将转移支付行为的各个要素、环节具体化。无论是法律还是法规，都要体现转移支付信息公开的规定，以接受社会监督。

相对来说，我国政府间的纵向转移支付开展较多，横向转移支付还不普遍，规范性也更弱。要实现良好的区域财政协同治理，需要将对口扶贫、区域经济协调等旨在消弭横向财政失衡的零散做法制度化、体系化，“使财政转移支付与财政合作等模式成为规制横向财政失衡的系统性法律，以缓解经济落后地区财政资源匮乏的窘境”。[27]这是通过地方政府间财政能力均衡化来促进基本公共服务均等化的需要。

（四）地方预算管理

预算管理绝非仅是政府如何花钱的技术问题，它涉及到一国宪政和法治的根基。预算是一种特殊形式的法。从预算的编制、审查、批准，到预算的执行和决算的批复，都是国家立法机关的立法活动，都要依据法律规定的标准和程序进行。

客观的说，我国的预算法律制度是存在较多缺漏的，尤其是通过预算体现代议机关规范、控制和监督行政机关的核心理念并没有得到充分落实。“当前我国预算权规范性的不足，行政机关明显占据了过多的预算权空间，而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。”[28]对此，应当从公共财政、民主财政、法治财政的立场出发，强化政府预算“硬约束”功能。目前，地方政府拥有非常巨大的预算外和非预算资金。“预算外和非预算资金可以说是地方政府的‘第二财政’，这个财政几乎没有真正意义上的预算约束。”[29]2014年修订的《预算法》第4条第二款规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”这有助于建立全口径预算管理体系，不过尚需配套制度的落实。

通过法治方式加强预算管理，是区域财政协同治理的基本方式之一。法治财政的核心环节是依法分配、支出财政资金，依法监督财政资金的使用，如有违法则须依法承担责任。地方政府间的财政协同必然体现为预算管理上的制度安排。这就需要完整落实、充分发挥地方人大的预算主导权。“从计划经济到市场经济、从权力经济到现代法治经济的语境转换，这是我们科学理解和构建预算法理论的现实基础。”[30]现代法治经济要求财政资金的支配和使用都要服从和服务于全体纳税人。预算行为本质上是一种委托代理行为，政府是人民的受托人，必须要执行人民的意志。如果仅由政府主导预算的编制和执行，人大仅作为“事后诸葛亮”发挥“橡皮图章”功能，会使预算决策缺乏足够的民意基础，从而导致合法性的缺失，长远来看会使公共财政的分配被任意扭曲，有害于区域公共服务的均等化。

建立符合法治要求的区域预算协同制度，首先需要有一个严密的预算法律基础。根据《立法法》的要求，全国人大及其常委会应当制定法律，规定包含预算在内的财政基本制度，其中就要包括地方间预算协同的基本规则。进而，地方协同还要满足下列要求：其一，预算民主，不仅要体现本地方民众的利益，也要合理考量协同区域内全体民众的共同利益，为此地方政府要定期与公民沟通，取得本地公民对预算协同的支持，地方人大之间则可以建立协商机制，甚至可以联合审议预算；其二，预算公开，区域内全体民众都应有充分的渠道获取预算信息，也要有表达诉求的畅通渠道；其三，全面监督，不但要通过预算提供区域协同的宏观框架，而且预算案本身要尽可能细致、具体，有可执行性。

四、区域财政协同治理的法制框架—以京津冀为例

我国的地方协同治理是自上而下由国家公权力主动推进的，而不是市场自发秩序的结果。这就需要做好顶层设计，尤其是做好法治思维和法治方式上的设计，在行政区划和利益主体不变的前提下，尊重中央与地方以及地方相互间的权责分工，在法制统一的基础上谋求多元法制的协调。就京津冀财政协同治理而言，其中的重要事项应通过法律、行政立法和地方立法等方式加以保障，同时适当发展软法机制。这一法制框架的建立不但有助于京津冀地区经济社会的均衡发展，而且也能在全国范围内为央地治理、区域治理、财政治理提供示范。

（一）制定专门的法律和行政法规

京津冀财政协同的目标之一是突破地方财政主义、地方本位主义的弊端，建立区域财政的整体治理体系。此种治理需要法律制度支撑，包括三个层面：

其一，明确主体的法律地位，包括京津冀三地的法律地位，以及协同区域的法律地位。其中，北京作为首都，其在日常安保、公共服务等公共支出方面与天津、河北难以完全对等。如何明确《宪法》第138条规定的首都条款，需要通过法律予以具体化。借鉴国外制定国家首都地区的立法实践，可以制定我国的《国家首都地区法》或《京津冀协同发展法》，或由全国人大或其常委会作出《促进京津冀协同发展的决定（决议）》。

其二，制定针对合作事项的法律。地方政府间的协同治理应当体现为制度性安排，这就需要法律为之提供基本的规则。目前，我国有的地方已经尝试在地方立法中规定区域合作事项，如湖南省政府2008年制定的《湖南省行政程序规定》第15条规定，各级人民政府在开展跨行政区域的合作时，可以采取签订合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。不过，这一立法仅属于省级政府规章，效力范围只能涵盖本级及其下级政府，缺乏足够的稳定性和权威性。比较合适的方案是制定地方协同治理的法律，或者至少在未来的《行政程序法》中写入类似条款，从而既保证中央对地方的依法监督，也保障地方协同的稳固有效。

其三，制定针对财政事项的法律，应当规定下列事项：（1）京津冀财政协同体系的总体方面，如协同主体、协同事项、协同方式、纠纷解决机制；（2）中央财政转移支付事项，包括设立首都发展基金等事项；（3）京津冀区域内税制调整事项；（4）京津冀区域内的地方税体系；等等。

在法律制定之前，可在《宪法》和《立法法》设定的权力框架之内，以行政法规确立财政协同治理的原则性规范。

（二）统一相关的地方性法规和地方政府规章

京津冀三地均有权制定地方性法规和地方政府规章。要推行财政协同治理，在哪些方面、什么时候，以什么方式推行，需要以地方立法提供更为具体的规范依据。按照《立法法》规定的“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”，应当在条件成熟的情况下，实现有关地方性法规和地方政府规章的协同一体。这一工作包括三个层面：其一，按照协同发展和法制协调的要求，对既往地方性法规和地方政府规章进行清理。其二，在前述法律框架下，制定规范财政协同的地方性法规或地方政府规章，涉及事项包括：（1）京津冀区域财政横向转移支付规范；（2）京津冀区域税收分享规范；（3）京津冀区域预算协同规范；（4）京津冀区域环境补偿规范；（5）京津冀区域财政协同的风险防范规范；等等。上述地方立法活动需要通过座谈会、论证会等形式，或根据《立法法》和“规章制定程序条例”的规定采取听证会的形式获取民众意见。其三，三地人大与政府建立经常性的沟通机制，建立地方人大和政府专项审议、联合审议制度，采取联合立法等方式保证法制的持续协调。财政协同治理中涉及的税收、预算等问题，都属于地方的重大事项，在《宪法》、《立法法》和《地方组织法》赋予的职权范围内，有关改革措施及时提请三地人大及其常委会审议，保证协同措施的民意基础。

（三）建立财政协同治理体系的行政协商机制

除了上述两种立法机制，行政协商机制也需要推行。这方面可以借鉴德国和美国的经验。德国的区域治理有很长的历史，已经形成了较为完善的制度体系。根据德国咨询机构克伦博（Kien-baum） 2004年的一项研究，德国地方合作模式所占的比例从高到低分别为：公法协议（27.7％）、目的事业公法人（21.7％）、工作团队（21.2％）、私法机构（10.4％）、私法协议（7.8％），其他法律形式（11.1％ ），其中各类组织占所有地方合作形式的60％以上。类型多样的区域性组织构成了德国区域治理的最主要模式。[31]美国以州际协定（interstate compact）为代表的行政协议（admin-istrative agreement）在自然资源保护、刑事管辖权、公用事业管制、税收和审计，以及都市群的规划、建设、使用和管理等领域得到广泛应用。[32]

借鉴德美经验，京津冀财政协同治理需要充分运用行政协议这种软法形式。对于法律、法规、规章未涉及的事项，京津冀三地政府及财政机关应充分协商，建立完善的协商机制。

其一，建立协商组织。财政协同治理的协商机制既可包括立法协商机制，但主要是行政协商机制。在组织体系上，一是建立会议机制，在“财政协同联席会议机制”的总框架下，建立（省）市长联席会议、发改委主任联席会议、财政厅（局）长联席会议。二是建立专门机构“京津冀区域财政协同治理委员会”。该委员会作为地方合作的重要组织载体，应当有明确的职责和权限，宜在法律或法规中明确其地位。这两种组织体系共同构成财政信息通报与共享、财政风险应对、纠纷调处等机制。

其二，签订行政协议。财政协同治理协商机制的高级形式是行政协议制度。“行政协议不同于单方面的决定，不是以命令与服从为理念，而是一种以平等、自愿和协商为理念而形成的法律机制。”[33]与珠三角、长三角等其他区域相比，京津冀区域协同发展面临的一个突出问题是，无论是在市场还是政府管理上，三省市之间以及各省市内部均有比较明显的差异，而北京又有首都的特殊地位。在此背景下，应当高度重视并合理使用行政协议，充分发挥软法机制的灵活性和及时性优势。对于行政协议的具体事项，应当包括涉及区域内横向财政转移支付、财政投融资机制、税收竞争与协调、税收征管协调、协同预算、环境补偿、财政治理风险应对等方面。对于行政协议的批准，涉及中央政府权限的行政协议，以及法律和行政法规明文规定必须经批准的行政协议，须经国务院批准；其他行政协议不必经中央政府同意，但涉及本地区重大行政事务的，则需按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第四项的规定由本级人大常委会讨论决定。对于行政协议的监督，在现行法制框架下宜由国务院负责，并由“京津冀区域财政协同治理委员会”负责具体事务。对于行政协议的履行，目前世界上大致有两种模式：一是各自履行模式，即协议本身未规定专门的履行机构，由缔结方自行按照协议具体规定来履行；二是设立专门机构模式。京津冀之间的行政协议宜采取后者。对于行政协议纠纷的解决，大陆法系国家一般通过行政法院或者宪法法院的方式来解决，美国除由普通法院受理外，还可通过仲裁与调解方式来解决。由于我国政府权限争议的司法解决机制暂付阙如，应当先行在法律或行政法规中明确纠纷解决方式。

（四）京津冀财政协同治理法制框架的可复制性

以京津冀为例的协同模式是否能够为全国范围内普遍开展区域财政协同治理树立标杆？应当承认，京津冀区域在我国有其独特性。首先，北京作为国家首都具有特殊的政治地位，京津二市又为直辖市。其次，京津冀三地经济社会发展水平相当悬殊。导致这种差异的主要原因不在于自然资源的分布，而主要在于京津冀内部长期的行政壁垒和市场分割，要素的自由流动受到各种非市场因素的干扰，资源的有效配置受到人为影响。再次，京津冀区域还面临着交通和自然环境等方面的特殊需求，其现实紧迫性未必是其他区域可以比拟的。基于上述因素，京津冀开展财政协同治理必须处理好财力的均衡与平等问题，客观看待协同治理中的主导者。对于基于首都、直辖市等特定身份而享受的优惠政策，也应在合法律性的框架下再分配。

不过，京津冀区域的特殊性并不会对全国范围的区域协同治理法制框架的一般意义产生本质上的负面影响。之所以需要协同，恰是因为区域内存在发展水平的差异。缩小不合理的差异，实现全国范围区域发展的总体均衡，恰是区域协同治理所要直面的问题。我国的区域发展往往是以一个或两个地方发挥主导作用，其“虹吸效应”恰是财政协同治理需要解决的。而对于交通、环境等特殊问题，则可以通过具体的财政工具来处理，如不同类型的专项基金、转移支付等。

因此，京津冀财政协同法制中的若干制度，比如将事权和立法权相衔接、明确各地方权责与利益分配标准、建立定期协商机制、联合行使地方立法权等，在不同区域都可复制推行。理想状态是，由全国人大及其常委会制定“区域协同法”，或由国务院制定类似的行政法规。在立法条件满足之前，可先在转移支付、税收征管、财政投融资、预算合作以及环境补偿等方面形成单行制度，各区域可以根据其实际情况加以借鉴。

附表：京津冀财政协同治理的法制框架一览表

┌──────┬───────────────────────────────────────────┐

│规范与制度 │主要内容                          │

├─┬────┼───────────────────────────────────────────┤

│立│法律  │（1）京津冀财政协同体系的总体方面，如协同主体、协同事项、协同方式、纠纷解决机制；   │

│法│   │（2）中央财政转移支付事项，包括设立首都发展基金等在内的专项转移支付事项；（3）京津  │

│机│   │冀区域内税制调整事项；（4）京津冀区域内地方税体系；等等。           │

│制├────┼───────────────────────────────────────────┤

│ │行政法规│若某些法律不能及时制定，可在《宪法》、《立法法》的框架内制定行政法规，但要符合法律  │

│ │   │保留的要求。                         │

│ ├────┼───────────────────────────────────────────┤

│ │地方性法│（1）京津冀区域财政横向转移支付规范；（2）京津冀区域税收分享规范；（3）京津冀区域预  │

│ │规和地方│算协同规范；（4）京津冀区域环境补偿规范；（5）京津冀区域财政协同的风险防范规范；  │

│ │政府规章│等等。                           │

├─┼────┼───────────────────────────────────────────┤

│协│协商组织│（1）会议机制：在“财政协同联席会议机制”总框架下，建立（省）市长联席会议、发改委   │

│商│   │主任联席会议、财政厅（局）长联席会议；（2）专门机构：京津冀区域财政协同治理委员会。  │

│机├────┼───────────────────────────────────────────┤

│制│行政协议│《京津冀区域横向财政转移支付合作协议》、《京津冀区域财政投融资合作协议》、《京津冀区域│

│ │   │税收竞争与协调合作协议》、《京津冀区域税收征管合作协议》、《京津冀区域协同预算合作协 │

│ │   │议》、《京津冀区域环境补偿合作协议》、《京津冀区域财政治理风险应对合作协议》等。  │

└─┴────┴───────────────────────────────────────────┘

（五）建立区域财政协同治理法制框架的激励机制

要达成建立区域财政协同治理法制框架的目标，需要借助适当的激励机制。这包括两个层面的问题：一是如何激励区域内各方的参与积极性；二是如何激励该区域通过建立法制框架的方式推动协同治理。

首先要明确区域协同的定位。在我国，区域协同并不仅仅是本行政辖区内的事务，更是国家事务。基于国家的全局利益观，通过政治和法律的双重权威能够形成协同治理的自觉性。比如，在政治权威方面，将协同发展的成效作为政绩考核的一项核心指标，建立区域内的政绩联合评价制度，使区域协同成为“官员政治晋升锦标赛”的新参照系。在法律权威方面，可以通过国家立法为各地方设定协同治理的行为模式和违反义务的后果。其次，在区域内部，形成紧密的利益共同体和责任共同体。比如，建立财政税收共享制度，使各地方自觉将区域整体利益作为本地方的利益。以分工为基础实现区域内的产业一体化，也有助于降低地方政府间的不良财政竞争。再次，必须充分尊重市场机制。比如，通过建立类似于市场交易机制的生态补偿制度，使地方政府通过财政协同方式开展环境治理时具有更大的主动性、积极性，不再使其作为帮扶性、恩惠性与临时性的道义举措。总之，以激励相容为目标来设计区域财政协同治理的法制框架，促使各地方尽职尽责，并使全局利益最大化。

结语

“财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革、向文明社会过渡承接点的位置。”[34]推动财税体制改革、促进地方均衡发展，一个基本的路径是实施区域财政协同治理，其前提是依法治理。区域财政协同治理之可行取决于我国财政分权、权力协调等政府间关系的宪法和法律设定。虽然我国现行《宪法》对于财政、政府间关系等方面的规定不够清晰，有关财政、税收、预算等的法律机制也不甚完美，但《决定》在总体上具有了一个较为明确的制度框架，这为今后的法治发展提供了基础和方向。财政既是政府行为的支持力量，也是政府行为的约束力量，政府的廉洁、高效、民主系于财政的法治化程度。区域财政协同治理既是地方政府自我改革、优化职权的举措，也是合理界定政府与社会、政府与市场边界的制度载体。在京津冀协同发展已经成为国家战略的背景下，建立和完善京津冀财政协同治理的法律制度体系，将为国家治理能力和治理体系的现代化提供生动而丰富的范例。

【注释】

*本文系中央财经大学青年科研创新团队支持的阶段性研究成果。

[1]参见郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第27页以下。

[2][宋]苏辙：《上皇帝书》。

[3]叶青：《国家财政治理体系的现代化之路》，《人民论坛·学术前沿》2014年2月下，第25页。

[4]刘尚希：《财政改革、财政治理与国家治理》，《理论视野》2014年第1期，第25页。

[5]See Albert Breton, Competitive Governments: An Economic Theory of Politic Finance, Cambridge University Press, 1996, p. 2.

[6]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期，第35页。

[7]周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期，第59页。

[8]段铸、王雪祺：《京津冀经济圈财政合作的逻辑与路径研究》，《财经论丛》2014年第6期，第34页。

[9]楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第35页。

[10]郭庆旺、贾俊雪：《地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长》，《管理世界》2009年第10期，第21页。

[11]刘寒波：《财政行为的空间经济分析方法与体系构建》，《湖南财政经济学院学报》2012年第2期，第124页。

[12]参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期，第33页以下。

[13]据多家媒体2014年8月5日报道，国务院近期已经成立京津冀协同发展领导小组以及相应的办公室，张高丽副总理担任组长。在此之前，国家税务总局政务网站也报道，国家税务总局成立了京津冀协同发展税收工作领导小组，2014年7月15日召开的小组第一次全体会议审议了《京津冀协同发展税收工作领导小组工作方案》，其中明确，领导小组贯彻落实党中央、国务院和税务总局推进京津冀协同发展的重大决策部署和政策措施，配合有关部门研究京津冀协同发展税收政策，组织指导和统筹协调京津冀协同发展的税收政策、征管措施、纳税服务、信息共享、争议处理等重大事项。参见国家税务总局网站http://www. chinatax. gov. en/n2735/n2834/n2835/c755364/content. html, 2014年8月6日访问。

[14]同注[9]，第45页。

[15]参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》（修订译本），童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年第2版，第185页以下。

[16][澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2012年版，第196页。

[17]参见[美]史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第78-83页。

[18]厦门市地方税务局课题组：《新一轮财税改革与地方税体系建设的复合构想考》，《福建论坛（人文社会科学版）》2014年第7期，第146页。

[19]李香菊：《转型时期中央与地方税权治理机制的国际借鉴研究》，《当代经济科学》2002年第6期，第78页。

[20]朱大旗：《“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究》，《安徽大学法律评论》2007年第2辑，第20页。

[21]陈少英：《可持续的地方税体系之构建—以税权配置为视角》，《清华法学》2014年第5期，第64页。

[22]陈少英：《宪法框架下我国财产税法的变革》，《交大法学》2014年第1期，第16页。

[23]同注[9]，第22页。

[24]周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版，第250页。

[25]叶姗：《论政府间横向财政失衡的法律规制》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2008年第1期，第27页。

[26]周刚志：《宪法学视野中的中国财税体制改革》，《法商研究》2014年第3期，第11页。

[27]同注[25]，第23页。

[28]同注[21]，第37页。

[29]同注[26]，第80页。

[30]蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期，第159页。

[31]参见高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014年2期，第180页。

[32]See Felix Frankfurter, James M. Landis, “The Compact Clause of the Constitution: A Study in Interstate Adjustments”, 34 The Yale Law Journal（1925），p.696.

[33]叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2012年第8期，第61页。

[34]同注[9]，第58页。

【参考文献】 

{1}周业安、冯兴元、赵坚毅：《地方政府竞争与市场秩序的重构》，《中国社会科学》2004年第1期。

{2}郭庆旺、贾俊雪：《地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长》，《管理世界》2009年第10期。

{3}蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，《法学研究》2011年第2期。

{4}[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2012年版。

{5}周飞舟：《以利为利：财政关系与地方政府行为》，上海三联书店2012年版。

{6}叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2012年第8期。

{7}楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。

{8}朱大旗：《迈向公共财政：〈预算法修正案（二次审议稿）〉之评议》，《中国法学》2013年第5期。

{9}陈少英：《宪法框架下我国财产税法的变革》，《交大法学》2014年第1期。