注：该文是《宪法与党章的二元宪政》（3月6日）的新版本，经过刘荣的修改润色，特别致谢！
摘要：我们到底是需要一个名义上的宪法还是一个规范性的宪法，这将是宪法学界能否接受党导立宪制的试金石。
一年一度的两会正在热热闹闹的召开，3月3日 全国政协十二届三次会议如期召开，3月5日 十二届全国人大三次会议紧接着也召开了。相比于去年的中国共产党十八届中央委员会第四次会议，两会公开透明且热闹非凡，据3月5日的《参考消息》说，两会议题成外媒“高度热词”。稍微对中国政治了解的人都知道，尽管每次的中国共产党全国代表大会低调封闭，但其议题实实在在对中国政治经济社会产生巨大影响，因而也将对世界产生不小的影响，而就媒体热度而言却没有两会这么高，人民参与的程度也远远比不上两会期间，当然是被动还是主动的“低调”和“不参与”是另外一个话题了。
这就是现行中国政治的明规则和潜规则。从现行法律上说，全国人民代表大会是中国的最高权力机关，这是由《中华人民共和国宪法》总纲第二条所明确规定的：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”然而，实际上，中国的最高权力机关是中国共产党全国代表大会，其由《中国共产党章程》规范。在中国共产党领导下第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国第一部宪法（即五四宪法）时，毛泽东曾经说过，“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”这样一来，就有作为中华人民共和国总章程的《中华人民共和国宪法》与作为领导党章程的《中国共产党章程》的关系问题，这个问题一直存在，只是在当前全面推进依法治国背景下更加凸显出来，也到了不得不说的时候了。
我国的政治体制实际上是党导立宪制，也就是宪法与党章的二元宪政。宪政就是宪法下的政治，党导立宪制是一种宪政形式。党导立宪制就是由一个党领导人民立宪，党的权力和人民的权力在宪法中同时存在的二元政治体制。党导立宪制坚持人民主权，而非党主权，这是宪政主义的基石，但党导立宪制肯定先进党的制宪权和政治上的领导权。党导立宪制既不是立宪的党主制，也不是一党宪政或者党国宪政，而是一个党领导下的国宪政治制度。如果说中国共产党领导代表着社会主义方向，立宪政治是现代社会的基本特征，那么党导立宪制也可以说是现代社会主义的立宪政治体制。党导立宪制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多。我们要不要将潜规则变成明规则？如果我们要真正推行全面依法治国的基本国策，这个回答必须是肯定的，因为法治就是明规则之治。
自1954年中华人民共和国第一部宪法颁布以来的党导立宪制从结果上说是适合中国人民愿望和时代发展阶段约束条件的，是成功的。为什么我们没有或不能公开讲出来？究其原因不外乎两点：1、我们对我们的制度不太自信，所以不敢讲出来；2、我们还没有为这一独创制度找到理论依据，所以讲不出来。但其根本原因还是在于不自信，总是想在人类已有的理论和制度中找出成功案例，然后把中国装进去，好像就跻身先进国家行列了。现在发达国家的宪政体制都是民主立宪制，我们如果提出一个党导立宪制好像是“不入流”的政治体制，说起来自己都没有那么理直气壮，甚至想想都觉得心虚。这里就涉及怎么看待制度先进性的问题了，一个国家的政治体制的好坏取决于其是否符合这个国家的现实时代背景和发展需要，而不在于其是否“先进”和“主流”，正如衣服的好坏在于穿着是否合身好看而不在乎它是不是潮流新品一样，否则会出现“东施效颦”的笑话。
现代文明国家的立宪政治是将一个国家的治理置于宪法之下，正像一个人的行为在中枢神经系统之下。立宪政治的基本要素有两个。一是保障人权，二是实行权力的相互制约和监督，这两者都在宪法中有明确规定。以这两个要素为标准，中国毫无疑问是宪政国家，只不过不是英美等发达国家的已有成熟宪政模式：民主立宪制和君主立宪制，我们是党导立宪制。其实，这三种立宪制的最大区别是是否“所有人”在政治权力上是平等的。简单的说：民主立宪制是面对所有人（至少在法律规范层面），君主立宪制是划分了君主和非君主两类人，而党导立宪制则是划分了党和非党人群两个群体。从历史上看，即使美国这样一个自诩和他诩为民主立宪典范的国家也是通过梯子一步一步从精英立宪制爬到现在的民主立宪制（公民的政治权利直到1964年才真正全民实现），而不是一下子蹦到了楼顶；而紧随其后的“典范”国家英国至今仍然是君主立宪制国家。当然我们也可以看到，同样是君主立宪制，君主的权力在不同的历史阶段和不同的政治体制中差别较大。例如，英国女王与日本天皇的权力有别，日本的天皇权力在明治宪法和昭和宪法中差别很大，中国的大清皇帝在《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》中的规定也有天渊之别。说到底，宪法体制之下的权力分配实际上反映了当时政治势力的强弱，而不可能凭书生的一厢情愿。宪政的比较考察和历史考察充分说明，不同国家的宪政不同，同一个国家在不同历史阶段的宪政也不相同，宪政既是一个主体概念也是一个历史概念，正像所有制度一样，根本没有那种放之四海而皆准的宪政制度。由中国共产党领导人民立宪的党导立宪制是中国政治体制发展的必然结果，也是一个历史的阶段性产物，而我们是否有勇气将党章和宪法的二元政治体制合二为一，将潜规则变为明规则，为党导立宪制找到理论基础从而使之成为和君主立宪制、民主立宪制并驾齐驱的宪政形式，是对中国现代学者和领导人的巨大考验。
中国共产党领导立宪的正当性来自哪里？首先，中国共产党领导立宪是中华人民共和国的事实。至今为止，尽管中国共产党有这样那样的不足，中国还没有哪一个政治力量能够与中国共产党匹敌和抗衡。当然，过去的成功并不必然能推断未来的成功，事实也推不出正当性。“三个代表”重要思想为党导立宪制的正当性做出了说明。2000年2月25日，江泽民在广东考察时指出，“总结我们党七十多年的历史，可以得出一个重要的结论，这就是：中国共产党所以赢得人民的拥护，是因为我们党在革命、建设、改革的各个历史时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求,代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益，并通过制定正确的路线方针政策，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。”也就是说，中国共产党的“三个代表”首先是宣称事实上的“三个代表”，尽管我们完全可以质疑中国共产党是否真正“始终”三个代表了，例如在文化大革命时期就不是。中国共产党过去“始终”三个代表仅仅为中国共产党过去作为领导党找到了正当性，那么未来呢？2001年7月1日，在庆祝中国共产党成立八十周年大会上，江泽民又特别提出中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，中国共产党要始终代表中国先进文化的前进方向，中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益。“要”是中国共产党对自身未来的严格要求，要实现“要始终代表”就必须对中国共产党提出具体的要求：中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力符合生产力发展的规律，体现不断推动社会生产力的解放和发展的要求，尤其要体现推动先进生产力发展的要求，通过发展生产力不断提高人民群众的生活水平。”中国共产党要始终代表中国先进文化的前进方向，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须努力体现发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化的要求，促进全民族思想道德素质和科学文化素质的不断提高，为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持。”中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益，“就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。”这只是中国共产党的宣示，是否真正能够做到始终“三个代表”需要未来的实践检验。有一点我们可以确定的是，中国共产党早已经突破了工人阶级和农民阶级的代表性，“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”都可以加入中国共产党，如此一来，中国共产党不仅仅是“中国工人阶级的先锋队”，同时是“中国人民和中华民族的先锋队”，中国共产党具有全民党的性质。如果中国共产党在未来能够始终“三个代表”，中国共产党就具有了领导党的正当性和优越性。中国共产党既然能够代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，中国最广大人民的根本利益，中国共产党就理所当然应该领导中国人民制定宪法，领导中国人民实现现代化。
党导立宪制是一个具有八千万以上党员的中国共产党领导立宪，毫无疑问比仅仅一个君主主导立宪的君主立宪制好得多。至于党导立宪制是否比其他发达国家的民主立宪制更好取决于在现实政治生活中中国共产党能否真正始终“三个代表”。如果中国共产党能够真正实现“三个代表”，党导立宪制毫无疑问就比多党竞争的民主立宪制好，如果中国共产党不能实现“三个代表”，党导立宪制与民主立宪制孰优孰劣就要看具体情况下的利弊分析，我们知道民主立宪制也是既有优越性也有局限性。
既然党导立宪制已经是中国的现实，也将是不短的未来的选择，我们就既不能掩耳盗铃，也不能拿着民主立宪制标准来批判中国的现实。正确的道路也许应该是怎么有效地规范现在的党导立宪制，将潜规则的党导立宪制变成明规则的党导立宪制。翻遍现行《中华人民共和国宪法》，有五处出现“中国共产党”，但都是在序言中。在宪法学理论中，宪法序言的法律效力一直是备受争议的。除了序言之外，仅仅“总纲”第一条有中国共产党的影子：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，其他地方就再也没有中国共产党的痕迹了，其他法律更没有对中国共产党的规范。但是，现实政治中，中国共产党领导是我国政治体制最根本的特征。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确提出实现全面推进依法治国总目标的第一条基本原则是“坚持中国共产党领导”，据此，很多受过西方立宪理论影响的专家学者提出“到底是党大还是法大”的问题。当然，提出这个问题是非此即彼思维的作祟，党的领导和法治是可以并行不悖的，党导立宪制与君主立宪制都是二元宪政体制，如果我们认可君主立宪制的一致性和有效性，那为什么质疑党导立宪制？事实上，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》回答了这个问题：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。……必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导成员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”七五宪法、七八宪法和八二宪法及其四次修正案都是在中国共产党全国代表大会修改《中国共产党章程》之后相应做出的。也就是说，中国共产党领导立宪是一个不争的事实，没有特别的事情发生，也将是未来几年甚至几十年的事实。十八大之后，中国共产党将依法治国提高到前所未有的高度，全面推进依法治国首先是依宪治国，我们可以预期中华人民共和国第五部宪法在不久的未来会出现。
新的宪法与党章将是什么关系？如果我们真的自信我们的制度，我们完全可以将党导立宪制在第五部宪法中明确提出来。首先是将《中国共产党章程》附于《中华人民共和国宪法》之后，确立宪法和党章的二元宪政体制，使《中国共产党章程》受《中华人民共和国宪法》约束。其次，在《中华人民共和国宪法》中单列一章为“中国共产党领导”，对中国共产党的具体权力、具体领导方式、党与人大的关系、党与政府的关系、党与政协的关系、党与审判机关的关系、党与检察机关的关系等等内容进行具体明确的规范，使得中国共产党全国代表大会所形成的决议与全国人民代表大会的国家权力安排实现按照法律规则的转换，使中国共产党的领导是法治规则下的领导，将中国的政治变成公开透明的政治，党导立宪制成为明规则，中国共产党全国代表大会也可以像两会一样对外开放。再次，宪法与党章的规则应该体现人民主权与党的领导的有机统一。只要是党导立宪制，中国共产党执政就是天经地义的，但执政方式应该随着民众民主能力的提高逐渐民主化，到一定阶段，国家领导人的候选人通过党内民主产生，但必须通过全民普选产生。最后，必须成立宪法监督委员会或者宪法法院保证宪法的实施。
习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”这符合习近平同志讲求实效的一贯精神。宪法实施的前提是宪法必须是规范性的和可实施的，作为中国最根本政治制度的中国共产党领导必须在宪法的规范之下，宪法也不能规定现实政治做不到的事情，宪法的实施才有重要意义。如果我们不能在宪法中规范中国共产党的领导，那么《中国共产党章程》中的规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”就是空话，中国共产党就永远游离在宪法法律之外，中国的政治就永远是潜规则，在现实中只有通过党的领导人的道德自律实现，全面推进依法治国也就是空谈，党和国家的长治久安就没有保障。
我们到底是需要一个名义上的宪法还是一个规范性的宪法，这将是宪法学界能否接受党导立宪制的试金石。
作者：柯华庆 中国政法大学教授、博士生导师、法理学研究所所长
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