汉代第一地方长官黄霸
汉代的地方政府分为两级，即郡与县。全国共有一百多个郡，一个郡辖十多个县。郡长官叫太守，地位与九卿平等，也是二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再提升即为“三公”；九卿也可以放出来做郡太守。古人云：“郡县治，则天下安。”郡县能否治好，地方长官至为重要。两汉的地方吏治，之所以为后世推崇与称道，除了制度安排之外，主要是诸多地方长官做过成功实践，收到良好成效。西汉名臣黄霸，就是其中杰出代表。
治理颖川天下第一
黄霸（公元前130年—前51年），字次公，淮阳阳夏（今河南太康）人，历仕汉武帝、汉昭帝、汉宣帝三朝。黄霸少学律令，志向远大。汉武帝末年，他通过捐官入仕，先后任河南太守丞、廷尉正、扬州刺史、颖川太守等官职，最后官至丞相。作为汉代人物，黄霸主要以善于治理郡县而闻名。他为官清廉，外宽内明，治理有方，政绩卓著。后世将他看作“循吏”的典范，并将其个人传记载入《汉书·循吏传》。
所谓循吏，说白了，就是奉公守法的好官。黄霸曾先后出任颖川太守八年，将颖川治理得井然有序，显现出欣欣向荣的局面。史书称赞：“（黄）霸以外宽内明得吏民心，户口岁增，治为天下第一。” “自汉兴，言治民者，以（黄）霸为首。”（《汉书·循吏传》）汉宣帝神爵四年（公元前58年）四月，朝廷在诏书中赞扬他：“颖川太守（黄）霸，宣明诏令，百姓向化，孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多，田者让畔，道不拾遗，养视鳏寡，赡助贫穷，狱或八年无重罪囚；吏民乡于教化，兴于行谊，可谓贤人君子矣。《书》不云乎。股肱良哉。其赐爵关内侯、黄金百斤、秩中二千石。”（同上）
黄霸能把一个郡治好，无疑要归因于他的为政之道。所谓为政之道，主要包括施政理念、治理方式与治理能力。综观黄霸事迹，不难看出其施政理念源于中国古代民本思想。《尚书》中有言：“民惟邦本，本固邦宁。”大政治家管仲说过：“政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心。”黄霸曾从夏侯胜学习《尚书》，深刻领悟到民本思想精髓，后来出任地方长官付诸实践，从而创造突出政绩。
以民为本施政惠民
思想理念决定行为方式。正是基于民本思想，黄霸采取较为开明宽和务实的方式实行治理。汉武帝末期，削弱丞相职权，推行严刑竣法，以强化个人权威。汉昭帝即位，大将军霍光执政，大臣争权，相互倾轧，为了稳定局势，霍光沿用武帝时做法，实行高压统治，以严厉刑罚约束官民。于是朝廷与地方官吏都崇尚严酷，以打压他人为能事，唯有黄霸以宽容温和风格从政行事。无论担任什么官职，黄霸始终坚持廉洁奉公，善待民众，“处议当于法，合人心”，赢得官民一致爱敬。
汉宣帝为戾太子之孙，在民间长大，了解百姓疾苦。汉武帝好大喜功、穷兵黩武，固然有益于开拓疆土、抵御外敌，同时也过度消耗国力，给民众带来沉重负担。霍光去世后，汉宣帝决意革除一些弊政，接连发布诏书，推出一系列惠民政策。当时，许多地方官吏拒不宣传诏书精神，隐瞒朝廷惠民政策，仍借苛捐杂税盘剥百姓。时任颖川太守的黄霸，却指派优秀官吏深入乡村，宣讲诏书内容，让老百姓都知道皇上恩典与朝廷惠民政策。
黄霸不仅宣讲与执行朝廷宽松政策，而且推出一系列举措，促进地方和谐与发展。其一大力发展农业，劝导农民搞好耕种桑蚕，节俭增收，种植树木，养殖牲畜，不喂养吃谷的马匹；这些米盐之事十分繁琐，却关乎民生，黄霸付出大量心力督导推行。其二做好救困济贫，让驿站、乡里治所都喂养鸡猪，以便赡养鳏寡贫穷者。乡村有孤独老人去世，没有后人办理丧葬，黄霸就指示乡里出面料理。其三注重民众教化，挑选德高望重长者担任伍长，让他们在民间作为表率并进行自治，引导民众向善去恶防奸；这样有利于提升民众道德水平，纯朴风尚，有德行的好人日益增多。其四维护社会治安，主要以教化为先，教化不改，然后诛罚。黄霸注重“普法”教育，将国家刑律均告之于民，达到家喻户晓，并且制定安民条款，规劝民众遵章守法，故而本郡犯罪率极低，盗贼日益减少，奸人歹徒纷纷流向它郡。
外宽内明得吏民心
毫无疑问，黄霸取得卓越的政绩，无疑与他的个人品德、能力密不可分。史书说他“为人明察内敏，又习文法，然温良有让，知足，善御众。”
黄霸虽为一郡最高长官，却为人低调，毫无官僚习气。他勤政务实，经常深入基层，实地了解情况，故而处事十分得当。他善于调用下属，百姓之事，无论巨细，都派人详加调查并妥善办理。哪怕是老百姓的家常琐事，也会考虑周详。
有一次，黄霸得知某乡有位孤独老人去世，没有后人来安葬，就亲自督管此事。他告诉下属官吏：哪个乡的大树可以砍伐作为棺木，哪个驿站饲养的猪可以用来祭祀。下属依言前去，证实他所说一言不差，叹服他有如神明。另据史书记载，黄霸曾经安排一名年长清廉的属吏出行访察。属吏一路风尘仆仆，不敢在邮亭进餐，饿了就在路边吃自带的食物，一只乌鸦忽然飞过来，叼走他手里的肉。恰巧有人要去郡衙，看到了这一幕，就告知于黄霸。属吏回来后，黄霸迎上去慰问道：“您出差太辛苦了，在路上吃饭还被乌鸦抢走了肉。”下属大惊，以为黄霸对他行踪了如指掌，故而如实汇报情况，丝毫不敢有所隐瞒。
黄霸不仅体恤民众，而且关爱官吏。许县有一位县丞年纪老了，耳朵也聋了，督邮报告黄霸要将他辞退。黄霸不同意，决定留用那个县丞，于是对督邮说：“这县丞是一个廉洁的官吏，虽然上了年纪，还能应付官场拜起送迎之类公事，即使聋了，又有何妨？还是给予帮助关照，不要让贤德之人失意。”有人请教个中缘故，黄霸解释说：“一再更换长吏，送旧迎新的费用，以及狡猾官吏乘机销毁账簿文书而盗窃财物，对于公私都是很大损失，所有费用都得百姓埋单；换上的新官未必贤良，也许还不如前任，白白反复加剧混乱。大凡治民之道，主要是不要做得太过头即可。”黄霸真是深思熟虑，这样可谓一举两得，既照顾了老同志，又节约了财政支出。他的外宽内明，富有人情味，故而“得吏民心”。
两样施政结果迥异
黄霸“善治”颖川，赢得官民爱戴，获得朝廷赞誉，而当时的河南严延年对他并不认可。与黄霸一样，严延年少时好学法律，担任过郡吏。而两者同为地方长官，为人处事风格、施政理念与治理方式迥然不同。黄霸以“宽和”而闻名，以善待他人受吏民爱敬；严延年以严酷而著称，以“多刑杀人”来树立威信。黄霸在颍川以宽恕为治，郡中太平，连年丰收；皇帝认为他贤能，下诏予以表彰并赏金赐爵。对此，在邻郡做太守的严延年心里很不平衡。 “延年素轻黄霸为人，及比郡为守，褒奖反在己前，心内不服。”（《汉书·酷吏传》）
史书称严延年“为人短小精悍，敏捷于事”，能力很强。尽管他可以把地方整治得路不拾遗，却不能获得吏民拥戴，官吏对敬而远之，民众对他望而生畏。因为他“为治阴鸷酷烈，众人所谓当死者一朝出之，所谓当生死诡杀之，吏民莫能测其意深浅，战栗不敢犯禁。”（《资治通鉴·汉纪十九》）。每年冬月，他要下令处决罪犯；“传属县囚会论府上，流血数里，河南号曰‘屠伯’。”（同上）
严延年如此严酷，他的母亲并不赞同。一次，严母从东海赶到洛阳，准备与严延年一起过腊节，正遇见奏报处决囚犯。严母顿时大惊，便停留都亭，不肯进入郡府。严延年到都亭拜谒，她闭阁不见。严延年在阁下摘去帽子叩头，许久，母亲才见他，当即数说他的过错并大加指责，说他身为治理千里的郡守不施行仁爱教化，安抚百姓，反而滥用刑罚杀人以立威，岂是为民父母官的本意？严延年重重叩头认错，亲自赶车将母亲接到府舍。过完正腊节日，严母对严延年说：“天道神明，杀人太多必遭报应。我不愿在老年时看见儿子受刑被戮！我走了，离开你回东海郡，等待他日为你扫墓。”果然不出所料，一年后副职同僚向朝廷举报严延年，然后服药自杀；御史中丞负责按验，查实严延年所犯数事，处以弃市。偏好刑戮的酷吏，终究亲身体验刑戮的滋味。
当然，黄霸并非完人，也有过错或局限。因治理颖川有功，黄霸被征召进京，担任太子太傅，随后又为御史大夫。五凤三年（公元前55年），丞相丙吉去世，黄霸接任为丞相，封建成侯。丞相为政府首脑，统领百官，总揽朝纲，发号施令，既要知人善用，又要驾驭全局。在丞相职位上，黄霸表现得并不卓越，风采不及魏相、丙吉、于定国等名相。不过，黄霸擅长于在地方为官治民，治理颖川的政绩有口皆碑，不愧为汉代第一地方长官。
——原载2015年3月2日《学习时报》（有删节）
