内容提要：在“一带一路”背景下，中国的国际区域合作遭到国外非政府组织的干扰和阻挠。非政府组织干扰中国的区域合作有国内、国际双重因素。在国内层面，针对中国区域合作项目的抗争行动内嵌在这些国家的政治经济结构中，政府执政能力不足、资源开发中原住民的边缘化以及快速的民主化转型导致民粹主义泛滥，并与国家发展中的经济民族主义相结合，成为非政府组织赖以动员的社会、政治资源；在国际层面，部分非政府组织成为西方国家遏制和削弱中国的棋子。中国需要扭转区域合作中过度依赖政府间关系的导向，重视非政府层面的联系。同时，需要促进公共服务领域内的投资，发挥私营企业在国际合作中的积极功能，并强化企业的社会责任，消解非政府组织赖以动员底层民众的极端民族主义和民粹主义基础。
关 键 词：一带一路 非政府组织 区域合作 国家利益
为配合“一带一路”战略，中国正全方位推进国际区域合作，包括大湄公河次区域合作和中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设等等，在这一过程中，中国的一些区域合作计划遭到了部分国家政府与党派的质疑与非议。其实并不奇怪，大国均在扩展自己的发展空间，势必在很多地区发生利益交叉和冲突，仅丝绸之路经济带便存在多个区域合作计划，包括美国的“大中亚地区合作和发展伙伴计划”、“新丝绸之路”战略、“跨太平洋伙伴关系协议”，俄罗斯主导的“欧亚经济共同体”以及日本的“新丝路外交计划”等。但值得关注的是，近期中国开展的一些境外合作项目遭到抵制甚至搁浅，其主要阻力并非来自国外政府或党派，而是非政府组织的干扰。2011年，由于非政府组织的抵制，中缅密松水电站项目被缅甸政府叫停。2012年，中缅莱比塘铜矿项目也因非政府组织发动的民间抗议而被迫停工。2014年7月，在非政府组织反对下，中缅皎漂—昆明铁路工程计划搁浅，而这一项目是“中孟印缅经济走廊”和海上丝绸之路的枢纽工程。中柬柴阿润水坝项目也遭到柬埔寨非政府组织的抵制而无法开工。①在南美，中国企业也得面对非政府组织发起的抗议活动。比如，中资公司承建的尼加拉瓜运河项目还未开工便遭到非政府组织动员的至少17次大规模抗议，此工程被视为中国旨在巴拿马运河之外试图开辟一条非西方国家主导的海上贸易路线。②在秘鲁，频繁的社会抗争已经成为中资矿产企业面临的最大风险。③而在非洲，虽然政府官员对中非经济合作评价较高，但却屡屡遭到非政府组织的责难。④据统计，在中国企业海外投资面临的各类风险中社会风险占比高达20％，仅次于市场壁垒所占的22％。⑤社会风险主要指因为社会公众、非政府组织的不利行动给投资方带来损失的可能性。非政府组织的干扰已经损害了中国的国家利益。密松水电站被迫停建后，缅甸政府宣布新水电项目优先西方国家，中国在缅投资呈大幅下滑趋势。
传统意义上的国际行为主体并不包括非政府组织，国际区域合作的主要载体是国家或政府间国际组织。因此，中国发起的区域合作基本以政府或政府间组织为对象，比如国家层面的上海合作组织、中阿论坛、中非论坛、中国—中东欧国家合作论坛，地方层级的“滇越五省经济合作协商会”、“滇缅经贸合作论坛”等。但上述事件表明，非政府组织已经成为影响国家间区域合作的重要因素。中国推进国际区域合作重点地区的非政府组织数量庞大、成分复杂，仅在大湄公河地区活动的民间环保组织就多达1.7万余个，其中很多参与了针对中国的反坝、反矿运动和反油气管道活动。中国对外国政府和党派的指责、干预经常予以驳斥和反击，但对于非政府组织的批评和阻挠，我们一直未能找到有效的应对措施。“在我国进行对外直接投资的过程中，面对的最大困难不在于资金、技术或资源整合能力，而在于面对复杂的国际市场环境和众多的利益团体如何进行良好的沟通。”⑥按《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》的规划，参与“一带一路”的国家将有很大获利。2014年中国与“一带一路”沿线国家双边贸易额接近7万亿人民币，而据世界贸易组织估算，“一带一路”把拉丁美洲、中东、亚洲和非洲的市场连接在一起，将创造近2.8万亿美元的贸易额。中国周边国家大多是欠发达国家，其中柬埔寨、老挝、缅甸、孟加拉国、阿富汗、不丹、尼泊尔等国被联合国列入最不发达国家之列。对贫困落后国家而言，这无疑是非常重要的发展机会。比如，密松水电站建成后将大大提升缅甸水电工业水平，有效缓解缅甸国内电力紧缺的现状，对改善下游航运、防洪效果也很显著。⑦众所周知，非政府组织具有公益性、民间性、非营利性等特征，被认为超脱于狭隘的经济利益和权力政治纠葛之外，那么，他们为何要阻挠和干扰中国的区域合作项目？为什么这些非政府组织具有如此强大的动员能力，乃至迫使政府间合作项目停滞下来？本文试图从相关案例人手，以国外非政府组织为分析对象，期望能够理清和回答这一问题，以便我们采取有效措施应对推进“一带一路”过程中来自非政府组织的压力和挑战。
一、文献回顾：被忽视的非政府组织
在中国，有关“一带一路”与国际合作的研究多系经济学家所为，其关注的主体是政府与企业，探讨的问题包括国际合作的重点领域、交通和通信互联互通、贸易自由化、投资便利化以及企业的跨国投资战略等。⑧从对策上看，也是以政府或企业以及正式制度的调整和相关政策设计来应对目前存在的各类经济问题，比如政府应积极开展经济外交、建立国际经济贸易新规则，整合国内企业资源，⑨企业应与东道国中央或地方政府建立人脉关系以顺利开展商业活动，尽可能争取议员公开支持等。⑩部分学者将密松水电站项目搁浅的原因归结为政府缺乏合理的政治风险评估体系、对当地文化与所在国民意走向不敏感以及企业缺乏独立性与风险分担意识，并试图从政府、企业视角探讨中国海外投资项目的风险规避对策。(11)还有学者将国际合作受阻的原因归结为投资对象国内部体制不健全，如法律规定缺失、土地确权不彻底以及NGO权利泛化等。(12)“一带一路”沿线国家的民族宗教问题也被学者视为阻碍经济合作的重要因素。“沿海上丝绸之路方向，在缅甸有克钦族、果敢族与主体民族缅族的矛盾，在斯里兰卡有泰米尔人与主体民族僧伽罗人的矛盾，在巴基斯坦有信德人、俾路支人与主体民族旁遮普人的矛盾，已分别在不同程度上对中国在当地的一些项目造成干扰。而在陆上丝绸之路方向上，中亚的民族宗教问题更为复杂，特别是民族跨界现象较为普遍，民族与宗教问题常常纠缠在一起。这些矛盾也已在不同程度上影响到中国与当地国家的经济合作。”(13)
国际关系学界将“一带一路”视为中国统筹国际国内两个大局、扩大对外开放的新蓝图，研究涉及大国势力角逐、地缘政治风险等视角。(14)一些学者强调，“一带一路”沿线部分国家长期处于政局动荡和战乱之中。近年来，中亚的吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦，南亚的阿富汗，西亚的叙利亚、伊拉克、伊朗、黎巴嫩、巴勒斯坦都存在着激烈的社会冲突。“在高风险国家，执政者更为关注政权稳定，对于具有长期经济利益的建设项目兴趣不浓。”(15)中国在缅甸投资的项目，“如密松水坝主要位于缅北的克钦山区、中缅油气管道在缅甸境内的近800公里线路要经过克钦独立军、巴郎国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军控制的割据之地，成为中央势力与各种地方势力的利益博弈之地。”(16)学者们提出的对策包括：推进中国特色的大国外交和塑造新型国家间关系，(17)依靠中国与有关国家既有的双多边机制和区域合作平台主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，(18)建立健全投资项目政治风险评估和预警机制，(19)扩大人文交流、推进公共外交等等。(20)整体而言，研究视角过于宏观，对非政府组织缺乏应有的关注。
对国内因素的强调，其中一个重要方面是合作国家处于政治转型时期。国家的民主化转型带来政策不稳定性，中国投资项目成为部分国家民主化进程博弈的棋子，是政府平衡大国关系与利益的重要砝码。以缅甸为例，较之军政府时期，该国政治运作规则已经有所改变，对缅甸总统、议员和地方行政长官而言，重要的是民众的选票。因此，“中国投资项目在相当程度上成为缅甸民主化进展的牺牲品，这是最大的政治风险。”(21)并且，“在缅甸的政治转型期，政治与政体问题主导着经济发展，当国外投资项目引致国内政治事件后，政府势必将自身的政治风险转嫁给投资企业，以牺牲外国投资利益来确保政治地位和政治稳定……经济政治化倾向必然对中国及其所有国际投资带来较大的冲击。”(22)但是，“一带一路”沿线国家并非都处于转型时期，根据商务部的统计，在2013年中国对不同类型经济体直接投资流量构成中，转轨国家仅占2.1％，可以说微不足道。那么，为什么一些没有转型的国家也出现了对中国区域合作项目的抵制？上述研究以缅甸或柬埔寨等个案来解释这一问题，结论难免以偏概全。
中国的经济发展具有强烈的政府主导色彩，因此学者们的研究带有明显的区域主义倾向，即重视政府在国际合作中的作用。“政府主导的区域主义符合亚洲政治文化的特点，从中国与亚洲区域化关系看，在于强有力的中央政府能够适时地根据区域现实，及时地将区域化进程纳入国内发展议程，通过沿边、沿海的内部经济区建设与外部次区域建设内外联动的方式，推动地区整体的区域化发展；另外，地方政府要能够积极呼应地区和中央的战略，将次区域合作进一步落实到地方发展计划中。这可能是与中国相关的次区域合作和亚洲区域合作得以成功的重要保证。”(23)通过上述文献回顾，我们不难发现，对“一带一路”的研究大多从政府层面或政府间关系的角度展开，非政府组织并没有成为关注的重点。对中国国际合作项目受阻的分析，主要集中在地缘政治、民族宗教、国内政治结构变化等宏观层面，却忽略了对抗议中的一个重要主体——非政府组织的分析。
有意思的是，关注非政府组织的学者却明显受到“新区域主义”思潮的影响，将其视为国际事务中发挥积极作用的角色，忽略了对其消极功能的探讨。“民族国家的利益和政治斗争在很多情况下阻碍了各国政府之间的合作，非政府组织的非国家性和非政治性则使它们能够放手开展民间的国际合作，同时促进政府间的合作。”(24)也有学者注意到国外非政府组织在中国境内活动可能带来的社会政治风险，但对于非政府组织在境外对中国区域合作以及国家利益的挑战，我们仍然缺乏系统深入的分析，更无法提出有效的应对手段。(25)其实，从群体性抗争层面来看，非政府组织是重要的组织者和发动者，将成千上万普通个体组织起来向政府施加压力。在很多抵制行动中，非政府组织是将微观进程与宏观态势传导、结合起来的重要角色。以缅甸为例，“密松水电站的搁浅、莱比塘铜矿遭到的抗议本来是小尺度的区域性事件，但是由于非政府组织的不断引导，从而将小尺度的地区事件演变为全国性的事件。”(26)因而，对非政府组织的观察和分析，或可助力我们更为深入地探究中国区域合作项目受阻的原因。但遗憾的是，自2014年“一带一路”战略提出至今，以“一带一路”为主题的“海量”论文中竟没有一篇对此问题做出深入、系统的分析。实际上，这种缺失也反映在中国整体的对外战略上。正如王逸舟指出，如果当代全球体系可以被视为一个经济、政治与社会的三维世界，那么“在社会界，我们的工作还欠缺得较多。一方面对之不了解，另一方面也不重视各种非政府组织(NGO)的复杂性与影响力，更不熟悉某些国家中出现的所谓新社会运动”。(27)在中缅密松水电站项目搁浅后，诸多评论已经指出，对非政府组织的不了解和对其影响的低估是项目受阻的主要原因。(28)特别是在东南亚国家，很多跨地区和跨国社会组织的介入程度较深，影响力很强。如果认为这些地方经济落后事情很容易摆平，就是非常严重的认知错误。(29)近年来中国的区域合作项目屡屡受挫的现实进一步警示我们，在推进“一带一路”战略时，对此前被忽略的非政府组织这一社会因素亟须重视和研究。本文旨在通过多个国别案例的梳理分析，讨论非政府组织干扰中国经济合作的真实意图和背后隐含的深层次原因，以期对相关事态作出更为准确的判断，采取更有针对性的措施。
二、非政府组织：概念、分类及其行动
非政府组织是在地方、国家或国际层面上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。根据活动范围，可以区分为国内(本土)非政府组织(NGOs)和国际非政府组织(INGOs)。国内非政府组织是指以国内为基地，主要在国内活动的非政府组织，其中有地方性非政府组织，也有全国性非政府组织。国际非政府组织是指那些不是根据政府间协议建立的非营利性国际组织，其成员和活动范围均涉及多个国家。
非政府组织的宗旨是促进社会公正、经济发展和世界和平，主要活动涉及人权、环境保护、反贫困等领域。国内非政府组织主要关注国家内部的发展问题，种类庞杂，美国学者萨拉蒙将其划分为12个大类，包括文化与休闲、教育与科学研究、卫生、社会服务、环境保护、发展与住房、民权与推进组织、慈善中介、国际性活动、宗教活动组织以及商会、专业协会、工会等。国际非政府组织关注跨国界的全球性或区域性问题，特别关注欠发达国家的社会、经济、政治发展以及妇女、儿童、土著印第安人、农民等弱势群体和底层群体的生存，大致可分为慈善类、环保类以及带有意识形态和政治色彩的人权类组织。慈善类非政府组织包括“国际红十字会”、“基督教援助基金会”、“福特基金会”等，主要对贫困国家、地区和弱势群体予以资金扶持；环保类非政府组织如“绿色和平”、“国际河流网”等，他们关注全球生态环境问题，从环境伦理、公正、透明、民族传统文化等方面对国家或企业的经济活动进行道德评判，对其经济行为进行监督；人权类非政府组织如“大赦国际”、“人权观察”、“环球见证”等，他们关注经济发展过程中少数民族、土著居民、工人、农民及其他弱势群体的生存权、发展权以及政治参与权利。
在实践中，各类非政府组织之间并非泾渭分明，他们的关注点和活动具有明显的交叉性。由于资源开发过程中土地使用、环境污染可能带来原住民迁移、森林退化以及生存条件改变，环境问题往往带有强烈的人权色彩。因此，一些环保组织关心自然资源开发可能对原住民造成的负面影响以及可能带来的社会冲突，部分人权组织则致力于切断资源开采与政治冲突以及人权侵害之间的联系。比如，“环球见证”强调，对“血腥钻石”的疯狂争夺引发刚果民主共和国与利比亚之间的冲突，而安哥拉和塞拉利昂的反政府武装也利用这些钻石来购买武器并招募精兵。因此人权组织特别关注此类资源的开采，他们密切监视国外企业在冲突地区的经济活动，力图阻止他们进行钻石、黄金、石油等资源的交易。(30)“大赦国际”则提出，各国之间的投资协定、区域和双边贸易协议不得间接侵犯人权，强调境外投资不可从诱发冲突或侵犯东道国人权的资源贸易和投资中获利。包括大赦国际在内的157个非政府组织呼吁欧洲议会制定遏制间接侵犯人权的资源开采法律。2015年，欧洲议会通过《冲突矿产法》草案，要求欧盟进口锡、钽、钨、金四种金属的公司必须对其进口来源地进行强制认证，保证进口矿产不来源于全球所有受冲突影响的高风险地区。由于非政府组织活动的交叉性，一场反对资源开发的社会运动的理由往往多种多样：土著居民的土地被征用、破坏森林与耕地、对食品安全和渔业造成不利影响、环境退化以及对国家自然资源主权的潜在威胁等。(31)
伴随国家的民主化进程，非政府组织对政治权利的关注成为主流，他们强调公民在经济发展过程中的参与权。克拉克等人早前在研究菲律宾等东南亚非政府组织的政治参与和抗争行动时指出，这些处在政治转型时期的非政府组织活动都具有内在的政治性，他们不仅期望参与地方发展计划，而且能够动员当地民众参与政治并影响宏观经济和政治发展。(32)因此，反管道、反坝运动并非由单纯的环境因素所诱发，也在于部分非政府组织将经济合作项目“政治化”以满足自己的政治需求，观察家将此类现象称为转型国家的“管道政治”或“大坝政治”。在这些国家，“环境问题与政治权利问题是紧密相连的，非政府组织集中于这些问题并相互联络，他们的目标是扩大社会、政治空间，创造更多机会参与国家的经济、社会生活。”(33)
与注重经济发展的主流话语体系不同，非政府组织强调伦理、人权、公正的主张带有强烈的道德色彩，容易被底层民众接受。在很多国家，民众对非政府组织的信任程度已经远远超过政府和企业，这使得他们更有能力塑造公众舆论，进行社会动员。国内非政府组织还经常借助国际非政府组织的力量开展跨国社会运动，以此影响政府和企业的行为。“当非政府组织促成这样的联盟时，他们能够构建一个统一战线，跨越不同的民间社会行动者，将那些直接受影响或关注同一问题的人有效组织起来并达到自己的目的。”(34)根据美国学者科腾对非政府组织发展阶段的划分，现阶段非政府组织的主要战略和行动重点已经从强调救济与福利、地方的自力更生以及可持续发展转向支持“人民运动”。换言之，当代非政府组织希望创造一种“人人参与”的制度环境，动员尽量多的人参与到社会政治变革中来。(35)因此，非政府组织发动的国际倡导运动可能关心的并不是建水坝、铺油管或开发矿产本身，他们真正关心的是个人在此过程中是否有坚持观点的权利，如何通过有组织的策略性运动在国内外表达自己的观点，如何更好地去质疑谋取自身利益的政府、只服务于自己利益的跨国公司以及主张与行动相互矛盾的政府间双边或多边组织。(36)
另一方面，由于非政府组织缺乏民主的管治与问责体系，他们所采取的立场容易受潮流以及感性的影响，有时甚至违背事实以换取社会运动的速度和规模，以达到立竿见影的效果。“他们可以自由、纯粹、毫无忌讳地倡导自己的观点，可以忽略所有民主政治的要求，可以完全忽略大部分民众，以自己认为正确、好、真实的方式思考。”(37)比如，国际环保组织大自然保护协会反对在中国云南西北部梅里雪山修建公路，因为它会带来大量游客并破坏植物的多样性，然而，当地人普遍欢迎修建公路，因为它会降低村民外出看病、上学以及货物运输的成本。(38)约瑟夫·奈在《全球民主赤字》一文中提醒人们，不能仅仅因为是非政府组织的主张就自然肯定这种话语的客观性、民主性与合理性。(39)一些非政府组织片面强调环境保护、劳工问题，忽视穷国发展经济的要求。“穷人没有环保主义者”，英国《经济学人》杂志就此现象评论道：“一群非政府组织的要求仅是源于他们自己秉持的价值观，而与发展中国家自身无关。他们抗议的结果是，穷国几乎不修建水坝、公路、防洪堤，更多的穷人只能继续过着贫困的生活，生活在黑暗之中，过早地死去。”(40)
此外，“所有的非政府行为主体都有各自的机构利益，从狭义的金融利益到广义的、寻求变革的意识形态方面的议程，可谓多种多样。这些利益容易招致不满，甚至有可能用于非法利益……例如使用暴力或其他无法为社会接受的方式追求宗派利益。”(41)在很多情况下，支持非政府组织的民众并不知道其行动背后可能隐含的真实意图。因为有的非政府组织之所以成立，仅仅是为了获得参与性发展项目；有的非政府组织由政党或政治活动家推动成立，目的是为了动员资金和支持以获取政治权力；一些非政府组织成了收债人或成为专门发动雇佣乌合之众的组织。近年来，非政府组织及其行动的合法性正遭受越来越多的质疑。非政府组织需要清楚地向其支持者和公众说明他们是谁、他们的角色是什么、他们的支持来自哪里、他们向谁负责。除非这些问题得到明确答复，否则质疑将逐渐消磨掉我们期待从非政府组织参与中获得的收益。“今天，政府和国际机制面临的问题并非决定是否要将非政府组织纳入到他们的决策过程中，而是要解决如何将非政府组织融入国际体系中去，并清楚意识到非政府组织的优势和弱点，包括他们的多样性和广泛性、创造力和破坏力。”(42)
三、非政府组织干预中国区域合作的手段和策略
在国际经济领域活动比较频繁的是环保、人权类非政府组织，其行动策略主要是对政府或企业经过协商达成的经济合作项目进行评估和监测，并依据自己的原则和标准对合作项目进行评价，如果某些条件没有达到他们的要求，就会营造舆论、动员民众、采取各种手段予以反对。
第一，将经济合作问题生态化。中缅合作兴建的密松大坝位于缅甸伊洛瓦底江上游克钦邦境内，设计装机容量600万千瓦，计划2017年首台机组发电。2014年，缅甸国内多个非政府组织和当地民众数次举行示威，要求永久停建密松大坝。在抗议过程中，缅甸“生物多样性与自然保护协会”公开了一份所谓的密松大坝环境影响评估报告，舆论普遍认为这是缅甸政府决定搁置密松大坝的关键因素。报告指出：密松大坝不仅会破坏当地的自然景观，阻碍鱼类向上游产卵区的季节性迁移，也将影响伊洛瓦底江下游地区的橡胶种植和水稻生产。同时，大坝的修建还将淹没重要的历史文化遗址，包括一棵神圣的菩提树。总部位于泰国清迈的“缅甸河流网”通过网络用缅甸文、泰文、英文甚至中文传播和散布该报告，对其可能导致的环境问题进行广泛宣传和过度渲染，最终激起了流域周边民众对项目的担忧。以“绿色克钦运动”为主的数十个地方性非政府组织构建起一个针对密松大坝的全国性组织“克钦发展网络”，发动大规模反坝运动，最终迫使大坝停建。位于缅甸北部钦敦江流域的中缅莱比塘铜矿总投资超过10亿美元，设计产能10万吨阴极铜/年，是亚洲最大的湿法炼铜工程。2012年，非政府组织发动当地民众进行多次大规模抗议并进入铜矿施工现场暴力阻拦，致使铜矿项目停工。抗议的主要发起者“缅甸河流网”在其官网上发布多篇环评报告，声称钦敦江流域有许多珍稀物种，铜矿项目将给这些物种带来灭顶之灾。而非政府组织抗议中缅皎漂—昆明铁路合作计划的重要理由是铁道将破坏野生动物的栖息地、阻断它们的迁徙路径。柬埔寨柴阿润水电站项目是中国国电集团“走出去”战略的重要举措，总投资额约4亿美元，预计2020年建成发电。“大自然母亲”声称柴阿润大坝所在地区约2万公顷森林生长着40多种濒危物种，水坝的修建还将淹没暹罗鳄等31种濒危动物的栖息地和繁殖地。2014年，在非政府组织的动员下，数百名当地民众前往政府递交请愿书要求停建柴阿润水电站。在民意压力下，2015年柬埔寨首相洪森宣称在其任内大坝不会开工。2014年开始动工的尼加拉瓜跨洋运河项目长278公里，宽230-520米，深30米，将配套修建两个港口、一个机场、一个人工湖、两个船闸、一个自贸区、一个旅游区，此外还有水泥厂和钢铁厂，由香港尼加拉瓜运河发展投资有限公司投资建设。在“反尼加拉瓜运河”行动中，洪堡特中心等非政府组织认为运河的开凿可能使国家脆弱的生态系统遭到不可逆转的破坏，因为它将穿越1411平方公里的自然保护区，砍伐6000英亩的原始森林，严重影响貘、美洲虎、海牛、巨型食蚁兽及海龟的生存。同运河相连的加勒比海海域分布着美洲最大的珊瑚礁群，还有一处被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》的海葵保护区，挖掘运河将导致汞、砷等有毒物质释放出来，影响海葵、鱼类的生存和沿线居民的饮水安全。目前该项目几经延迟，各方还处在激烈的博弈之中。
第二，将经济合作问题人权化。人权组织往往将独裁、腐败、国家间冲突以及国内种族冲突与自然资源相联系，认为非民主体制下的自然资源开发会加剧政府腐败，导致冲突延续和人权侵害。中国在苏丹以低于西方10％以上的价格修建水电大坝，建立采油系统，使达尔富尔地区的经济增长率达到10％以上。但非洲一些人权组织指责中国与苏丹的经济合作无视达尔富尔地区的人道主义灾难。“苏丹人组织”认为，中国发展与苏丹的经贸合作是在纵容专制独裁政权，开发和购买苏丹石油是默许苏丹政府对达尔富尔黑人的镇压。国际人权组织对中国与塞拉利昂、刚果等国的经济合作也颇有微词，认为资源开采加剧了这些国家内部的暴力冲突。在一份针对中国与刚果矿业合作的调查报告中，“环球见证”声称他们阻止中国在刚果投资的努力“本身并无反对中国和中国企业的意思，而是防止资源交易为冲突提供可能的资金支持”。(43)
环保组织强调经济活动中原住民的生态环境权，即原住民作为整体和个人享有当地良好生态环境免遭现代工业生产污染和破坏的权利。因为自然资源较为丰富的地区往往是少数族裔集中地区，即便是发达国家，环境种族主义(Environmental Racism)也是一个非常流行的词汇，它表达了经济发展过程中对少数族裔权利的漠视和损害。(44)环保组织声称，资源开发虽然可以为国民经济作贡献，但却损害了土著群体的权利。比如，修建密松大坝将导致约5000名克钦族人背井离乡，如果考虑到下游捕鱼为生的土著群体，受灾人口将达数十万。在柬埔寨柴阿润河附近的大多数居民是少数民族，修建水电站将迫使依靠渔业为生的少数民族离开家园，影响他们的生计。尼加拉瓜运河将分割五个加勒比海岸社区，威胁到该地区土著民族文化的完整性。因为对土著人群而言，土地、森林、山脉和水资源有文化宗教意义，“原住民把某些区域划作精神森林和精神湖泊，他们将这些区域视为圣地，认为那是守护精神、保佑部落繁荣的神灵栖息地，所以很少进入这些区域或利用里面的资源。”(45)同样，非政府组织发动民众抵制密松水电站的一个重要理由是，水坝会破坏克钦族视为民族象征的“二水环山”景观，这种山川崇拜是自古流传的克钦人“万物有灵”信仰的体现。
第三，将经济合作问题政治化。西方国家常常限制本国公司与“不民主”的政权做生意。在民选政府之前，美欧国家曾对缅甸军政府实行长达数十年的制裁，甚至禁止本国公司与缅政府的经济来往。莱比塘铜矿原由加拿大艾芬豪矿业公司经营，但因西方对缅甸的持续制裁，艾芬豪公司最终决定退出。在此期间，中国公司大量进入缅甸，中国也成为缅甸最大的投资国和合作伙伴。企业的主要目的是盈利，无法考虑过多的政治因素，但中缅之间密切的经济往来遭到非政府组织的批评，他们认为这种合作实际上是变相支持独裁的军政府，是一种“反民主”的投资与合作。1995年创立于美国的自由缅甸联盟长期致力于阻断对缅跨国投资和援助，防止经济合作为军政府的统治提供资金。为此，他们经常对在缅投资的外国企业发起抗议，包括在媒体和网站上进行公开谴责、举行示威游行，动员消费者进行商品抵制以及在投资公司所在国提起诉讼等。通过上述手段，他们迫使至少30家企业——包括阿迪达斯、好市多、沃尔玛和李维斯关闭了在缅甸的生产线或连锁店。(46)“88代学生组织”、“缅甸运动组织”等更是狂热反对所有外国公司与前军政府签署的能源合作项目，包括中缅油气管道、密松水电站等项目。在非政府组织影响下，原缅甸反对党领袖昂山素季曾敦促外国政府参与缅甸的“亲民主发展投资”，强调在透明度和问责制尚未建立之前，外国能源企业不要与缅甸国营油气公司合作。缅甸民选政府上台后，民众对军政府时期签订的合作项目质疑情绪高涨，“克钦发展网络”声称密松水电站合同的签订不透明，地方民众参与权利完全被忽视，他们发起反坝行动的主要目的是推动建立平等、公正的公民社会，促进缅甸的社会政治改革。受非政府组织的政治压力，缅甸政府相继叫停了一些军政府时期的经济合作项目，除密松大坝外，还包括印度投资的钦敦江电站、泰国投资的土瓦深水港工业区煤电站等。
与部分西方国家相比，中国的经济援助和投资不附加任何政治条件。人权组织指责中国破坏了西方试图改善发展中国家治理结构的努力，因为这会帮助一些所谓的“非民主”政权绕过国际货币基金组织和世界银行的透明度要求而在国际市场上获得投资和贷款，也使他们避开来自西方投资者在人权、劳工、环境标准上的压力。中国与非洲的经济合作被称为“安哥拉模式”，而这个中国在非洲的第二大贸易伙伴已经被西方描述为“黑人斯大林主义”(Afro-Stalinism)和“石油钻石资本主义”(Petro-diamond Capitalism)国家，腐败和潜规则盛行。在非政府组织看来，无论其经济合作效果如何，都会对非洲的政治发展产生不利影响。(47)
四、非政府组织干预中国区域合作的深层原因
正如蒂利所言，“在抗争政治中，任何复杂的结果都绝非来自于某个单一的原因机制。”(48)将经济合作与生态问题、政治问题以及人权问题挂钩是非政府组织干扰中国区域合作项目惯用的手段和技巧，但其之所以能够在短时间内将大量民众发动起来并最终左右政府的决策，在这些冠冕堂皇的理由之下，还有一些深层次原因。
第一，资源开采与原住民的边缘化。中国开展能源合作的重点主要分布在南亚、非洲和拉丁美洲地区，以发展中国家为主，其中一些还是联合国确定的最不发达国家，如湄公河流域的老挝、缅甸、柬埔寨等。由于缺乏资金、技术和人力，这些国家难以独立开发资源，最合理的选择是与其他国家合作开发。这种合作往往果取BOT方式，即技术、资金能力较强的国家在资源所在国投资建设项目，项目建成后由建设方运营，运营期满后投资国将项目转交给资源所在国。在区域经济合作中，BOT项目相对独立，主要由投资方操作，效率很高，但容易导致开发项目与周边区域发展相脱节，出现“飞地经济”(enclave economies)现象，“这不仅造成经营利润频繁流出该地区，而且，外地业主对当地社会的冷漠态度和短见常常使他在做出重大决策时没有认真考虑它对当地的居民、社会文化环境及地方感情的影响，从而很少注意当地的经济需要。”(49)中国目前开展的境外合作基本采用BOT模式，也难以避免一些国家出现“飞地经济”现象。在秘鲁，中国企业的大规模投资被指缺乏积极的外溢效应。秘鲁的矿山大多位于贫困地区，但原住民认为采矿业并未对当地社区发展提供可观的支持。中国企业与当地社区的联系很少，社区居民甚至不知道该项目的承建者是中国公司。(50)在非洲，随着大量中国企业进入，开始出现一个个“封闭的华人社区”，“这些经济投资一直集中在固定的聚居地，资源开采带来的收益局限于相对较小的地理区域，对外部社会很少或根本没有经济利益。这些飞地经济往往是内向型发展，很多方面不能融入本地社会。”(51)
另一方面，外部投资对特定地区的实际影响主要取决于后者的制度结构，包括国内政策、政府能力等。如果政府缺乏执政能力，将会导致“资源诅咒”现象，即资源开发并未增加国民财富，反而带来更严重的贫富分化和低水平的公共服务。美国参议院外交关系委员会在一份报告中指出：“秘鲁地方政府缺乏有效利用资源收入改善民众日常生活的能力。对当地民众而言，资源开采没有带来多少经济上的好处，反而破坏了生存环境。这导致了秘鲁人日益增加的挫折感。”(52)基督教援助基金会2005年发布的调查报告显示，尽管中国与秘鲁的资源贸易促进了后者长达十年(1991-2000)的经济增长，但增长主要集中在首都利马和其他城市地区，如表-1所示，矿业、油气开发集中的农村高地和亚马逊地区的绝大部分人口依然贫困，这使得他们对资源开发的不满和愤怒长期积淀下来。
与此类似，“进行了10多年的大湄公河流域经济合作对居住在湄公河流域6500万人的生活尚未产生实质性影响，已经开发的合作项目的受益者大多是当地商贾和精英。大湄公河合作远未成为改变该流域贫困国家和地区社会经济状况的重要因素。”(54)这使得矿业和水电工程经常成为地方民众和非政府组织抗议、谴责的目标。联合国最近发布的《大湄公河流域环境展望》指出，大湄公河流域国家的经济合作提高了这一地区的收入和福利水平，尤其是在泰国、越南和中国云南省。然而，大部分的增长忽略了这一区域超过70％的农村人口，他们中的许多人直接依赖自然资源为生。经济发展以及日益增长的人口压力已经导致日益严重的污染、土地退化和自然资源损耗，同时也将增加贫困和农村人口在面对健康威胁、自然灾害、食物匮乏和社会分裂等危险时的脆弱性。(55)
第二，社会中民粹主义泛滥。在自然资源丰富的国家，跨国公司的投资主要集中于开采业，开采业投资周期较长，比起政权更迭较快的民主制度，投资者更倾向于选择民主化程度较低但政权周期更长的国家进行投资。如果能与政府保持较好的关系，则很容易获得自然资源的利用权。在这点上，民主化程度低的国家比民主化程度高的国家更便于操作。长期以来，中国的海外投资主要面向撒哈拉以南非洲、南美洲和东南亚地区，这些地区绝大部分国家的政府能力和民主化程度均处于全球最低10％国家之列。(56)但是，政府能力不足、贫穷封闭加之民主化转型，反过来刺激了这些国家民粹主义的兴起。现代化理论将民粹主义视为传统社会向现代社会转型过程中来自社会部分阶层的集体回应，包括继承了传统生活方式而对现代化生活方式充满疑虑和敌意的村镇居民以及在工业化进程中被边缘化、利益受损的农民和手工业者。由于贫困和隔离，土著群体文化变迁速度很慢，他们习惯于传统的生活方式。2012年12月7日，莱比塘救援委员会公布了写给中国领导人的一份请愿信，在信中他们强调莱比塘作为大自然最珍贵的礼物、镇上最漂亮的风景，不希望任何采矿项目在那里运行，因为这会改变他们的生活方式。即便是作为世界上最贫困的人群，部分抗议密松大坝的民众认为只要不影响他们的生存环境，没电用也无所谓。在这些国家，非政府组织发起的抗议活动无不与远离现代化生活的村镇居民的狂热支持密切相关，它反映了原住民对旧有的生活方式的坚持以及对外来者可能破坏其传统文化和信仰的怀疑与恐惧。另一方面，民粹主义又被称为“民众主义”或“平民主义”，具有鲜明的反体制性，主要通过集会、游行等方式绕开既有的政治运作体系动员大众情绪、表达大众意愿。民粹主义者基本不信任政府机构中的所谓精英人物，他们认为，与腐化无能的“统治精英”相比，民众保留着纯朴、诚实、无私的品质，更有道德和良知。民众的直觉与判断力尚未被权势、金钱蒙蔽，所以更有智慧。因此，现存机制只有建立在民众参与和认同的基础上才具有正当性。(57)中国的区域合作项目被政治化、人权化正是此类民粹思潮泛滥的产物，它反映出民众对政府的极不信任，政府资源开发项目决策的民主性、人民如何参与国家发展的政治权力成为抗争活动的焦点话题，“当缅甸政府开始转变为民主政府的时候，人们对投资者和政府之间的旧合同的条款和条件变得更加好奇。由于人们要求更高水平的参与以及合同的公平性和透明性，传统的资源开发方法不再被容忍。”(58)
具有民粹色彩的抗争很容易走向极端。官方统计数据显示，缅甸70％的城镇和村庄都被电力短缺所困扰，2008年，柬埔寨83％的家庭仍以薪柴作为燃料，因此，水电资源的开发符合民众利益。柴阿润水电站项目被叫停后，柬埔寨电力公司负责人公开表示这严重阻碍了国家实现电能自给自足的大计，也影响到政府下调电费的目标。民粹主义情绪容易被具有政治企图的组织所利用。联络和动员村民抗议莱比塘铜矿的缅甸“88代学生组织”将自己定位为体制外反对派，为与昂山素季领导的民盟相抗衡，他们转向民粹主义，希望利用民众的不满情绪扩大自己的政治声望，攻击中国与军政府的经济合作是他们扩大政治影响、捞取政治资本的有效手段。莱比塘事件发生后，昂山素季领导的莱比塘铜矿调查委员会发布的调查报告显示，项目并不存在严重的破坏环境行为，其释放的气体也达到了世界卫生组织制定的标准。缅甸国内有评论认为抗议民众显然受到极端势力的裹胁，“缅甸人民的民主狂热将冷静下来。他们一味地反对大型投资，因为他们现在有机会表达对军政府的不满。但他们最终会意识到，没有道路和电力等基础设施，他们将继续生活在贫困中并逐步变得理性起来。”(59)
第三，国家发展中的经济民族主义倾向。经济民族主义又称发展民族主义，即一国希望在经济领域里自主行使主权，独立做出开发自然资源和从事经济活动的决定，突出表现在反对外国资本对国家经济的渗透和控制，要求采取措施限制外国资本，规范外商投资行为，使其依从国家的发展需要。带有极端色彩的经济民族主义“认为国际经济活动是一种唯一的，并且永远不变的零和游戏，即一个国家的获益必然会引起另一国家的相应损失。经济民族主义对贸易、投资以及一切其他经济关系的考察，都是从冲突和分配的角度进行的”。(60)因此，一些国家在区域经济合作中民族主义情绪高涨，不愿牺牲民族主义而换取区域整合利益。这些国家对经济问题的“政治性”看法也不同，本应属于冲突性较小的“低政治”领域的经济问题，对他们而言却是关系到国家安全与“民族尊严”的中心议题。(61)例如，东盟“成员国总是以怀疑的态度对待增强经济和工业合作的尝试，区域发展往往让位于民族利益，甚至关于工业合作和关税照顾的温和倡议都未能付诸实现”。(62)
根据BOT协议，密松水电站建成后，中资企业负责运营50年后无偿移交给缅甸政府。在中资企业负责运营期间，缅甸也可分享部分利润，中国电力投资集团预计这部分收入将高达540亿美元。但缅甸掸人人权基金会却一再强调中国对缅甸自然资源的控制可能带来的政治风险，主张“不应给予中国超过30年的投资年限”。(63)2013年，中国投资方被迫同缅方重新签署了莱比塘铜矿合同。在新合同中，缅甸政府控股增至51％，中方股份则降至30％。“对于中国投资者来说，今后与缅甸开展合作，可能都会是这样的合作模式，即缅甸政府会占据合作的主导，外国投资者取得控股权和主导权的合作会越来越少。”(64)尼加拉瓜运河项目预计运营期间将创造20万个就业岗位，促进国内GDP增长15％。作为投资建设方，香港尼加拉瓜运河发展投资有限公司拥有该运河及配套设施长达100年的特许经营权。非政府组织无视尼加拉瓜通过运河获得的巨大收益，一味指责“100年的特许经营权”是“卖国行径”。(65)中国铝业公司在越南中部高地开采铝土矿遭到越南民间组织的严厉批评。批评者说，在生态脆弱区域大规模开采铝土矿将会对环境造成“不可挽回的损失”。2011年，越南政府宣布将对中国企业开采中部高地铝土矿进行限制。但形成鲜明对比的是，美国铝业公司与越南的合资公司也位于中部高地，而且美铝与中铝的项目生产能力相同，均为60万吨氧化铝/年，却很少有针对美铝的批评。评论认为，这一决定反映了越南“民族主义者的情绪”，反铝行动更重要的原因不是环境问题而是背后隐藏的“民族尊严”以及对中国影响力的担忧。“由于中国对南亚的经济和政治影响日益增长，强调‘中国因素’有助于扩大某些中国项目的争议，民间社会行动者往往利用‘中国牌’来吸引公众注意，通常是强调中国投资可能存在的国家安全问题。”(66)
第四，大国利益博弈的副产品。非政府组织具有民间性、自治性，但并不意味着非政府组织不与政府发生联系。根据萨拉蒙对8个国家非政府组织收入的统计，其中41％的经费来自政府。“事实上，当NGO向政府申请经费时，就已经走入官方根据自己‘意识形态’偏好、政策焦点和优先程度设定的项目范围。”(67)在发展中国家，很多西方基金会的活动都有明显的反发展倾向，包括反对建设大坝、开采石油、禁止使用杀虫剂等。比如，美国基金会对马来西亚非政府组织的59次捐助中有28次直接用于阻止或减缓经济发展的速度，占捐助总金额的38％。(68)总部位于美国的国际河流组织声称支持受到中国修建水坝影响的各国团体，该组织在其网站上专设中国全球栏目(China Global List Serve)，提供有关中国在全球水坝建设中的详细信息，“活动者工具箱”(Tools for Activists)还为民间组织提供如何阻止修建水坝的具体技巧，包括联系联合国人权机构、在中国大使馆组织示威游行、给企业发抗议信以及通过其他外部手段给中国政府施压等。为扩大美国在大湄公河流域特别是缅甸的影响力，奥巴马政府发起了“湄公河下游行动倡议”。“缅甸河流网”和“萨尔温江观察组织”都是“国际河流”的地区合作伙伴，“国际河流”发布的《大坝、河流和权利》被视为反坝运动的行动指南。“丹瑞天然气运动”、“克钦发展网络”等直接受美国国家民主基金会赞助。随着中缅经济合作增多，国家民主基金会在中国投资比较集中的缅甸西北部发起了一系列旨在提高当地人对中国投资项目认知的项目。维基解密披露的美国外交文件证实，美国驻缅大使馆资助了非政府组织反对密松大坝的活动。(69)
国际人权组织的一个重要活动是推动他们认定的“非民主”国家的民主化进程。美国国家民主基金会在缅甸、柬埔寨以及非洲、拉美扶持发展了大量本土非政府组织。在这些国家，支持非政府组织的发展实质上起到了鼓励国家内部反对现存体制的作用，助长了政府与社会之间的对抗，经常出现非政府组织与政府唱反调的情况，前者总是指责后者的经济政策，从而严重干扰国家正常的经济合作。正如亨廷顿指出，“在一个缺乏政治共同体感的政治落后的社会里，每个领袖、每个个人、每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更广泛的公益于不顾。”(70)同时，过分依赖国际援助使得这些本土非政府组织丧失了应当承担的社会角色，与地方发展相脱离。比如，在仰光与缅北的密支那地区，存在着大量靠西方NGO援助生存的本地组织，“它们人数也不多，就等着外面拿钱来，它们负责购买物资进行分发，中间赚取一些劳务费与管理费，对于社区的管理、难民的安置、战乱地区的经济重建等事务漠不关心。”(71)由于缺乏问责机制，不少非政府组织游离于政府和法律管束之外，而“脱离地方与国家政治行为的运动总是容易受到外部利益的左右”。(72)
五、中国如何应对国外非政府组织的挑战？
我们正处在一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征的时代”，(73)非政府组织在区域发展中的影响力日益扩大，国家间经济合作的基础发生了明显变化。2007-2009年，非政府组织通过设计和编制、审查等方式参与超过75％的世界银行牵头的国际合作项目，在国际减贫合作战略协商中，他们的参与率甚至达到100％。(74)亚洲开发银行与国际非政府组织建立了对话机制，非政府组织可以直接参与区域合作项目的实施。目前，亚行国际非政府组织论坛在东南亚地区、湄公河次区域、中亚及高加索地区非常活跃。此外，非政府组织要求参与和监督高风险投资项目已经获得很多国家的官方许可。在柬埔寨，一些国际非政府组织甚至拥有超越国家主权的权力，外国在柬投资项目的前期勘察和修路都要经过他们的批准。(75)由于非政府组织在国际区域合作中的地位日益突出，各国均重视与他们的联系。2010年10月，美国国际开发署亚洲局官员访问缅甸，提出五年援助计划，通过非政府组织向缅甸的24个县、2500个村庄提供母婴健康、食品安全、水资源卫生等领域的援助。(76)在对秘鲁的矿产投资中，德国柏林特雷普托地区启动了一项长期资助计划，在2005-2014年间安排秘鲁西北部城市卡哈马卡的非政府组织代表举行多期有关环境恶化问题的研讨与对话。德国方面不满足于与秘鲁政府组织的交流，他们认为解决采矿导致的社会问题必须靠政府和社会组织的合作，单一的政府治理可能忽视弱势群体的利益，最终影响德国的投资。(77)澳大利亚必和必拓公司在秘鲁开矿时一度遭到当地民众抗议，为此，必和必拓邀请当地社区组织进行圆桌对话，共同创建了一个名为“矿产开发对话小组”的非政府组织协调冲突，取得了很好的效果。
中国政府正在向企业提供包括“一带一路”在内的世界主要国家和地区投资环境的全面、权威、及时的信息服务。目前，国土资源部已完成82个国家和地区的国家矿产资源风险勘查投资指南，面向企业及社会公众开放，内容涵盖矿产地、资源储量、矿产品、政策法规、矿业项目和矿业公司等信息，但其中没有任何国外非政府组织的信息。(78)在商务部网站“国别贸易和投资环境信息”以及“境外安全风险防范”栏目中也没有任何关于非政府组织的信息和动向。(79)商务部和中国驻外经商机构联合发布的《对外投资合作国别(地区)指南：缅甸(2015年版)》的介绍中，关于非政府组织的情况被一笔带过：“缅甸有很多非政府组织，既有大量的国际非政府组织，也有缅甸当地人组织的非政府组织。”“附录”只列出了缅甸华商商会一家非政府组织的联络信息。企业即便有需求，也无法获得任何关于缅甸非政府组织的信息。《指南》对中国企业如何在缅甸建立和谐关系提供的建议仍然是“与缅甸政府部门以及当地有实力、有影响的企业建立良好的合作与互信关系，可以帮助企业更加有效地开拓市场，并在项目实施过程中，获得对方的支持与配合，使企业在缅甸承包工程市场上游刃有余”。(80)
根据本文上述梳理和分析，可以看出，重视和加强对所在国家和地区的非政府组织的认识和了解，增进信任，寻求合作，化解风险，应对挑战，已经成为中国顺利推进“一带一路”战略、进一步发展国际区域合作、特别是改善和优化对外贸易和投资环境的当务之急。为此，本文从以下几个方面提出若干思考和建言。
首先，与政府间的合作不同，加强与非政府组织的合作是一项重要的政治和心理措施，可以创造民间对外国投资的友好态度。但是，中国并不擅于从非政府层面保障自己的海外利益。目前我们同30多个沿线国家签署了共建“一带一路”合作协议，同20多个国家开展国际产能合作，仍然具有比较明显的G2G(即政府对政府)的特点。中国在处理政府间关系上积累了大量经验，签订的国家间、政府间、部门间条约多达2.2万项，参加了100多个政府间国际组织。但在各类国际非政府组织中，中国的参与率只有美国的44.21％。根据英国海外发展非政府组织网络的统计，有340个国际非政府组织为英国的国际经济合作和海外发展援助战略服务。日本仅在亚洲的民间国际合作组织就有200家左右，在非洲约有60家。而2015年总部在中国的国际非政府组织只有140家，国内3549个基金会中涉外基金会只有8个，在25.5万个民办非企业单位中，国际及其他涉外组织仅有4个。“中国民间组织国际交流促进会”是唯一在非洲运作的中国非政府组织。中国环保组织代表曾经是世界大坝委员会12位评审委员之一，但后来因故退出该组织。
对此，习近平总书记特别强调，要引导更多社会力量投入“一带一路”建设，努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。(81)“随着非政府组织在国际政治舞台上的影响力日益增长，与中国日益扩大的距离使他们不能明辨是非、客观看待中国发展所带来的积极影响。”(82)2013年，在美国公谊服务委员会召开的促进会议上，一些缅甸非政府组织提出可以帮助中国投资者了解如何在缅甸开展经济项目以及防止可能出现的社会、环境风险。(83)中国在推进国际区域合作中应鼓励企业邀请当地非政府组织参与投资项目的设计和实施，这可以增加项目的透明度，规避可能存在的社会风险。另一方面，作为贫困人口和利益受损群体的代言人，与非政府组织开展对话沟通，可以了解底层民众的诉求，避免项目与民众实际需求相脱节，防止“经济飞地”的出现。中国应将非政府组织视为推动国际区域合作的重要战略工具，有针对性地支持重点合作区域的非政府组织，企业在投资中可以设立独立的基金会对当地非政府组织予以援助。国家也可以成立以“一带一路”冠名的非政府组织服务区域经济合作战略。目前由中国倡议成立的丝绸之路基金会、亚洲基础设施投资银行等都是政府间组织，还没有建立一家非政府组织。为配合“一带一路”战略，中国应扶持国内有影响的非政府组织走出去，提升其国际化程度，鼓励他们在环境保护、扶贫、文化交流等方面建立跨区域的国际非政府组织，改善和优化中国的海外投资环境。
其次，促进投资多元化，改变区域经济合作中资源比重过大的问题。在国际经济领域，土地、能源、劳动力三种生产要素最易导向民族主义和保护主义。中国的海外投资主要集中在水电、油气、矿产等能源领域。缅甸投资委员会2014年10月发布的公告显示，中国投资占缅甸外国直接投资的三分之一，但这些投资未均匀分布，主要集中在水电和矿产资源开发，教育、卫生等民生相关行业的投资明显不足。同时，这些投资主要分布在边远地区和生态脆弱地区，土著居民、少数民族集中，“在敏感地域和能源产业的投资显然会更多涉及社会和环境风险”。(84)过于集中在能源领域的合作容易导致民间的误解。“民众需要立竿见影的好处。大坝的修建对社会经济发展的好处可以在若干年后展现出来，但民众现在需要面对搬迁、失去之前赖以生存和维系的关系圈、文化环境等。”(85)从表-2可以看出，近年中国的对外合作主要集中在采矿、交通运输等经济领域，公共服务领域的合作力度较弱，特别是在社会组织方面没有任何投入。
同时，资源开采属于投资密集型产业，创造的就业机会相对较少。2014年，中国在东盟地区设立企业3300多家，雇用外方员工15.95万人，平均每个企业不足50人。2016年8月2日，肯尼亚南部纳罗克县约200名手持棍棒的当地青年冲击了由中国路桥集团承建的蒙巴萨至内罗毕标轨铁路项目。据报道，中资公司与当地社区关系紧张的主要原因是本地民众得不到该项工程的就业机会。(86)在投入重点上，西方大国均把环境和民生作为区域合作的重点领域。2011年，美国提出“湄公河下游行动计划”，向柬埔寨、泰国、老挝、越南提供超过2亿美元的资金用于环境、卫生、教育、扶贫等议题上的合作。“中国在经济合作中较少使用诸如消灭贫穷、改善民生或促进人口素质等表述，而这是西方投资者经常使用的话语。西方的经济投入可能并不曾真正对贫困国家的发展有益，但其更有助于个人发展的投资，是中国在合作时可以从中学习和受益的经验。”(87)非洲经济转型中心政策顾问巴迪·布鲁库在接受《南方周末》记者就非洲民间反华情绪的采访时指出，从非洲普通民众的关切出发，中国需要尽快调整与非洲合作的经济结构，改变资源比重过大的问题。(88)缅甸经济学者建议，中国对缅投资不应局限于资源开发，而应转向以农业为基础的轻工业项目、纺织和服装加工业、酒店、银行服务业等劳动密集型产业，为当地人创造更多的就业机会。(89)此外，由于民间压力，很多国家调整了外商投资政策。目前，外资企业在缅甸开展投资项目需向缅甸环保部提交《环境评估报告》和《拆迁移民安置方案》。秘鲁国会通过了有关土著民族优先协商的法律，规定在秘鲁进行资源开发和基础设施建设都要咨询当地社区的意见，未获得所谓社会许可证的项目将无法落实。2013年，仅采矿业就有13个项目因为引起当地社会文化冲突而被迫一再推延。
总之，中国应加强与“一带一路”沿线国家在公共服务领域的合作。扶贫、健康、疾病防治、环境保护等公共服务领域的合作，可以直接使个人受益，从而扩大民间对中国区域合作项目的认可。从长远来看，加强公共服务领域的合作有助于构建区域社会资本。区域社会资本突出表现在整个区域共同体内的社会信任方面，包括区域内各主体间的互相信任、相互团结、彼此依存的价值观念，有助于促进“一带一路”战略的稳定性和可持续性。
再次，鼓励和扩大私营企业的对外投资。在中国的对外合作中，国有企业占据明显的主导地位。根据《经济学人》公布的数据，中国国有企业已经承担了五分之四的对外直接投资，这是推动中国和各国政府、高层领导人直接接触的缘由之一。(90)截至2014年底，共有107家中央企业在境外设立了8515家分支机构，分布在全球150多个国家和地区。其中，已有80多家央企在“一带一路”沿线国家设立分支机构，包括中国石油、中国石化、中国海油、中国电网、南方电网、中国建材集团、中国电建等大型国有或国有控股能源企业。2014年末，在对外非金融类直接投资7450.2亿美元存量中，国有企业占53.6％，私营企业仅占1.6％。(91)国有企业的行为常被看作是中国实现政治意图或进行全球扩张的工具，容易激起政治上的反弹和民族主义情绪。“中国国有企业‘蜂拥’走出去，已经引起外国政府的敏感，引发当地民众的恐慌，甚至把市场行为演变为政治行为。”(92)相比之下，印度尽管重视与非洲国家在政府层面的合作，但印度私人企业在发展与非洲经济合作中处于主体地位。他们的商业活动分散，较少受政府控制，“这意味着印度对非洲政策是基于更广泛的基础，有很强的持久性。”(93)
鉴于非政府组织的特点，政府主导性越高的项目越容易受到他们的关注和质疑，私营企业相对其他形式的企业受政治制度的影响最小，因此利用私营企业可以弱化资本的政治色彩，消除民众的民族主义情绪。目前，融资难、贷款难、资金短缺是制约中国私营企业在海外投资的主要障碍。中国设有企业发展基金，总额已经扩大到50亿美元。为推进“一带一路”战略，中国还设立了亚洲基础设施投资银行和丝绸之路基金会，可以借助上述平台加大对私营企业的资金扶持，统筹投资主体，促进私营企业参与国际区域合作。
最后，强化企业的社会责任。企业“社会责任”包括致力于资源可持续发展的努力、关心地方民众的健康和福祉、考虑利益相关方的期望、遵守适用法律并符合国际行为规范等。“南非种族问题研究所”对15个非洲国家社会调查的结果显示，中国企业的整体声誉并不乐观，其中评价最低的是企业的责任感。53.9％的受访者认为中国企业不关心环保，28.3％的受访者对中国企业的社会、经济责任感持负面看法。受访者对中国企业在促进就业方面的评价同样消极。(94)首钢集团是秘鲁最大的能源投资公司，但在社会责任支出及项目透明度方面仅排在39家外资公司中的第32位。(95)资源开发中出现社区和民族主义风险的原因很多，比如企业过分追逐利润而忽视环境保护，与当地民众缺乏良好沟通，没有改善当地居民生活条件等。密松事件后，部分缅甸非政府组织成员接受访谈时将反坝运动的原因归结为“外国投资者是不道德的，因为他们只关心资源的攫取而不关心当地人民的生计，在他们离开后留下的只有贫穷、混乱和冲突。这是一个必须避免的噩梦”。(96)中国开展能源合作的地区通常地处偏远，项目所在社区封闭、贫困，公共服务水平低下，民众容易出现对项目的偏差性理解和评价，而社会责任投资的一个重要功能就是抗风险性，它对提升企业形象、消除民众对立情绪及民粹主义均有重要意义。
由于中国一贯重视与发展国家政府间关系，西方国家无法通过政府途径阻碍中国的区域合作战略，转而求助于民间力量。借助非政府组织干扰大国战略是一种非常隐晦的策略，可以达到意想不到的效果，可谓是一种新的干涉主义。从国内层面看，针对中国区域合作项目的抗争行动实际上内嵌在这些国家的政治经济结构中，政府执政能力不足、资源开发中原住民的边缘化以及快速的政治转型导致民粹主义泛滥，并与国家发展中的极端民族主义情绪相结合，形成狂热的社会氛围，成为非政府组织可资动员和利用的政治资源。近年来，诸多区域合作项目的搁浅和面临的困境表明，“中国资本已经无法仅仅通过铺路架桥、能源输出等经济手段证明其正当性，而必然直面资本输入国的再政治化问题。”(97)随着“一带一路”战略的铺开，中国的海外投资总量达到9341亿美元，包括1140个亿元以上的投资项目和超2万个海外企业，国际合作已经覆盖全球大部分地区。按制度主义的合作观，只考虑经济利益的合作只是“利用”，不是真正意义上的合作或者利他行为。特别是当行为人完全用市场原则替代社会资本，社会的总体行为就趋向于对抗性，并表现出很强的个体主义特征，易使人们的行为短期化，对长期健康合作构成威胁。正如习近平在国外演讲时指出，“以利相交，利尽则散；以势相交，势去则倾；惟以心相交，方成其久远。”(98)从长远来看，加强与非政府组织的联系、扩大公共服务领域的合作以及强化企业的社会责任，有助于扩大中国推进国际区域合作的民间基础，也符合“一带一路”战略提出的“民心相通、合作共赢”理念。
注释：
①Coco Liu,"Clean Energy:China-Led Hydropower Project Faces Resistance in Cambodia",Climate Wire,June 10,2014,http://www.eenews.net/special_reports/global_climate_debate/stories/1060000986.
②Matt Chilliak,"Thousands Protest Against Nicaragua's Canal Project",2015,http://www.liveandinve-stoverseas.com/news/thousands-protest-against-nicaraguas-canal-project/.
③吴斌：《国外矿业开发投资风险及对策》，《资源与产业》，2014年第1期。
④Linda Lonnqvist,"China's Aid to Africa:Implications for Civil Society",International NGO Training and Research Center,Policy Briefing Paper No.17,2008.
⑤段心鑫：《搁置的水电站——密松项目风险启示录》，《21世纪经济报道》，2011年11月21日，第071版。
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⑦董芳：《从密松水电站事件看跨界水电合作项目的风险管理》，《水利经济》，2014年第5期。
⑧申现杰、肖金成：《国际区域经济合作新形势与我国“一带一路”合作战略》，《宏观经济研究》，2014年第11期。
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(11)贾秀飞、叶鸿蔚：《中国海外投资水电项目的政治风险——以密松水电站为例》，《水利经济》，2015年第2期。
(12)魏庆坡：《中资水电企业在柬埔寨的环保困境及对策》，《东南亚研究》，2014年第4期。
(13)杜德斌、马亚华：《“一带一路”：中华民族复兴的地缘大战略》，《地理研究》，2015年第6期。
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(18)王义桅：《“一带一路”：机遇与挑战》，人民出版社，2015年。
(19)刘海泉：《“一带一路”战略的安全挑战与中国的选择》，《太平洋学报》，2015年第2期。
(20)强晓云：《人文合作与“丝绸之路经济带”建设——以俄罗斯中亚为案例的研究》，《俄罗斯东欧中亚研究》，2014年第5期；张弛：《“一带一路”战略视角下构建中阿公共外交体系初探》，《回族研究》，2015年第2期。
(21)卢光盛、金珍：《缅甸政治经济转型背景下的中国对缅投资》，《南亚研究》，2013年第3期。
(22)朱立：《经济政治化：中国投资在缅甸的困境与前景》，《印度洋经济体研究》，2014年第3期。
(23)苏长和：《中国地方政府与次区域合作：动力、行为及机制》，《世界经济与政治》，2010年第5期。
(24)赵黎青：《非政府组织与联合国体系》，《欧洲》，1999年第5期。后续相关研究可参见王杰、张海滨、张志洲主编：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社，2004年；游雅雯：《太平洋经济合作理事会(PECC)对亚太经济合作会议(APEC)的影响：国际非政府组织(NGOs)在亚太区域的角色与地位》，《中山人文社会科学期刊》(台北)，2006年第2期；吕星：《非政府组织在国际环境问题中的作用》，载李一平、刘稚主编：《东南亚地区研究学术研讨会论文集》，厦门大学出版社，2011年。
(25)参见王冲：《缅甸非政府组织反坝运动刍议》，《东南亚研究》，2012年第4期。该文总结了缅甸非政府组织常用的反坝手段，如“组成联盟、公开举办会议、集会、声明、出版物和网站宣传等”，但仅限于对现象的描述。
(26)李灿松等：《基于行为主体的缅甸排华思潮产生及其原因解析》，《世界地理研究》，2015年第2期。
(27)王逸舟：《中国外交十难题》，《世界知识》，2010年第10期。
(28)秦晖：《密松之惑》，经济观察网，http://www.eeo.com.cn/2012/0203/220252.shtml。
(29)《中缅铁路项目搁浅原因：中缅铁路项目为什么搁浅》，http://u.sanwen.net/subject/265600.html。
(30)Alex Bescoby,"Conflict Minerals:Time to Dig Deeper",Ethical Corporation,2010,http://www.ethicalcorp.com/communications-reporting/conflict-minerals-time-dig-deeper.
(31)Adam Simpson,"Challenging Hydropower Development in Myanmar(Burma):Cross-Border Activism under a Regime in Transition",The Pacific Review,Vol.26,No.2,2013,pp.129-152.
(32)Gerade Clarke,The Politics of NGOs in South-East Asia:Participation and Protest in the Philippines,Routledge,1998,pp.195-196.
(33)Adam Simpson,"Challenging Hydropower Development in Myanmar(Burma):Cross-Border Activism under a Regime in Transition".
(34)Matthew Bolton and Thomas Nash,"The Role of Middle Power-NGO Coalitions in Global Policy:The Case of the Cluster Munitions Ban",Global Policy,Vol.1,No.2,2010,pp.172-184.
(35)王杰、张海滨、张志洲主编：《全球治理中的国际非政府组织》，第33-34页。
(36)丽莎·乔丹、彼得·范·图埃尔主编：《非政府组织问责：政治、原则与创新》，康晓光译，中国人民大学出版社，2008年，第226-227页。
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(40)丽莎·乔丹、彼得·范·图埃尔主编：《非政府组织问责：政治、原则与创新》，第223页。
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(78)参见国土资源部网站，http://geoglobal.mlr.gov.cn。
(79)参见商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/ztxx/。
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(97)杨龙、李湘宁：《谁的迷失：当中国资本遭遇民主缅甸》，《文化纵横》，2014年第5期。
(98)习近平：《共创中韩合作未来，同襄亚洲振兴繁荣》，《人民日报》，2014年7月5日，第1版。
