摘要：非政府组织的乐观主义者在强调该类组织对政府失灵和市场失灵的有益补充时，也或多或少地陷入了两个误区：即忽视了其组织具有的政治性特性，并对其组织效率给予了过高的期望。本文试图从现实主义的视角，来阐述非政府组织作为一种相对独立并拥有一定社会基础的民间组织所具有的政治功能和作用，以及在组织效率方面可能存在的缺失。并认为，非政府组织对双重失灵的补充性，以及其政治特性和效率缺失，共同构成了其组织与政府之间存在的复杂关系，这种复杂关系在相当程度上决定了非政府组织发展空间的限度。
关键词：非政府组织 第三部门 社会团体 志愿精神 政治参与 组织效率
随着中国经济发展与社会结构的变化，近几年社会团体的数量和活动范围都有了很大的扩展。国内学术界也开始了对这一社会组织的形式、性质和发展前景的研究。然而，无论是在价值判断层面上的规范理论阐释还是对社团类型和运行情况实证层面的经验性分析，中国新兴社团群体研究大致都自觉或不自觉地遵循着西方流行的治理理念和相关理论阐释的乐观主义论点。就目前国内研究的文献来看，多数研究者在讨论中国社会团体时倾向于选用“非政府组织”和“第三部门”的概念，而理论的框架和观点的阐释也主要局限于对这两个概念在治理理念层面的认知及其所作的价值判断的范围。这种研究视角在推进一种新的治理理念方面有着不可忽视的优点。但是，这一从特定价值判断定势出发的研究视角却忽视了社会团体在特定政治环境中的某种不确定性以及组织运行中的效率性误区。本文试图针对目前国内有关社团的非政府组织特性和发展前景讨论中的一些认知局限，提出自己不同的理论见解。
非政府组织理论研究的价值定势
鉴于大部分学者使用非政府组织的概念来描述和分析中国的社团组织，为了论述上的便利，本文也选用这一概念作为分析的出发点。非政府组织的概念是从西方社会引进中国的一个概念，主要指具有非盈利性、非政府性、志愿性和公益性特征的社会各类民间组织。西方公共管理理论的有关论述认为，在一个国家体系中，当政府不能有效地配置社会资源，而市场体系中的企业受利润驱使又不愿意提供公共物品时，就需要一种新的资源配置体系，以此来弥补政府和市场双失灵所带来的资源配置低效和不足的问题。这一新的体制就是建立在以志愿服务为动机，以提供非营利社会服务为目的基础上的非政府组织。从西方有关的治理理论来看，这类组织应该在现代社会整体资源配置体系中发挥重大作用，应该成为继政府配置体系和市场配置体系之外的，不可替代的重要的资源配置体系。因此，非政府组织也可以称之为与政府权威机构的第一部门和市场取向企业的第二部门相平行的第三部门。在西方社会，非政府组织或第三部门的概念形成和研究起始于上个世纪70年代晚期，它是伴随着西方政府管理理念的变革和政府运行机制改革运动而产生的新的研究领域。同时，其理论和实践与西方社会业已形成的政治-经济-社会结构特征相适应。在西方现代社会经济发展的进程中，已经形成了与国家权力机构相分离的众多的社会组织，并主要从事着非赢利性的各种社会活动。这些组织名类繁多，包括了社会各种特殊群体组织、社区组织和特定社会政治目的为取向的组织团体。如妇女组织、社区居民组织、环保组织、人权组织和慈善组织等等。其活动遍布社会的各个层面和角落，在调整社会关系，促进社会发展方面发挥着重要的作用。
由于上述的理论认知，目前国内多数研究倾向于把非政府组织认定为是对政府失灵和市场失灵进行补救的社会良性组织形式，非政府组织在中国的发展与体制性完善是中国社会进步、政府效率提高、社会有序参与和实现中国社会和谐的一种美好的新生事物。基于这种价值判断，多数研究者认为，政府应该积极主动的加速培育扶植非政府组织的发育成长，应该通过转让职能、还权于社会，并从财力、人力、物力以及政策和法律法规等方面为非政府组织的发展提供帮助。[1]
然而，这里却忽视了一些值得深入探讨的问题。非政府组织真的是可以被政府充分信任的合作伙伴，或者是可供政府利用的实现其社会目标的一种完美的社会工具吗？为什么改革开放以来社会团体的数量和种类有了很大的发展但政府也一直在调整政策对其加强管理和限制？中国非政府组织真的可以发展成为与政府、市场并驾齐驱的三驾马车吗？要回答这些问题，有必要对非政府组织的性质和组织特征进行分解式的分析，同时，也有必要对非政府组织产生和运行的制度环境背景给与必要的说明。
非政府组织的政治性质和组织效率误区
人们在谈到非政府组织性质和组织特征时，讨论最多的是它的公益性、非盈利性、非政府性（自治性）、以及志愿性。同时，讨论的价值判断往往指向其组织所能够发挥的对政府失灵和市场失灵的替代功能，认定非政府组织能够有效地处理市场无法处理和政府处理效率不高的众多社会政策议题。[2] 由此，强调政府对这些组织进行职能转让，提供财政支持和法律上的保证就成为一种各方可以达成共识的理性选择。这种所谓应然问题的讨论，其阐述逻辑和分析思路更多的是遵循着规范理论研究的途径，其前提设定是：人们具有完美的道德选择的能力。然而，这一研究途径多少忽视了非政府组织所具有的其它重要性质和特征，其中包括非政府组织的政治特性和组织效率的局限性。这些问题将涉及到非政府组织与政府关系中一些实质性的内容。
首先，我们来分析一下非政府组织的政治性特征。非政府组织概念的提出，最早见于1945年6月签订的《联合国宪章》第71条。该条款是一个授权条款，即授权联合国社会与经济理事会可以就所管理事宜和相关的国际和各国非政府组织进行磋商。[3] 1952年该理事会在其决议中正式将非政府组织界定为：凡不是根据政府间协议建立的国际组织，不把利润最大化作为首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动的组织。1968年联合国相关决议进一步界定了联合国与非政府组织关系的法律框架，并允许非政府组织在联合国系统中的一些机构中获得咨询地位。从此，非政府组织的活动被有意识的广泛引入联合国体系的运作。[4] 但随着上个世纪70年代非政府组织在许多国家的发展和活动范围的扩大，西方学者在对非政府组织的定义展开了进一步的讨论，通过争论大致将非政府组织的特征确定为：组织性、民间性、自制性、志愿性以及非宗教性和非政治性。[5] 然而，非政府组织在各国的发展并非是按照学者们的定义的性质和范围活动的。在不同的国家政治体制中，非政府组织或多或少的以不同的方式发挥着其不同的政治影响力。非政府组织的发展，不仅仅是在很大程度上成为政府组织的一种补充，而且也同时成为一种有组织的政治力量。
在民主法制体制较为成熟的西方国家，非政府组织由于具有在法律保护下的独立的组织网络，在基层拥有强大的活动能力和影响力，其自身已经是一种独立的政治力量。在欧洲国家，一些非政府组织在参与环保、社会福利、移民政策乃至外交政策等政策议题讨论，以及在选举中进行基层政治动员方面扮演着重要的角色。如在意大利，一些党派传统上一直利用社会基层组织，如互助组、合作社、工会，甚至体育和娱乐组织进行党派竞选的基层动员[6]。
而在一些民主法治体系较为滞后的权威主义国家，如拉丁美洲的巴西和智利，亚洲的菲律宾等，由于其政党制度的软弱，其非政府组织常常扮演着反对党的作用，并与政府处于紧张的关系。[7] 其实，在20世纪后半叶以来，许多独立后的发展中国家都对非政府组织在政治领域的活动加以限制，其理由是非政府组织常常被那些有抱负的政治家当作动员社会力量干预国家政治的另一种组织形式，一些政党早期就是某些非政府组织重的分支机构。[8] 这种对国家政治的干预常常会使新生的脆弱的国家政权在维护国家-社会平衡关系的努力中面临更多的不确定因素，从而也增加了国家与社会之间的紧张关系。
处于政治转型期的东欧国家和前苏联的非政府组织的政治特性表现得更为明显。在这些国家特定的政治社会结构中，许多民间职业团体产生本身就注定了其鲜明的政治性，而随着转型过程的加剧，泛政治化的社会氛围甚至将许多公益性的（如生态保护）和成员互利性的（如文化俱乐部）民间组织也纷纷卷入了政治反对派的行列。[9]
在中国，非政府组织政治参与的程度很低。尽管多数学者更愿意从政府职能补充的角度讨论非政府组织的发展，但也还是有一些学者极力赋予非政府组织以社会政治组织的某些职责。例如，有学者将非政府组织看作是可以监督政府以及政府官员的人民监督机制的一部分，通过这种具有自治性质的政治参与限制政府权力，保护公民权益。[10] 有学者则认为非政府组织应该成为社会民意表达的合法渠道之一，用以实现人民当家作主、建立公民社会的重要渠道，在立法活动中扮演重要角色。[11] 还有学者把非政府组织认定作为一种公民共同体，认为其强烈的公共精神和成员之间平等的政治关系，对公民社会的培养乃至一国的政治发展都具有重要意义。[12]
综上所述，不管学者们给与其性质以何种不同的定义（如公益性、互助性等）和如何划定其活动范围（非宗教性、非政治性等），非政府组织只要能够成为相对独立的、组织良好的、有着广泛的基层动员能力的自治组织，它就可以具有一定的政治功能，并在合适的政治条件下扮演重要的政治角色。
其次，我们再来分析非政府组织的效率误区。对非政府组织大加褒扬的人们的另一个立论是，这种自愿性组织由于广泛的基层参与和非盈利目标，使得它在解决一些公益性事业方面比政府更具有效率。这样的一个基本的判断似乎有它一定的道理。正如美国约翰•霍布金斯大学公共政策研究所所长莱斯特•萨拉蒙所指出的那样，世界范围内第三部门的兴盛源于西方的福利国家的危机、发展中国家的经济发展危机、世界性环境危机、社会主义合法性危机。这四种危机使得国家控制的范围减少，并为有组织的志愿活动的增长开辟了道路。但是他同时也指出，“尽管人们对第三部门寄予极大的希望，但是它怎样才能对目前面临的机会做出有效的反应仍然非常不清楚”。[13] 需要指出的是，对第三部门兴起大加褒扬的乐观主义来自于人们愿望中的两个错误的见解，这两个见解可以归纳为“德行完美的神话”和“志愿主义神话”。第一种神话认为，非政府组织作为实现人类自我表现、自我帮助、参与和相互救援等基本愿望的灵活的和值得信赖的工具，必将有能力改变民众的生活。这种认识多少带有宗教和道德教化的浪漫色彩。它实际上夸大了非政府组织的灵活性和自治效率。非政府组织尽管建立在自治原则的基础上，并且立足于非盈利性的公益活动，但是作为一种组织，它仍然具有组织的一切特征，包括罗伯特•米歇尔斯所论述的寡头统治铁律和迈克•奥尔森所分析的集体行动的搭便车行为。随着组织规模的扩大和管理复杂性的增加，非政府组织很难完全避免不落入那种反应迟钝、行动缓慢、墨守成规的官僚主义的泥潭。第二种神话认为，非政府组织主要依赖于对私人的行动和慈善资助的信仰。这种发自于纯粹志愿性动机的公共机构不但很大程度上依靠参与者自愿奉献精神的持久性，而且，由于来自私人慈善机构的捐献在地方和民间资源匮乏的发展中国家是十分有限的，因此其主要资源仍然需要来自于政府并接受政府的条件。即使是在发达国家，私人慈善资助的范围要更宽广，但这些资助同样常常伴随着许多的附加条件。
就中国的情况而言，这两种神话与现实的差距似乎要更大。首先，有相当多的社团组织本来就是从政府部门蜕变出来的，具有很深厚的政府官僚组织的烙印，其组织的管理和运行方式基本上与政府部门不无区别，因而影响了这些组织的灵活性和效率。同时，志愿主义精神的培养和志愿者服务运动主要是靠政府在进行推动，很大程度上带有行政动员的成分。加之民间互助资源的缺乏和私人慈善精神的有待发展，因而制约了非政府组织在人力和财力方面发展和行动范围的扩展。由于政府对社团监管的疏忽和社团自律的缺失，许多民间社会团体甚至利用非盈利的幌子从事追求组织和个人利益的活动。
需要说明的是，上述揭示非政府组织组织效率的误区，并非为了抹煞非政府组织在社会发展和政府失效补救方面的作用。可以肯定，无论是在国外还是国内，非政府组织在这两个方面发挥的作用是显而易见的。但是，这并不表明可以将其作用和发展作过于夸大的预期判断。而客观上是，只有能够如实地认识该类组织的实际作为和局限，才有可能对其发展的前景和作为空间作出客观的判断。
非政府组织与政府的关系
由于非政府组织的种类繁多，其追求的目标涉及广泛的领域，使得这些组织与政府的关系呈现为较为复杂的状态。莱斯特•萨拉蒙将世界性第三部门扩展的动力归纳为来自三个方面的压力。其一，来自基层自发形成的一种愿望，即普通民众希望并决心将某些事务的决定权掌握在自己手中以改变自己的状态和寻求基本权利，如维权组织、行业团体和社区自组织等。其二，来自于系统之外的各种私人机构和公共机构的进入压力，这些机构以社会慈善和公益事业为目的，以各种援助计划和慈善项目为条件要求进入他国相关的领域开展活动，如西方国家的教会组织、私人志愿者组织和官方的援助机构。其三，来自本国政府相关政策领域的压力，如政府为了削减开支、精简机构或者开辟新的政策领域，从而鼓励非盈利性组织的发展，以求其能够替代政府某些公益事业的职能。[14] 可以肯定，由于各国政治法律制度和社会结构上的差异，这些来自“下层”、“上层”和“外部”不同压力下形成的第三部门与政府之间的关系必然会呈现出十分微妙的差异。
在现阶段，中国非政府组织的产生与发展也存在着萨拉蒙所提到的三种压力。根据这三种压力来源可以分为三种不同类型的非政府组织，即来自基层民众需求的压力而产生的各种地方和社区型的联谊、互助性的组织，来自政府职能转变需求的压力而产生的志愿性慈善组织和各种行业协会，以及来自国外各种机构和基金会援助项目而产生的公益性自愿者社团组织。然而，中国非政府组织的政治参与仍然处于萌芽阶段。一项根据三省市问卷调查作出的最新实证研究表明，中国社团的政治参与主要是发生在对行政机构的辅助性参与方面，其自主性参与很弱，官办色彩浓厚，对政府的依附性强，主要功能是辅助政策的执行和政府工作的开展，以及协助政府管理社会。虽然社会团体也具有某种利益表达的功能，但是其自主参与频度与政府是否主动征询意见高度相关。[15] 这种现象与中国政府对非政府组织的发展一直所持的谨慎态度（既鼓励发展又强化行政管理和政治限制）有关。由于经济体制改革、政府职能转变和参与世界性公益活动等因素的推动下，国家在一定程度上希望民间力量能够进入某些社会公益服务的领域来发挥作用。但同时，在政策层面上，国家仍然对各类社会团体和民办非企业单位实行较为严格的管理政策。
从1989年特殊历史背景下颁布实施的第一个《社会团体登记管理条例》以来的情况看，这种限制政策体现在以下几个方面。其一，确定较为严格的社团成立的准入条件，对成员人数、财产来源和数额、发起人和拟任负责人资格等方面提出较高的要求；其二，对社团采取了较为严格的行政管理措施，实行分级登记、双重管理体制，即由民政部门和业务主管部门共同管理，并按照社会团体的活动范围由不同级别行政区域的相应机关进行登记和管理。其中，双重管理体制给与业务主管单位（往往是政府机构）很大的控制权，从而将几乎所有合法的社会团体置于政府的直接控制之下。[16] 其三，对社会团体进行持续性的审检和清理整顿。除已登记社团每年要进行主管单位预审和登记管理部门的审查外，政府还不定期的对社团进行全国性的清理整顿工作。如：1990年和1999年全国进行了两次清理整顿工作，其中1999年整顿期间注销了不合格的社团35288个。其四，相关法律法规突出对社团的规制而忽略对社团权益的保护。1998年国务院重行颁布修订的《社会团体登记管理条例》，还陆续的颁布了《事业单位登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1999年为配合社团整顿清理工作，国务院又颁布了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》和《关于民办非企业单位复查登记工作意见》等法规和行政规定。2001年国家民政部颁布《社会团体分支机构、代表机构登记办法》。通过这些法律法规的颁布和实施，进一步加强了我国社团和第三部门双重负责的管理体制，尤其是在具体管理层面上，明确了登记机关在对社团和第三部门登记审批、指导检查监督以及依法查处违法违纪行为的职责。同时，也明确了业务主管部门对所属社团或第三部门所承担的组织申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理以及对外交流和活动开展等方面的责任。这些具体的政策法规措施都是由政府管理部门制定、颁布和实施，大多缺乏透明性，具体管理部门有绝对的解释权和行使权，给与管理部门很大的执行随意性。
然而，制度规范的严厉并不一定反映同样的执行结果。尽管国家试图将社会团体置于严格的管理体制之下，但是，由于改革开放以来政治经济社会结构所发生的变化，再加上国际组织各类援助项目的进入和中国加入WTO，政府对非政府组织的实际管理也并不像一些人认为的那样严格。[17] 首先，虽然有相关法律和法规的限制，中国社会团体数目仍然有急剧的增加。这表明政府并没有完全限制新社团的成立（除了两次大规模社团清理整顿时期之外）。据相关统计，1965年中国全国性社会团体将近100个，地方性社团约6000多个。在进入“文化大革命”之后，全国性社团和地方性社社团都基本上停止了活动。改革开放以来社会团体开始恢复活动，其数目也有了大幅度的增加，到1996年6月的统计，全国性社团已经达到1800个，地方性社团已经达到近20万个。[18] 而到1998年底，全国各类社会团体和民办非企业单位已经达到近90万个。其二，社团数目的急剧增加必然也相应地增加了政府管理上的压力。在没有大规模的增加管理机构的条件下，许多具体的管理往往流于形式，这也给社团组织的自我发展自我管理留下了很大的空间。例如，在1988年之前，政府内部实际上并没有一个专职的职能部门负责社团的管理，各个政府部门都有权审批和管理社团。在这样一种“多头管理”的体制下，一些社团未经任何部门审批就可以自行成立并开展活动。直到1989年国务院发布《社会团体登记管理条例》，建立起“双重分层管理”体制后，才将的社团登记管理的职权明确授权给民政部门。[19] 其三，虽然1989年以后决定了“双重分级管理”体制，但社团除了登记时要民政职能部门的审批之外，实际的具体管理由所挂靠单位负责，挂靠单位则可以利用归属管理的社团从事一些与本部门相关但又不便于本部门具体操办的事宜移交给社团去办，并从中获得收益。这样一种微妙的联带关系，使得业务主管单位往往成为社团的庇护人和资源的提供者（如一些国家的项目资金可以直接拨划给其主管的社团）。
结论
建立在治理理念基础上的非政府组织理论研究在忽视非政府组织的政治性特征的同时也夸大了其组织效率的实际程度，这种从特定价值判断出发的思维定势也许并不有利于促进非政府组织的长远发展。因为务实的实践者永远比理想的思想家更接近于事实本身，因此，两者之间的理论互动是很必要的。理想的憧憬还要与保持务实的态度结合起来才能使理论的探讨更具有指导的意义。
非政府组织在中国的发展与该类组织在世界范围的发展相呼应，但是，其发展的方式和作为空间则受中国自身文化环境和制度体系的制约。无论是产生于基层民众的需要，还是产生于政府职能转变的要求，或者是产生与外部国家机构和民间基金的输入，这三类非政府组织在中国政治、经济和社会的转型时期都得到了其发展的适度空间。从与政府的关系角度来看，这三类组织在其活动的范围和目标差异中受到政府各部门的不同对待。不管是哪一类组织，当其活动范围和目标指向政府所期望的公益性领域时，政府一般会给与相应的支持和扶助，如果超出这一范围则会受到相应的限制。小范围互助性的组织目标会得到政府主管部门的一定认可，而大范围参与性的目标则看与政府的政策诉求和党的政治需要的吻合程度而定。吻合程度高的将会得到相应的支持或认可，吻合程度低的则会受到相应的制约或甚至压制。可以肯定，转型时期的中国社会在政府与社会团体的关系方面正发生着某种深刻的变化，然而这种变化是渐进的，并受到党和政府的主导和控制。
在现有的政治制度背景下，中国社会团体作为和发展空间不可能完全按照非政府组织理想主义者所设想的方向和内容展现，其现实的发展前景更多地取决于执政党执政理念和执政方式转变的进程和程度，以及社会团体发展与成长过程中审时度势的现实定位和政治参与的适度把握。本文对乐观主义的批评并不是要鼓吹一种悲观主义，而是提倡以审慎乐观的现实主义视角来看待问题。一种较为乐观的前景是，通过国家的法律体系的完善和有序的社会政治参与，中国的社团组织逐渐发展成熟为真正意义上的非政府组织，并成为党和政府所信任和依赖的一种即合作又相互制约的彼此良性互动的社会力量。而另一种前景是，社会团体或非政府组织的活动范围和目标设置超出了政府政策期望的边界并危及到政府（尤其是党的领导）权威，不但合作和良性互动的关系难以发展，还会在国家和社会之间形成某种张力甚至冲突。因此，可以肯定地说，中国非政府组织的持续发展，不仅需要好的理念和相关理论的支撑，还要在自主政治参与的努力中选择合理的目标定位，以及在自身管理方面不断追求自律机制的完善。
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[12] 单美英，同上。第109页。
[13] 莱斯特•萨拉蒙，“非盈利部门的兴起”，何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年版，第-252页。
[14] 同上，第246-249页。
[15] 张长东，《社会转型下社会团体的政治参与：三省市的实证研究》，北京大学政府管理学院硕士论文，2004年。
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[17] 有学者认为，中国对非政府组织的管理体制世界上最严厉的体制之一，其严厉程度和少数专制主义国家（如朝鲜）的体制相同。见刘俊月，邓集文，《现阶段中国非政府组织发展中的政府作用》，《株洲工业学院学报》，2004年第一期，第25页。
[18] 吴忠泽、陈金罗主编，《社团管理工作》，中国社会出版社，1996年版，第5-7页。
[19] 康晓光，见前引，第10页。
原载发表于《公共管理学报》2005年第3期，作者授权燕南网络首发。
