自普京执政以来，俄罗斯政府不断出台越来越背离西方民主观念和模式的治国之策，其强国理念和权力布局更引发了西方的极度不满和遏制。因此，外国非政府组织特别是西方倡议型非政府组织也加紧活动，推进俄罗斯“民主化”。它们倡导的民主自由价值理念冲击着俄罗斯原有的价值体系，对俄罗斯政府形成愈来愈大的压力；与此同时，格鲁吉亚和乌克兰等独联体地区的“颜色革命”也引起了俄罗斯政府对外国非政府组织的警觉。①面对此种情势，俄罗斯采取了一系列积极应对之策，规范非政府组织的活动。

一、多层次法律管理体系

俄罗斯针对外国非政府组织在俄开展活动进行管理的法律主要有三部，分别是《俄罗斯非营利组织法》、《俄罗斯社会联合组织法》和《俄罗斯慈善法》。《俄罗斯非营利组织法》的目的是明确非政府组织的法律地位，是规范非政府组织创设和活动的基本法；《俄罗斯社会联合组织法》主要调整公民实现结社权产生的社会关系，规范的是从公民个体角度发起成立的社会联合组织，对外国非政府组织人员在俄罗斯境内开展活动也有规范性的条款；《俄罗斯慈善法》则主要从规范慈善活动的角度出发，对基金会、社会联合组织等非政府组织开展慈善捐助活动做出了相应规定，对外国非政府组织的资金以慈善捐助形式进入俄罗斯进行了规范。这三部法律的立法目的和调整范围都有所不同，内容上既有分工，又相互联系，共同构成了俄罗斯公民结社和非营利组织管理的法律体系，对外国非政府组织在俄罗斯开展活动有了较为全面的规定，为俄罗斯公民社会的建设创建了较为完善的法律平台。

2004年以来在独联体国家相继发生的“颜色革命”引起了俄联邦政府的警惕。俄罗斯国家杜马经过调查，得出一个重要结论，各国相继而迅速发生的“颜色革命”背后都有外国人和外国非政府组织的参与和资助。基于这一背景，2006年1月生效的俄联邦《修改若干联邦法律文件法》的核心内容是对外国公民在俄境内结社增加了限制条款，②并对外国非政府组织在俄罗斯设立机构开展活动特别是资助活动进行了严格规范。对于外国非政府组织除了将其作为普通非营利组织进行一般化管理之外，还将它们在俄罗斯开展活动作了区别对待，制订了更为严格细致的特殊规定条款。③

从宪法性法律到联邦法律再到行政法规，④俄罗斯对外国非政府组织开展活动构筑了一个多层次的法律管理体系。这样就以立法的形式对外国非政府组织在俄罗斯社会取得合理的角色定位和合法的发展空间提供了保障；同时，也为俄罗斯规范外国非政府组织的活动提供了管理的法律依据。

二、身份合法性规定

外国非政府组织在俄罗斯开展活动，首先必须获得俄罗斯政府合法性的确认。而在《俄罗斯非营利组织法》中，获得这种合法性资格有一套严格的规定。归纳起来有以下几项重要原则：⑤(1)外国非政府组织在俄罗斯开展活动，必须设立分支机构或者代表机构，而且必须作为一个独立的法人实体向俄罗斯登记机关申请登记，必须有原登记国相关政府部门的担保。(2)登记时应当按规定提供该分支机构相关的一系列重要文件，⑥而且必须按规定定期向登记机关报送财产数额、预定使用目的和实际使用情况。(3)对违反俄罗斯法律或者损害俄罗斯国家利益的，俄罗斯政府有权依法取缔或者不予登记；如果发生财产实际使用与宣称目的不一致等违法行为，俄罗斯政府有权取缔外国非政府组织分支（代表）机构。(4)俄罗斯政府有权禁止外国非政府组织分支（代表）机构向俄罗斯国内某些组织提供资助。

可见，外国非政府组织在俄罗斯开展活动的组织形式、活动宗旨、登记许可程序、活动特别是资助行为的监管等都有比较细化的规定，这种管理上的规定事实上将外国非政府组织的活动置于俄罗斯政府全程监督之下。同时外国非政府组织的合法性问题可以被有效地进行国外追溯，避免了外国非政府组织成立之初“身份”合法性的疑虑。而要求外国非政府组织开展活动必须在俄罗斯“落地”，事实上是要求外国非政府组织注册成为“纯粹”的俄罗斯非政府组织，这样可以防止外国非政府组织开展活动的随意性和游动性，尽量减少对于外国非政府组织管制的国际干预和外部压力，也有利于外国非政府组织更好地在考察俄罗斯的国情基础上来开展公民社会的活动。

三、登记监管

《俄罗斯社会联合组织法》规定，社会联合组织的登记机关是俄联邦司法部及其地方机关，⑦分别登记国际性、全俄性社会联合组织和跨地区性、地区性以及地方性社会联合组织。此外，社会联合组织修改章程、改组、解散也由登记机关负责。这一规定也同样适用于外国非政府组织的登记。

《社会联合组织法》第29条规定了外国非政府组织作为社会联合组织的一般形式所必须履行的登记义务。包括：(1)每年向登记机关报告该组织活动开展情况，并指出常设领导机关的现驻地、常设领导机关的名称以及被列入统一的国家法人登记簿中的社会联合组织每个领导人的具体资料；(2)根据登记机关的要求，提交社会联合组织领导机关和公职人员的决议，以及提交已经向税务机关呈报了的有关自己活动的本年度总结报告和季度总结报告；(3)按俄联邦政府规定的形式和期限向登记机关通报社会联合组织从国际组织和外国组织、外国公民以及无国籍人士那里收到的资金和其他财产数额、它们的消费或使用目的及实际消费和使用情况；(4)允许登记机关的代表参加社会联合组织举行的各项活动；(5)向登记机关提供帮助，以便其了解社会联合组织为实现自己的章程规定的宗旨和遵守俄罗斯联邦立法情况下开展的活动。

违反上述登记义务以及出现下列情况的，登记机关可以拒绝外国非营利性非政府组织分支（代表）机构在俄罗斯获得这种登记地位：(1)登记所规定的情况和文件提交得不完整，或这些文件没有按规定的办法办理；在提交的外国非营利性非政府组织创办人证件中存在不可靠的信息。(2)如果外国非营利性非政府组织分支（代表）机构成立的目的和任务对俄联邦主权、政治独立性、领土不可侵犯性、民族统一和特性、文化遗产和国家利益构成威胁，与俄联邦宪法和法律相抵触。(3)如果原先登记在法人登记簿上的外国非营利性非政府组织分支（代表）机构曾因严重违反俄联邦宪法和俄联邦法律被从法人登记簿中除名过；外国非营利性非政府组织在母国的组织被取缔。

根据俄罗斯司法部门的规定，外国非政府组织在俄罗斯开展活动，必须到俄罗斯联邦中央司法部的非政府组织登记署进行登记，而不是各个地方相关机构。外国非政府组织在俄罗斯的分支机构自进入俄罗斯境内3个月内必须到登记机关通报登记。⑧关于在俄联邦境内成立外国非政府组织分支（代表）机构的通报需由所在国外国非政府组织登记机关担保，通报中要有关于创办人和常设领导机关地址（所在地）的情况。外国非营利性组织的分支（代表）机构从注册之日起具有在俄罗斯境内运用法律权利的能力，在注册登记时需要提交如下文件：(1)外国非营利性组织创办人证件；(2)外国非营利性组织领导机关关于成立外国非营利性非政府组织分支（代表）机构的决定；(3)外国非营利性组织分支（代表）机构章程；(4)关于任命外国非营利性分支（代表）机构领导人的决定；(5)阐述成立外国非营利组织分支（代表）机构的目的和任务的文件；

从上述法律条文可以看出，俄罗斯对外国非政府组织进行登记管理，实际上有利于对其活动类型进行有效监督，防止外国非政府组织的“名不副实”。也为俄罗斯政府了解外国非政府组织的“底细”提供了便利，有利于了解外国非政府组织的具体性质和活动力量。

四、对资金使用的监管

外国非政府组织分支机构每年必须在规定的时间，按俄联邦政府规定的形式和限制，向登记机关通报有关该分支机构收到的资金和其他财产的数额，及其下一年度预定的分配、花费和使用目的，以及本年度的实际花费或使用情况，通报下一年度预计在俄联邦境内开展活动的计划，以及该组织对上述资金的花费和其他财产的具体使用情况。⑨俄罗斯本土的非政府组织也必须向登记机关公布其接受国际组织和外国非政府组织、外国公民以及无国籍人士资助数额、目的和实际使用情况。而根据《俄罗斯非营利组织法》的规定，俄罗斯国家全权机关有权要求外国非营利性非政府组织分支（代表）机构禁止把资金和其他财产提供给其他机构和个人。

严控俄罗斯非政府组织与国外的经济联系，禁止外国资助俄罗斯的政治活动，就使那些西方扶植的非政府组织和在俄罗斯的代表机构的威胁降低到最小程度。外国非政府组织在俄罗斯开展活动所涉及的各种财务事项和资金的调拨，包括跨境的资金流动和在俄罗斯境内的资金分配，俄罗斯政府都对其进行了透明化的监督管理。⑩同时外国非政府组织活动和财务的公开化和社会化又可以使其受到俄罗斯社会和民众的监督，通过健全其内部治理结构和完善信息披露机制也可降低俄罗斯政府管理的成本。通过对资金使用进程的监督，俄罗斯政府可以有效掌控外国非政府组织在俄罗斯活动的资金流向，并对相关资助活动的领域提高警惕，(11)而对外国非政府组织资助活动的管理可以有效切断俄罗斯国内外一些动机不良的非政府组织赖以发展的物质基础，进而有效稳定俄罗斯的社会秩序。对资金和其他资助活动的监督管理，无疑是扼住了一些外国非政府组织活动的“咽喉”，任何对俄罗斯存在威胁的外国非政府组织资金使用就可以被扼杀于萌芽状态。

五、话语权争夺和本土非政府组织网络建设

应对外国非政府组织在俄罗斯的活动，俄罗斯不仅在法律法规和行政管理方面加强了管理，而且争夺话语权也是很重要的一环。在外国非政府组织在俄罗斯活跃的人权和民主倡导领域，这种话语权的争夺更为重要。

俄罗斯自普京当选总统以来，由于实施了一系列强化国家政权的措施而一直受到俄罗斯国内外“民主捍卫者”和一些非政府组织的批评指责。针对西方和国内反对派的挑战，俄罗斯提出了自己的民主价值观，掌握了在意识形态等领域的话语权主动。俄罗斯政府倡导“爱国主义”、“强国意识”、“国家作用”和“社会团结”为核心的“新俄罗斯思想”，重点则是发扬优良的民族传统。作为俄罗斯所倡导的“可控的民主”和“主权民主”，主张民主应适应本国的特定条件，而且不能容忍他国利用民主问题为自己谋求利益，民主制度与原则必须适合俄罗斯，适合俄罗斯的发展现状和阶段，适合俄罗斯的历史与传统。这既是对西方民主挑战的回应，也是对国内伺机而动的反对派和外国非政府组织活动的警告，它使得俄罗斯政府在道义上不失先机，规制着外国非政府组织在俄罗斯的倡议活动。与此同时，俄罗斯近年来已经通过一系列法律和行政行为强化了国家政权对非政府组织和大众传媒的话语声控制，掌控了国家主流传媒的传播口径。(12)通过这种对舆论与媒体的疏导，俄罗斯国家主流意识得到了有效反应。强大的媒体控制，防止了外国非政府组织发生蜕变而对俄罗斯所希冀的稳定与安全构成威胁。

俄罗斯还积极发展支持国家政权、亲政府的非政府组织作为政府借用的活动力量，并积极建立本国的非政府组织网络对话平台。2001年秋季在俄罗斯政府资助下成功举办的俄罗斯“公民论坛”便是一个典型的例子。来自俄罗斯全国各地非政府组织的4000多名代表参加了那次在克里姆林宫举行的“公民论坛”，该论坛设置了20多个“对话平台”，鼓励代表们对国家在各个领域的方针政策建言献策。在此次论坛之后，俄罗斯政府与国内非政府组织建立了会后联系机制，加大了政府资助，降低本土非政府组织对外依赖程度。为此，俄杜马于2005年11月通过决议，拨款1700万美元发展俄罗斯公民组织。同时，俄罗斯政府还鼓励和帮助建立非政府组织的自律网络，更大程度上使非政府组织组织结构透明化，进而使非政府组织活动透明化和公开化，防止本土非政府组织与外国非政府组织共同站到政府的“对立面”。

六、多机构立体监管

俄罗斯对非政府组织的管理是实行多机构立体负责的，社会联合组织在法定期限内，多次拒不提交法律规定的报告或更新资料，(13)登记机关可以据此提请法院中止该社会联合组织的活动，并将其从国家法人登记簿除名。除了登记机关的监督之外，在《社会联合组织法》第38条还规定了其他机构对社会联合组织活动的监督职权：(1)俄罗斯联邦检察机关对社会联合组织遵守法律的情况实施监督。(2)通过决议允许对社会联合组织进行国家登记的机关，对社会联合组织的活动是否符合其章程规定的宗旨实施监督。(3)财政机关对社会联合组织收入的来源、所获得的资金的数额以及依照俄罗斯联邦税收立法缴纳税收的情况实施监督。(4)生态、消防、卫生防疫机关及其他的国家检查机关可以对社会联合组织履行各种现行规范和标准的情况实施监督。(5)除了登记机关在登记和年度资格审查时对非政府组织进行监督管理之外，俄罗斯国家金融检验联邦机关、全权负责检查和监督税收的联邦执行权力机关、全权履行打击使非法资金合法化（洗钱）和资助恐怖主义职能的联邦执行权力机关确定非政府组织使用资金和其他财产是否符合其创办文件所规定目的，以及确定外国非营利性非政府组织分支（代表）机构使用资金和其他财产是否符合所宣称的目的和任务，并将结果报告给决定相关非政府组织注册和将外国非营利性非政府组织分支（代表）机构列入法人登记簿的登记机关。

从上述规定可以看出，俄政府强力部门可以动用其特殊资源和手段打击外国非政府组织对俄罗斯的破坏活动。这样，俄罗斯通过法律及其配套措施强化了强力部门对外国非政府组织的监管作用。从登记、税收到活动监督，俄罗斯由多个机关组合而共同构成的职责分明的立体监督网络，能够对外国非政府组织的活动有一个全面的掌握和控制，实现了对外国非政府组织的精细管理。

注释：

①俄联邦安全机构也不时挫败了多起外国非政府组织从事的间谍活动。俄罗斯情报部门公布的资料显示，俄罗斯境内的外国非政府组织一部分竟然公开宣称要在俄罗斯扶持并建立“真正的民主政权”。参见，“俄罗斯立法整顿非政府组织严防‘颜色革命’”，www.xj71.com/?action-viewnews-itemid-20617,2007-10-19

②Федеральный Эакон От 10.01.2006 И 18-Фэ“О Внесении Иэменений В Некоторые Эаконодательные Акты Российской Федерации”，http://www.bukvoed.ru/index.php?page=reviews&act=read&rid=5296

③此次非营利组织法的修改条款中几乎每条都增加了对外国非营利组织管理的突出化的专门管理。

④俄罗斯法律分为三个等级：宪法性法律；联邦专业性法律；各联邦地方性法律。

⑤李伟：“俄罗斯结社法分析”，http://chinasocialpolicy.org/article-view.asp?id=130。

⑥所要提交的文件具体可参见本文第3部分。

⑦俄罗斯各级司法部门设有专门的非政府组织登记署。

⑧Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. N212 “О мерах по реалиэации отдельных положений федеральных эаконов，регулирующих деятельность некоммерческих органиэаций”,http://www.rosregistr.ru/docs/norm-akt/nko/prikaz-mu-362.doc

⑨期限为每年的4月15日之前，其他具体规定可参考：Памятка для некоммерческих органиэаций ，www.lawcs.ru/doc/ngo/instruction.doc。

⑩在俄罗斯《非营利组织法》对于这几方面有相当严谨的规定。

(11)每年美国背景的非政府组织向俄罗斯“民主力量”提供资金达上亿美元，主要用于支持独立媒体、使国家管理民主化、保护人权等领域的活动。

(12)刘明主编：《街头政治与颜色革命》，中国传媒大学出版社，第252-253页。

(13)年度活动报告必须在每年4月1日之前提交，Памятка для некоммерческих органиэаций ，www.lawcs.ru/doc/ngo/instruction.doc。