【摘要】 当前，关于学校安全立法的研究，要么以主要面向校园内部的“校园安全”为视域展开，要么虽冠以面向校园内部和学校外部的“学校安全”但本质上仍阈于“校园安全”的立法视域。实际上，学校安全是一个系统性的概念，包括校园安全与学校外部安全，与社会安全互相交融，并不存在超然于社会安全母系统而独立存在的校园安全。以符合学校安全形势的社会安全理论为指引，突出强调安全治理，着力提升学校安全维护过程中多元责任主体协同参与、有效整合和运用各种资源的能力，并着眼于安全治理过程中校内、校外协同防范和危机处置机制的构建，制定一部综合性的《学校安全法》，才能更有效地推动我国学校安全治理的制度化与法制化。
【中文关键词】 学校安全；社会安全；综合立法；协同治理
学生安全事关千家万户的幸福，是学校工作的重中之重。近年来，学校周边暴力伤害案件和校园暴力、校园欺凌、校园性侵等学校安全问题呈现多发、易发的态势并居高不下，学校内部安全和外部安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全等诸多新情况、新问题不断出现，持续引发社会各界的广泛关注和深刻反思，已成为社会安全的热点和痛点问题。而在学校安全治理上，仅仅依靠现有的法律法规是远远不够的。现有法律法规的立法位阶很低，过于分散，没有一部高位阶法律统筹指导各类型、各方面的学校安全治理问题，在学校安全治理上也存在诸多立法空白和立法盲点。我们知道，学校安全立法是学校安全治理问题上顶层设计的最好方式。早在1999年，全国人大代表就曾联名提出制定《校园安全法》的建议；2012年，国务院曾将《校园(学校)安全条例》作为“需要积极研究论证”的立法类列入《国务院2012年立法工作计划》；2016年，教育部曾将“起草完成《学校安全条例(草案)》”作为工作要点之一。{1}然而，截至当前，虽然全国已有10余部专门以学校安全为主题的地方性法规，但《学校安全法》仍未制定出台。这是否可以说明，国家立法机关认为《学校安全法》的“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”？那么，需要继续研究论证的重点问题主要是什么呢？笔者认为，关键在于厘清并确定《学校安全法》的立法定位、立法模式和立法框架等核心问题。而该问题的解决，关键又在于如何理解并理顺学校安全与社会安全的关系。因此，在社会安全视野下开展学校安全立法相关关键问题的研究，是非常重要的。
在社会安全视野下，社会呈现一种强融合性，彼此的紧密关联对学校安全立法的整体性、系统性与协调性提出了更高要求，并使学校安全综合立法成为可能；在社会安全语境中，促使学校安全责任从原先由学校或政府(主要是公安机关)事实上的无限责任向多元主体共同担负的法定责任的格局转变，使系统性地建构学校安全责任体系成为可能；社会安全语境下的核心理念即安全治理理念注重对安全的过程与结果的评估，强调充分运用安全评估实现安全监督与反馈并形成闭环系统，强化当前法律规范结构中监督的“刚性”，补足法律规范结构中法律后果缺位，使有效实现学校安全的法律监督成为可能。
一、学校安全立法的社会安全视野
一般说，“校园”仅指用围墙划分出某学校可供使用范围(包括教学活动、课余运动、学生和某些与学校相关人员日常生活)内的区域；而“学校”作为开展系统教育活动的组织机构，除了在区域范围上包括可以用围墙明显界分的“校园”区域和不能用围墙明显界分却实际影响着师生的其他相关区域，还具有“校园”所不具有的法律主体性质。因此，新时期学校安全立法研究必须突破只针对校园内部安全治理进行立法研究的误区，而要将学校安全置于社会安全母系统下进行融合校园内部安全治理和学校外部安全治理的学校安全立法研究。
(一)社会安全与学校安全的辩证关系
学校是以教育和培养学生发展为基本职责的重要社会组织，学校安全与社会安全息息相关，学校安全不可能脱离社会安全的大环境而独立存在。社会安全是学校安全的前提和基础，学校安全是社会安全的有机组成。学校安全形势的好转有赖于整个社会安全形势的彻底好转。当前，社会安全问题日益突出并极有可能蔓延到学校场域之中，没有社会安全，学校安全就缺乏健康发展的外在环境，学校安全就是一句空话。社会安全本身是一个庞大的安全系统，包含了社会各组成部分的安全。社会安全系统中某一组成部分的安全问题扩大和强化，将会使整个社会的安全度降低甚至进而危及社会安全母系统，激发社会安全问题。
具体而言，社会安全与学校安全的关系可以从四个维度来概括：一是从引发学校安全的危险源的维度看，明显具有多元性和复杂性，除了校内危险源之外，还存在大量的校外危险源。二是从系统理论的维度看，可以将学校安全置于社会安全的母系统之中，在更大范围、更高起点、更高层次上谋划和推进安全统筹治理。“所有系统既有在其中更小的子系统，也是构成其环境的更大系统的一部分。”{2}57社会安全是由多个安全子系统组成的，涵盖范围极广，如：家庭是一个系统，学校是一个系统，政府是一个系统，社区也是一个系统……但在社会安全这个大系统下，学校与家庭、政府、社区之间不是相互独立的，而是相互联系并相互作用甚至相互融合的。三是从教育内涵发展的维度看，学校自产生之日起，其发展就与社会发展紧密相连，并处于交叉互动中，学校与家庭、政府、社区等也从各自独立的系统发展到单向服务，再到互相合作，进而相互交融，其关系日益紧密。{3}学校教育与家庭教育、社区教育以及政府支持等在人才培养全链条和终身教育全系统中的融合需求和作用日益突出，其在安全方面的互动性和融合性也就变得更加紧密。四是从社会安全范畴的维度看，学校安全属于社会安全的范畴，是现代社会安全体系中极为重要的有机组成部分。学校安全方面出了问题，其安全问题溢出校门并成为整个社会安全问题的可能性极大——因为学校安全牵动社会和家庭的心，容易引发社会的极大关注；同时，学校是对社会变革反应最敏感、最活跃、最具影响力的部分，而学校对社会变革的强烈反应又最容易引起社会的高度关注。可见，学校安全是社会安全的传感器和晴雨表，是社会安全的有机组成并在很大程度上影响甚至左右着社会安全；学校安全也能成为社会安全的稳定器，保障学校安全是巩固社会安全的需要。
因此，正确认识学校安全与社会安全之间存在的紧密关联性和强融合性，才能在不断健全和完善学校校内安全工作体系的基础上，充分利用和调动学校周围社会环境的有益资源服务于安全学校创建，形成共同维护和保障校园内部安全和学校外部安全的学校安全工作的协同力。
(二)以社会安全视野研究学校安全立法的核心关注点
1.安全治理：社会安全建设的新模式体系
安全治理的概念最早由埃尔克•克拉曼提出，主要是指欧洲和跨大西洋的安全关系，区别于以往的安全概念。{4}它是在新形势下提出的应对社会安全的治理理论，是针对社会安全风险控制提出的新思路，也是一种全新的安全治理模式。安全治理理论强调通过多元主体齐抓共管，有效利用和调动各种相关社会资源，构建社会安全协同治理的协作机制，对于提升社会安全维护能力起着重要作用。正是在安全治理理论的指引下，各国学校安全领域也在逐渐走出“目的-手段”的线性管理思维模式，更加注重用系统治理的模式来提升学校安全治理水平。以社会安全视野下的安全治理范式为基石，对于重新审视和建构一部专门的《学校安全立法》具有重要启示——由于安全治理的最终目标就是将安全危机控制在非常态危机的临界点之前，强调在破坏之前避免破坏的发生，因此，安全治理既是社会安全系统建设的新模式体系，也是学校安全立法理论研究和实践探索中的必然选择。
2.能力建设：社会安全建设的新发展框架
能力建设的概念最早由联合国开发计划署提出，通常是指提供给相关实体的一种援助或帮助。在发展中国家，主要是指社会团体通过能力建设来发展其一定的技能或胜任力，或提升其绩效水平。能力建设的核心要义在于创设适当的政策、法律制度与法律框架和有利于制度发展的环境。它包括社区等多方参与，人、财、物等多方面资源的开发与管理；它使一个团体或组织具有动态匹配功能，具有灵活性和流动性，以适应人们不断变化的需求的要素。它是各类主体为了开发人的潜能，进而促进社会和人的全面发展而展开的能力教育、培养、配置、使用、管理和激励等的活动过程以及作为主体的人在此作用下树立能力价值观，养成能力型人格，增强能力素质，不断提高和完善自己能力的过程。{5}33以下由此可见，社会安全能力建设是一个系统的概念，它包含了在社会安全领域人的发展理念、治理理念、可持续发展理念与可操作性的理念，要求我们通过创设有利于社会安全环境的适当的社会安全政策、法律制度与法律框架，整合促进社会安全治理的人力资源的同时，加强社会安全治理相关的制度建设，找到适合社会安全发展的模式，解决社会安全治理问题达成社会安全保障结果的同时，实现个人、团体、社会等的安全发展目标。社会安全能力建设的新发展框架，要求我们以社会安全相关理论为基础去研究思考学校安全治理问题，在防范和应对学校安全的各类突发状况中实现“学校安全治理能力”的提升，这也是学校安全立法的核心与关键。
二、社会安全视野下学校安全法的立法定位
我们知道，教育综合改革注重顶层设计，立法就是顶层设计的最好方式。对《学校安全法》进行准确、科学的立法定位有助于立法框架与立法制度的设计，也是开展相关立法工作的前提条件，在确定法的结构和内容方面发挥着引导作用。在未来的学校安全法律制度构建中，应当重点考虑如何使这个法律更有生命力，同时也为法的具体制度设计提供法理上的判断依据。实践证明，学校安全治理涉及的权利义务主体比其他传统法律关系更具多元性和复杂性，这就需要通过立法理念与立法制度的创新来解决。
(一)《学校安全法》是一部社会安全视野下学校安全治理的法律
2017年两会期间，全国政协委员高小玫表示，根据当前日益频发的校园暴力和校园欺凌等安全问题，政府、学校、社会、社区、家庭等各方都涉及来自民事、行政、刑事多个层面的责任和义务，因此有必要由国家立法机关制定一部全国统一、层次较高、专门详尽的《校园安全法》。当前，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规共同组成了我国学校安全治理的法律制度体系。因此，需做好学校安全法与其他法律之间的衔接，在学校安全问题上尽量减少立法交叉、重复和盲点。社会安全视野强调对人的安全保护与发展是其立法之基。它区别于过度简单依赖学校单一主体防治校园安全事件的校内保护型法律以及以政府(主要是公安机关)单一主体单独诉求外部单位予以干预的校外保护型法律，而是一种基于对学校安全是社会安全母系统中的子系统之一的认知，强化学校内外多元主体协同治理的法律。
(二)《学校安全法》是一部学校安全治理的基础性和专门性法律
对学校安全治理问题进行立法，必须区别于针对某一领域突出问题的其他学校安全配套法律规范性文件的立法思路，需要明确《学校安全法》的基础性和专门性的法律定位。由于基础性法律具有纲领性与指导性的功能，它强调的是为问题的解决提供体系性的具体指导思路，而不是为解决某一具体的安全问题所给出的具体举措和对策。鉴于此，《学校安全法》的基础性法律定位必然会使该法在法律用语表述上出现概括性和原则性的语言，以之确定指导学校安全治理法律法规体系的基本原则和指导思想。但其作为专门法，也必然会对各多元安全责任主体在学校安全治理过程中对某一具体安全问题的解决路径以及各自在其中所负的责任做出明确安排。
(三)《学校安全法》是一部构建学校安全能力建设的安全保障法律
学校安全事件从产生到发展是一个动态过程。有效防范和合理处置学校安全事件需要加强学校安全各相关责任主体的安全能力建设。在学校安全领域进行安全能力建设，既是对过去学校安全治理的经验总结，也是为了在学校安全治理上最大范围内寻求共识。面对学校安全环境的复杂性、学校安全多元主体责任的交错性和学校安全法律关系的多元性，特别是学校除了面临日益严峻的传统安全挑战外，还面临日益严峻的非传统安全威胁，学校面临的各类安全风险具有“突发性”“不可逆”“影响广泛”等特征。在开放、多元、交互和跨区域的学校及其周边环境中，学校安全各相关主体的信息获取能力、实时性能力、态势感知能力、安全治理资源调动和统筹能力、人的安全保护能力等成为学校安全治理过程中亟待提升的能力建设的核心内容。这种安全能力建设，目的是为了提升学校安全多元主体责任积极、有效应对安全挑战的“自适应性”。
三、社会安全视野下学校安全法的立法模式
总览域外学校安全立法模式，主要包括分散立法模式和综合立法模式。分散立法模式以法国为代表，法国并没有一部以学校安全为名的基础性或专门性法律以全面规范学校安全治理相关问题。法国有关学校安全治理的事项基本上分布在教育法、民法、刑法以及社团法的各有关条款当中，同时还有大量庞杂的行业性行政法规来约束学校安全治理的各个方面，也通过多层级的诸多法律法规合力促进学校安全保护——法国国民教育部、高等教育与研究部对学校安全治理做了一些规定，大区、省、市政府也都分别制定关于学校安全治理的地方性法律法规。综合立法模式以日本为代表，日本于2004年5月30日公布了“学校安全法”纲要案。{6}该“学校安全法”纲要案的许多规定已经在日本学校安全治理领域深入人心并得以实践，产生了良好的学校安全治理效果。该纲要案的立法背景是基于学校安全形势严峻，学校恶性暴力伤害案件频繁发生，学校意外伤害事故发生率居高不下等；同时，也基于学校危机管理上存在着的国家政策、立法和行政方面的问题，主要是“通知、文件传达主义”，政府高高在上，订立一些规范手册发给学校，具体工作则完全依赖学校第一线，把工作责任全部推给学校，这种已经被屡次发生的事件证明是行之无效的做法，根本不能称之为“具有实效性的安全对策”；另外，日本民众认为其当时现行有关学校安全保障的法律不够健全。这些问题，都要依靠国家将“学校安全基准”进行立法化才能完全彻底地解决。{7}因此，日本学校事故问题研究特别委员会认为，应当制定一部单独的《学校安全法》，在提出新法案的同时，将其他法规中的有关内容也一并吸收过来，以解决现有法规中存在的暧昧和不足等问题。基于学校安全立法的社会安全视角，以及学校安全治理和安全能力建设的核心关注点，基于更有利于立法价值目标实现的考量，结合我国国情，综合立法模式对于构建完善的我国学校安全法律制度体系而言显然是更为明智的选择。
(一)综合立法模式有利于系统建构学校安全法律制度体系
当前，学校安全治理相关规定散见于一些法律、行政法规、部门规章、地方性法规及其他规范性文件等之中，学校安全法律法规体系的基本框架初步形成，但仍存在法律位阶不高、指导思想不统一、法制体系不健全、立法内容不够完善、不同法律法规之间在系统性和协调性方面存在问题等缺陷，严重影响学校安全责任与救济机制的一体化运行，制约了学校安全治理的效果。也很难寄望通过继续推进分散立法予以根本解决这些缺陷。
虽然，公办学校与民办学校，幼儿园、小学、中学与高校之间存在诸多差异，但在学校安全治理上具有诸多共性；虽然，各类型的学校安全事件、校园内和校门外的学校安全事件等都各有特点，但在防范和处置等方面却也具有诸多共通之处。因此，采用综合立法模式制定一部统一的学校安全法，可以确立统一的学校安全治理基本原则、基本理念、主要主体、主要制度、主要举措等，为学校安全治理领域其他法律法规的制定和完善提供重要指导和基本遵循，改变当前虽然存在诸多关于学校安全治理的法律法规，却缺乏在基本原则、基本理念等方面统一的指导思想和基本遵循，致使学校安全治理诸多法律法规之间“各吹各的号，各唱各的调”，难成体系甚至互相冲突的现状；采用综合立法模式制定一部统一的学校安全法，也可以系统性地指导各类型、各方面的学校安全治理相关法律法规进行全面梳理、拾遗补漏、臻于完善，以避免当前相关法律法规过多过杂、过于分散凌乱、存在诸多立法空白和盲点等问题。
(二)综合立法模式有利于推进学校安全协同治理
当前，面对日益频发、多元、复杂、暴虐的学校安全事件，以学校作为主要责任主体的，以校园内部安全管理为主的学校安全管理机制已显得捉襟见肘。多元主体共同承担学校安全治理责任，全面统筹校园内部和学校外部的学校安全治理，内含政府与社会、组织与个人多种力量的协同行动，已成为学校安全治理的必然选择。但是，分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，却容易出现法律法规之间关于多元责任主体的“权力责任缝隙”，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力不清、责任不明、留有空隙；分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，也容易出现法律法规之间关于多元责任主体的“权力责任重叠”，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力交叉、责任交融、互相推诿；分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，还容易出现法律法规之间关于多元责任主体的“权力责任冲突”，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力冲突、责任暧昧、互相掣肘。这或许正是当前很多领域虽有大量相关安全法律法规却仍安全事故频发的重要原因——当前，由于学校安全保障关注学校内部的校园安全问题，社区安全保障关注学校外部的社区安全问题，学校周边就经常处于无人问津的安全保障盲点，因此成为学校安全事件频发的区域，这正暴露了这种分散立法模式的极大缺陷。
我们知道，系统性思维有助于鼓励各社会主体充分发挥各自优势，相互协作，建立多元化、全方位、高效率的社会治理系统。学校安全治理综合立法模式所强调的多元主体协同治理，采用的是“国家-社会-市场-学校”联动协作的机制，实现上下左右互动融合的治理过程。首先，这是一项多元主体、多重权力立体交叉的系统工程，有助于充分发挥“国家-社会-市场-学校”参与学校安全治理的积极性，使政府、学校与具体的共同体(社区、家庭等)联系起来形成合力——各多元主体都凭借各自的自身优势，成为多元协作式学校安全治理的重要主体，各协作主体之间也构建起紧密的合作伙伴关系，有助于学校安全立法目的的达成。同时，多元主体共同参与学校安全协同治理，有助于在安全问题处理过程中实现资源、信息、能力的有效共享和整合，体现了安全治理的“综合能力”，有助于兼顾人的安全和社会安全双重维护效果，从而达到安全治理效果的最优化，实现安全治理价值的最大化，提升安全维护能力。另外，多元主体共同参与学校安全协同治理，蕴含了具有可行性的安全评估手段，有助于法律实施过程中强化安全监督与反馈机制的构建，强调且有助于安全考核的量化——这意味着在学校安全治理过程中形成“监督与反馈”闭环系统。显然，在一部学校安全法的结构框架内，更容易以系统性思维实现多元责任主体更为清晰的权力责任界分。换言之，学校安全治理综合立法模式，可以在较大限度上避免前述在分散立法模式下出现的诸多法律法规之间关于多元责任主体的权力责任界定和界限不清的缺憾，并有助于促进学校安全治理法律主体、法律行为、法律关系、法律责任及相应法律救济的逻辑联系形成更加具有整体性的法律制度体系，有助于系统构建校内保护和校外保护一体化的学校安全协同治理模式。
(三)综合立法模式有利于实现学校安全治理的全程融合
当前，诸多学校安全治理相关法律法规对学校安全治理各阶段的划分及其对相应责任主体在各阶段权力责任的界定，颇像“马路警察”那样，各管一段，没有“串”在一起，缺乏综合性和全程性。且不说各阶段的划分、各阶段内相应责任主体权力责任的界定是否科学合理，仅仅其已表现出的在各阶段之间存在明显脱节而不能有效衔接的问题，就足以在这种各阶段间的“权力责任缝隙”中隐藏诸多学校安全治理的巨大隐患和风险——实践证明，很多学校安全事件正是在这些各阶段间的“权力责任缝隙”中得以酝酿、发酵、升级和爆发的。如果继续沿袭分散立法模式，学校安全治理相关规定继续散见于其他法律、法规、规章和其他规范性文件等之中，该问题难以根本解决。
学校安全法的综合立法模式，有利于打破分散立法模式下各相关法律法规设定的对学校安全治理各阶段的划分及其对相应主体在各阶段权力责任界定等方面的“壁垒”或“界墙”，实现学校安全治理的全程融合。学校安全治理的全程融合，强调以系统论、信息论和控制论为理论基础，把学校安全看作是一个由应急功能设置、特殊风险管理、标准操作程序和应急救援支持保障等治理体系内容按一定方式组成的过程网络系统；强调把每一部分的学校安全治理体系内容都看成是有特定功能和目标的、有输入和输出的学校安全治理过程网络子系统，学校安全治理系统由若干过程子系统按一定方式组合而成；强调应用系统方法解决学校安全治理过程系统的人流、物流、信息流、工作流等的管理问题；强调关注学校安全治理过程内部和学校安全治理过程之间的逻辑联系、相互作用，关注学校安全治理流程中各治理单元的优化组合。换言之，学校安全治理的全程融合，强调学校安全治理在各治理阶段和环节上也是一个系统工程，强调各治理阶段和环节子系统之间的配合、衔接与协同合作，符合安全领域立法的“系统性”思维——系统性思维有助于在制定《学校安全法》时，在宏观立法层面的系统性思考和法律规范层面的完整性思考，这样的思维模式有助于防范、应对和处置各类突发的学校安全风险事件。
四、社会安全视野下学校安全法的主要制度设计
社会安全视野下的学校安全立法，除了应遵循立法的基本原则与要求，还应考量学校安全独有的立法诉求，根据学校安全的特有属性，遵循学校教育管理的基本规律，科学设计学校安全立法的主要制度。客观地说，学校安全治理是一个兼具宏观性、中观性与微观性的复杂社会实践过程，也是一个涵盖安全学、管理学、教育学、法学、社会学等诸多学科及其社会实践领域的复杂系统。风险社会理论、公共危机管理理论、协同治理理论等在学校安全治理领域都具有较大影响和重要意义。而学校安全法的主要制度对实现学校安全治理程序的规范化，主体责任的法规化，治理方式的科学化等都发挥着重要作用。因此，应当以相关理论为指导，充分考量学校安全是社会安全子系统这一基本定位，通过制定综合性的《学校安全法》，至少应当完成下述几个方面的主要制度设计。
(一)构建学校安全治理多元主体责任分担机制
《中华人民共和国未成年人保护法》第6条规定中，强调了社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织在保护未成年人方面的责任。《中小学幼儿园安全管理办法》(教育部令第23号)第5条规定中，强调了社会团体、企业事业单位、其他社会组织和个人在积极参与和支持学校安全工作，依法维护学校安全方面的责任。在其他关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件之中，也都规定了政府、学校、家庭、社区、社会团体、企业事业单位、其他社会组织和个人等多元主体的相应法律责任。
实际上，社会安全视野下的学校安全协同治理理论，就隐含着一种责任的转移，即原本由国家和政府承担的安全治理责任，一部分转向社会其他主体——学校安全协同治理理论认为，社会其他主体不仅享有社会安全权利，而且应当承担相应的社会安全治理责任。从学校安全协同治理多元主体谱系系统来看，社会其他主体应当成为学校安全治理的重要责任主体——因为，在社会安全的宏大语境下，学校安全协同治理模式最关键的是将原来由学校或政府(主要是公安机关)主导的安全服务或安全责任中的一部分转变为由社会力量担负。学校安全治理责任的多元主体分担机制，作为学校安全协同治理模式的重要内容，就是指多元主体(主要是指国家和政府及其之外的社会其他主体)共同承担学校安全问题产生的责任，共同承担学校安全治理的职责。该多元主体，主要包括国家和政府及其之外的社会非盈利性组织、第三方机构、独立机构、私人及私营企业等社会组织及个人等。如何激励该多元主体积极参与和发挥作用，从而提高学校安全协同治理的效度，是通过制定《学校安全法》构建学校安全治理多元主体责任分担机制时必须予以重点思考的问题。
当然，显而易见的是，当前由诸多关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的学校安全治理多元主体责任分担机制中，存在各主体的法律责任分担不科学的问题。前述社会安全能力建设作为社会安全视野下研究学校安全立法的核心关注点之一，就特别强调各相关社会主体通过能力建设来发展其一定的社会安全治理技能或胜任力，或提升其社会安全治理绩效水平。其前提是必须基于风险视角，在合理考虑多元主体的社会资源和胜任力的基础上，合理设定其在学校安全治理中的相应责任——其所拥有的社会资源和胜任力必须与其所应承担的学校安全治理责任相匹配，才能更加客观也更加“立体化”地构建学校内外互动的有效的安全治理机制，才能充分调动学校内外多元责任主体参与学校安全治理的积极性，并使实现学校安全应急管理常态化成为可能。在学校安全治理领域实现从局限在学校或政府(主要是公安机关)这一单一视角拓展到多层面、多角度、多维度观察和处理学校安全问题，实现一种由多元主体参与解决学校安全问题的合作模式，有助于人们从新的安全视角去认识和发现问题，通过参与主体的拓展，共享权威、资源并进行有效整合，以自愿协商为基础，借助机制和制度来协调各方利益，满足多方需求，促进积极合作。在这种社会安全语境中，多元主体协同治理也必将促使学校安全责任从原先由学校或政府(主要是公安机关)事实上的无限责任向多元主体共同担负的法定责任的格局转变，使系统性地建构学校安全责任体系成为可能。
同时，显而易见的是，当前由诸多关于学校安全治理的法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的学校安全治理多元主体责任分担机制中，也还存在各主体的法律责任“刚性”不足的问题。“一方面，法律责任相当于法律义务；另一方面，法律责任是指由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。”{8}24学校安全治理相关法律法规规定了多元主体应当遵从的行为范式，同时也规定了违反这一范式需要承担的责任及其方式和程序，以期实现对社会行为和社会关系的有效调整和指引，从而形成“权利—义务—责任”的法律模式，实现学校安全治理法律规范应有的作用和价值。学校安全治理法律法规的强制性，要求任何法律法规都应当明确规定相应的法律责任并得到严格执行——没有规定法律责任并得到严格执行的法律文本都可能成为虚设。当前，学校安全事故频发，不仅与学校安全治理多元主体的法律责任分担不科学相关，也与学校安全治理多元主体的法律责任“刚性”不足有关。学校安全治理多元主体的法律责任规则体系不完善，缺乏可操作性；学校安全治理多元主体的法律责任内容不明确，缺乏强制性；学校安全治理多元主体的法律责任主体不清晰，缺乏追责对象；学校安全治理多元主体的法律监督不完善，缺乏执行力等，都影响了学校安全治理多元主体的法律责任“刚性”。{9}
(二)构建社区安全风险防控机制
重学校安全风险防控、轻社区安全风险防控是当前学校安全治理中普遍存在的现象。陈宝生部长提出建立校内和校外综合治理机制来整治校园欺凌，用社会、家长、学校的力量进行综合防范，从某种程度揭示了学校安全治理的社区安全风险防控与危机干预的协同治理思维。社会安全视野下的学校安全治理，就要求联动校内、校外多元安全治理责任主体的力量，建构完善的社区风险防控机制，通过政府、学校、社会、社区、家庭等多元责任主体全方位、多功能、多层面、多角度的“变压器”作用发挥，提前平息和化解各类社会矛盾，通过各学校安全治理多元责任主体提早获得违法安全隐患信息、发布安全隐患警报并作出积极的风险防控和危机干预。构建学校安全治理的社区安全风险防控和危机预警机制，是着力扩大“学校安全保护区”，也是因为各学校安全治理多元责任主体都对社区安全隐患有着重要的预防功能、教育功能、塑造功能、感化功能、治疗功能、控制功能等特殊优势。在社区安全风险评估的基础上，着力构建立体化的社区安全危机预警制度及其运行模式，将危及学校安全的社区安全隐患消灭在萌发阶段，对于学校安全治理具有重要意义。
按照构建学校安全风险防控系统的纵向责任而言，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》表明了学校安全治理工作按照综合治理工作“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，实行“三级管理”防控体系，即学校所在地的县市区人民政府、学校所在地的教育行政主管部门等相关职能部门、学校层层落实防控管理职责。在这一防控体系中，地方政府应当对学校安全协同治理工作承担主导责任，学校、社区、企业、媒体等多元主体参与，举全社会之力，多重措施并举共同治理以实现社区安全和学校安全。其中，安全风险防控重点应当在社区，社区安则学校安；安全风险防控主要责任应当在政府，政府才能调动人力、物力、技术、信息等各种资源做好全方位的、全程性的安全防控工作。这是国外相关法律规定和实务操作中较为一致的做法。但是，在我国的相关制度设计和实践运作中，恰恰相反，安全风险防控重点大多错误地被定位在学校，甚至定位在校园内，因而现实结果是校园内容易发生学生体育运动受伤、实验器材伤害、教师体罚学生、学生同侪欺凌等伤害事件，而一些损害极为巨大、影响极为恶劣的恶性砍杀学生等暴力事件却大多发生在校园之外；安全风险防控主要责任也大多错误地被定位为学校，缺乏社区安全防控的各类资源调动能力的学校，其本身就是社会安全治理的重点保护对象，却要承受其根本无力承担的社会安全治理的主要主体责任，其最终结果只能是虽竭尽全力却仍无能为力。
按照构建学校安全风险防控系统的横向责任，除学校、社会、社区、家庭等责任主体外，仅针对政府主体而言，依据其职权划分，学校安全治理涉及多个政府职能部门，教育行政、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门对学校安全治理的各项事务都应当各司其职、协同治理。这就要求我们必须通过制度化机制，创新学校安全协同治理体系，拓宽非政府参与渠道，整合多元社会主体参与学校安全治理，形成政府、学校、社会、社区、家庭等多元主体综合治理格局。而由于学校的相对“独立性”和“自治性”等特点，这些政府部门主要不是通过介入学校内部的校园安全治理而是通过协同构建社区安全风险防控系统，以此来维护和保障学校内部和外部安全的。
针对校园外恶性伤害案件频频发生的现状，尤其要积极探讨如何保护校园外学生的人身安全工作，建立健全社区安全风险防控机制，通过科学的监测系统和分析系统，及时预测、警示社区内校园外环境中存在的风险隐患，为社区相关安全管理部门制定有效的预防措施提供科学依据，以便最大限度地防控校园外学生安全事件的发生，这不仅非常必要，也是一件迫在眉睫、意义重大的“安全治理强基工程”。这就要求我们必须通过制定《学校安全法》建立健全包括划分风险辨识单元、开展社区安全风险评价、发布社区安全风险预警、建立社区伤害预警模式、健全社区安全应急预案和反应机制、开展社区安全风险教育等制度在内的社区安全风险防控机制。{10}(见图1)
(三)构建学校安全事故损害多元社会化救济制度体系
（图略）
图1社区安全风险防控机制
当前，由于我国现行学校安全事故损害救济制度存在严重缺陷，致使受害人往往得不到及时、适当的救济，也致使学校或侵权人面临重大困扰。[1]在现代风险社会，学校安全事故的发生频度和强度都有可能不断增加，其所致之损害的严重性更是难以估量，受害人得不到及时、适当救济的问题将更加突出。从境外的有益经验和国内某些区域的先行实践看，在侵权责任承担的基础上，构建校方责任保险、学生平安保险和社会救助基金等有机结合的学校安全事故损害多元社会化救济制度体系，是解决学校安全事故损害救济问题的一剂良方。王泽鉴先生在《侵权行为法》中描述的台湾地区人身意外损害适用的救济体系，是倒三角(倒金字塔)救济制度，它是由侵权行为法、无过失补偿制度和社会保障制度所构成。他大胆预言世界的发展趋势是以上三个途径的比重渐渐呈正三角排列(金字塔型)。立足于我国学校安全多元主体协同治理视野，基于“权利-义务”社会化理论，以分散风险为目的，借鉴中国道路交通事故损害赔偿社会化救济的体系建构，以我国学校安全事故的现状为切入点，以侵权责任制度为基础，以社会救济理论为主线，构建校方责任保险、学生平安保险和社会救助基金等有机结合的学校安全事故损害多元社会化救济制度体系，不但符合《社会救助暂行办法》所坚持的“托底线、救急难、可持续”精神，也符合《学校安全法》促进安全之保障、秩序之维系、学生之发展的价值选择。{11}
当前，学校安全事故校方责任保险制度已逐渐在全国范围内普遍推行，对于积极预防、妥善处理学校安全事故，分担损失以保障学生和学校的合法权益，转移赔付主体以维护正常的教育教学秩序等具有重要意义。学生平安保险作为专为在校学生设计的带有公益性质的险种，具有保费低、保障高的特点，可以使学生在发生意外事故后得到更充足、更全面的赔偿，对于有效防范和转移风险有重要意义，对于保护学生合法权益、维护社会稳定发挥着重要作用。学校安全事故社会救助基金制度，是在学校安全事故发生后，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，为了保障受害学生能够及时获得必要的医疗救治和最低生活保障，由学校安全事故社会救助基金对受害学生的全部或者部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放困难救助金，而后由社会救助基金向赔偿责任人追偿的制度。[2]
问题在于，如何在这样多元而复杂的法律关系之间建构起科学合理的学校安全事故多元社会化救济制度体系？这个问题在当前的学校安全相关法律法规(包括在相关保险等法律法规)中并没有得到很好的解决。现实情况是，我们已经在道路交通事故救济中比较成功地建构起了包括侵权法律责任制度、责任保险制度、社会救助基金制度以及其他救济制度在内的多元社会化救济制度体系。这也是我们在制定《学校安全法》时必须予以思考和解决的问题。
【注释】 [1]学校安全事故损害救济包括民事救济、行政救济、刑事救济和社会化救济等。本文相关论述仅限于受害学生人身损害的救济问题。
[2]参见方益权：《中国学校安全治理研究》，中国社会科学出版社2017年版，第194页以下。
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{11}方益权，廖钰.论学校安全事故社会救助基金制度的构建[J].温州大学学报(社会科学版)，2015，(6).
【期刊名称】《苏州大学学报（哲学社会科学版）》【期刊年份】 2018年 【期号】 3
