提要 “官本位”体制下我国干部“摊子大”享特权，冗官冗费一直是难解的改革难题。如今高压反腐官场又喊出“官不聊生”要求加薪。而不除冗要增税普调干部工资，不仅大失民望，而且会加重体制性腐败。冗是贪的温床，官多本身就体现人治，并扰乱扭曲法治。深化改革就是要剔除冗官沉疴，因此下一步大规模的政府“裁员”不可避免，否则不叫深化改革。而干部与期被辞退不如主动下海，政府应加鼓励出台优惠政策，进一步精简机构促成新一轮干部下海潮。反腐除冗以法治取代人治，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
一、 反腐高压态势下“官不聊生”“高薪养廉”呼声的背后
中共十八大后中国改革的力度明显加大，去年被称之为“深化改革元年”，近两年国务院简政放权先后取消和下放7批共632项行政审批事项，废止和修改了不少过时行政法规。刚落幕的四中全会强调“依法治国、依宪执政”，对司法也作出重大改革举措，提出用法治促进国家治理体系和治理能力现代化。而尤其引人注目的是反腐治吏，将改革的手术刀对准自身，从严治党治军，倡导廉洁公正。习李上位一开始就对政府机关提出“八项规定”，反对官场奢糜，对贪腐分子是“老虎、苍蝇”一起打，结果有包括政治局常委周永康、中央军委副主席徐才厚在内的多名高官显宦落马，一大批贪官被查。2014年11月北京APEC会议由中国主导发表了《反腐败宣言》，开展国际反腐合作，加强国际追逃追赃，切断贪官外逃之路，使官场震慑，民心大快。
惩治腐败坚持零容忍，长久保持高压态势，使官场爆出“官不聊生”的唉叹。同时，负面反应很快出现，有基层干部不作为了，怕得罪人，怕被人检举，不求有功，但求无过。有领导甚至抱怨反腐反得经济搞上不去了，对“风险高”的招商引资工作不再积极，相顾观望消极怠工，尸位素餐不干活。由于灰色收入渠道被斩断，公务人员实际收入减半，普遍要求涨工资，抱怨“物价年年涨，工资没增长”，“高薪养廉”的呼声也日渐增高。全国人大调研组声称：公务员工资标准8年未调整，若不及时建立合理有效的薪酬激励机制，公务员的工作积极性将难以为继。
8年不调工资标准，公务员工资增涨的确跟不上物价上涨的情势，以前靠单位“小金库”发奖金办福利获得额外收入，行政审批寻租机会多也可获得不匪的“灰色收入”，如今一并除去，公务人员的手头的确紧了，是该涨工资啦！那么，公务员工资标准到底要多高才算科学合理呢？坊间也多有议论。有中央机关公务员谈工资预期，按“北、上、广”的消费水平，司局级应年入至少30万，处级20万，科级10万元。然而，这不但直接与马克思关于“国家公务人员工资不超过熟练工人水平”的标准相悖，也悖离共产党人“全心全意为人民服务”的宗旨，老百姓不会满意。
在我国由于体制性问题，公务人员加一次工资牵涉面极大，历来都是令人头痛的“老大难”。那些人该加，那些人不该加？加工资是否真能激发工作热情，或是正好相反，引发更多利益争夺，陡增矛盾？我国干部体制改革搞了30多年，现今在编有700多万公务员，然光给他们加工资，那些未列入公务员序列，却仍领国家工资的在编“干部”呢？“事业单位”职工呢？还有大量没有编制但实际干事的“员外干部”呢？他们加不加工资？若加，到底有多少人？若不加，公务员序列外的大批“干部”能善罢甘休吗？还有种类繁多数量极大的离退休干部，是否也该加点钱？普遍加工资国家财政能否负担得起，全国纳税人能答应吗？所以说给公务人员加薪绝非轻而易举，它牵涉到旧体制、旧观念及多方利益，所谓“高薪养廉”是站着说话不腰痛，给你高薪，别人怎么办？因此工薪体制要全面配套改革。
改革就是各种利益关系的全方位调整，是一项系统工程。触及“老大难”说明改革已进入深水区，只有加大力度全面深化改革才能妥善解决。
二、 干部体制改革不彻底使冗官贪官有机可乘
众所周知，我国党政干部体制源于“苏联模式”，一开始就具有职位分类不清，党政不分甚至党政军企不分，以党代政遍地设官设机关，行政搞人海战术，高度集权却又效率低下的弊病。文革中王洪文、张春桥穿上绿军装竟成了军队领导人，工宣队、军宣队入驻机关单位“支左”后赖着不走，以至出现大量“以工代干”干部，造成官多人浮于事，国家财政仅够按人头发工资，称作“吃饭财政”的窘人局面。
改革开放一开始就将矛头对准了臃肿的干部体制，打破“铁饭碗”，财政“分灶吃饭”。1982年邓小平提出“精简机构是一场革命”，大搞简政放权，军队“消肿”，干部分流，党政分开，政企分开。十几年下来机构改革搞了一轮又一轮，到1998年朱镕基总理声称要闯“地雷阵”，这年也被称之为“机构改革年”，国务院机关大大压缩了。2007年中共十七大又提出“大部制”改革，要把中央和地方各级政府部门都精简到最低限度，主旨是转变政府职能，把不该管的交还社会。直到十八大新任总理李克强大幅度削减行政审批，使政府部门职能更加明确，宏观监管效能大为提高。
30年行政改革虽然成效显著，却始终留着一条不敢撼动的大尾巴，使改革不够彻底。本来，国务院部级机构从上百个压缩为十几个，各级政府部门也都大大压缩，与之相应必然伴随着政府大规模“裁员”，然而，当年邓小平曾担心且在国外常见的被裁人员“示威游行”，在中国竟连踪影也没有，机构改革是不减和尚只拆庙，干部只见分流，未见下岗。同一时期的国企改制下岗工人有好几千万，而有“国编”的干部则即使无事可干也由国家包养，干部“铁饭碗”始终未敢触动。
中国自上世纪九十年代起参照西方发达国家也搞了文官制度改革，即推行现代公务员制度，包括职级、薪酬、奖惩等，但改革也不彻底，所有党务、工会等非政府门类干部也都参照公务员，又划出一大块所谓“事业单位”，有事无事仍然由国家照发工资。所以，中国官员之数到底有多少？至今仍没个谱，700万公务员只是其中一小部分，1982年邓小平说干部之数是4500万，30多年过去因从未见政府“裁员”，其数只会增加不会减少。如2013年4月21日中纪委官网晒安徽省查处违反“习八条”案例，称有1,035,775名官员共填报了30余万套房地产信息，爆出安徽一省竟有官员百万，又怎能说中国只有700多万公务人员呢？信息时报2014年12月10日报导广东省委老干部局举办学习贯彻十八届四中全会精神报告会，透露全省有百万离退休老干部，其数惊人！而在职的干部又有多少呢？干部多官多寻租分利者就多，无事他也找事，无权他要揽权，使政府好的政策、法规在他们手上全都变样走型，法治变成人治。
如《华商报》2014年10月26日报道，陕西岐山县有某村支书妻子名下挂500多亩耕地，每年开豪车领取4万余元国家粮食直补款，政府对种粮农民的补贴被装进贪官腰包，惠农好政策竟被扭曲。村党支部书记不属国家在编干部，他们手头上的权力不足挂齿，却也见逢插针能贪就贪。有豫西某村支书坦言捞不到好处谁还愿干支书啊！而全国百万自然村有几百万个村支书或村官，他们没有工资每人每年仅领取数千元补助金，在市场经济条件下很难让他们做到“为人民服务”。于是形成“蚁贪”一族，连扶贫救济款也敢伸手，中央转移支付的“三农”资金，经层层剥皮真能到位的要大打折扣。
“苍蝇”小官的贪腐能量不可小歔，官无论有无编制，只要手中有权，就能将审批变成个人财源。如近日报道河北省秦皇岛市北戴河区科级干部马超群，以审批供水受贿贪污，纪检机关在其家中搜出现金1.2亿元、黄金37公斤、房产手续68套。而这并非个别现象，据河北省纪检机关通报，还有很多“小官巨腐”案例，如某市车管所数十人大肆受贿数千万元，某市交警支队长受贿超千万，某市人社局干部监管不力致使医保基金被骗取近2000万元，某县国土资源局长受贿和巨额财产来源不明总额近千万，某村干部利用协助征地时机受贿百万元。而官大审批权重则贪腐机会就更多，如国家能源局原煤炭副司长魏鹏远家中搜出现金2亿多元；“大老虎”解放军总后勤部副部长兼基建营房部长谷俊山中将，在上海批一块军产地卖20多亿元，要收6%的回扣；谷的前任王守业中将也贪挪1.6亿元之巨。这些怵目惊心的数据和事例，直接反映出当前反腐的严峻形势。
“老虎、苍蝇”一起打，但“老虎、苍蝇”何其多！还有大量非“虎”非“蝇”该裁未裁的冗散干部，其数量绝不会比真正干事的公务员少，人们常会见到许多乡、镇也挂“人大”、“政协”牌子，用于养冗。又据《新京报》9月25日报，在“群众路线”运动中，光河北、河南、四川、吉林四省，就清理出“吃空饷”人员10万余，其中河北一省就清理5.5万人。甚至有边上学边领钱的“娃娃官”，如河南渑池县教体局长还在上学的女儿已端上“铁饭碗”。官场有权能捞好处让人留恋难舍，“官本位”大树下不贪不腐亦可享受体制福利特权，于是能人都往公务员队伍中挤，而政府裁员则成了“天下第一难事”。只“分流”不“裁员”多年积累下来的大量冗官，加上天文数字的“三公消费”，使中国的行政成本稳居世界第一。政府这些年来一直是用“土地财政”来填补薪金“黑洞”，而审批土地则又成为“巨贪”的第一温床。连环性体制腐败问题，已成积重之势。
谷俊山、王守业就都是以掌军队营房批地来敛财的。本来，国防军皆由国家供养，所谓“养兵千日，用在一时”。军队即便有地也应转交由地方政府处理，无地则由政府无偿划拨，军队既吃“皇粮”就应远离市场，不能经营土地谋利，这在现代世界各国都应是通则。但谷俊山们却能寻租钻空子，不守规则欺上瞒下直接与地产商交贸，中间差价利润的60%要归其所有，仅北京二环黄金地段一块地就捞了个“金玉满盆”。军队有贪官也有冗官，本来军队的职能很单纯，就是维护国家安全，但蚁附于军队与国防打仗无关早该裁撤的所谓“文职”，数量种类仍然很多，邓小平当年挥刀给军队“消肿”，今天看来亦有反复。如北京的解放军各总部医院就多得离谱，完全超出了在京军人的需求，北京不靠海没有多少水兵却设立了“海军总医院”，还有“空军总医院”、“二炮总医院”等，人民省吃俭用拨付的宝贵军费，被少数官员用之于养尊处优。连最须讲规距的军队都公开挂牌显冗，地方各级政府的冗、散、懒、不作为等现象，更是见怪不怪。而冗是贪的温床，反腐必治冗，官海寻租，官多本身就体现人治，并扰乱法治。如上举村支书侵吞惠农补助款例，其实完全可将善款直接打入农户银行卡，减少不必要的中间环节和寻租机会，官员不作为则可即行裁撤，以法律法规治事，促进国家治理体系和能力的现代化。
三、 政府裁员除冗公务员才好加工资
国家治理体系和治理能力的现代化，就是要建立法治政府，法治政府反对人治，要依法执政做到精干廉价高效，容不得贪官也容不得冗官，现代化政府不搞人海战术，要尽量压缩减少官场寻租空间。李克强总理上任后大刀阔斧简政放权，取消和下放数百项行政审批，限制政府分利寻租机会，激发社会创造力搞活经济。这必然会使各级政府中不少以层层审批为业的机关和人员无事可干，以前你靠审批权吃饭，现在用不着了，还要你干什么？也就是说，随着进一步精简机构深化改革，大规模政府“裁员”乃不可避免。年前中纪委书记王歧山在政协也谈到：先治官员违規“乱作为”，后治“不作为”，且“还要靠制度解决”，即下一步要依靠制度法规，改变政府运行机制依法治国，我认为就是要下决心反腐除冗，动真刀裁减不作为的冗散官员。
那么，先前30多年数次精简机构改革，为什么均没有出现大规模政府裁员呢？那是因为利益固化的藩篱难以撼动，中央出于“维稳”考虑难以下手，成为改革的“老大难”。但这并不表明执政当局没有认识到冗官的危害，也并非不想祛除。如当年改革先锋习仲勋出国访问回来后就说：“资本主义国家的机构很小，人员少，工作开始后没一个闲人。看了他们的计划管理委员会，下边出了乱子才干涉，平时不干涉。这种领导结构值得学习”。中共元老簿一波也说：“解放战争时我们一个县委就七八个人，带个板凳就是书记，有一个通讯员就完了嘛，哪有那么多人啊？”他还说：“满清政府的效率很高，县太爷就管办案治安，不管别的，所以也没有那么多人。我们现在组织机构就五大班子，还什么都管，最后弄得困难地区的税收都抵不上开销”。按照簿老的说法，现在的官员数量已是过去的百倍！冗官宦海问题非常严重。
簿一波的说法有文物为证，据《人民网》2002年9月13日报道，广东肇庆封开县南丰镇一居民家中，发现了清代道光年间县衙人员手抄工资资料。记当时开建县（南丰镇旧属开建县）政府领取俸银、工食银的工作人员共有82人，年总需经费788两8钱。知县衙门仅52人，知县本人年俸银43两5钱4分6厘，遇闰月再加3两7钱5分。《党风廉政月刊》2003年第2期也以“一年清知县，俸银40两”为题作了报道，《羊城晚报》等报刊有更详细的叙述，证明那时还真是“小政府，大社会”。当然，随着经济文化发展及社会管理事务的繁巨，要如今还保持清朝县政府不及百人规模，解放前书记带个板凳七八个人就一个县委，的确也不合时宜，顾此失彼管不好社会，但官员数相比竟超出百倍，也足显其冗令人咋舌！如此反差说明冗官积累之重，已到非下决心革除不可的地步。
再说公务人员加薪，比照清朝知县（相当于处级）年俸银不足50两，按现价这虽不好比，但上述文物记县儒生（相当于中学教师）年俸40两，与知县差距不大，说明所谓政府雇员工资不应超过熟练工人是有根据的，即便是发达国家公务员的福利标准，也均在社会中等水平。而公务员依年资晋级，另有绩效工资，并非8年不晋级工资分文不长。而我们现今讨论的公务员加薪，指的是薪金标准低，8年未调整，我认为其年资标准可略高于熟练工人，但不能超出太多，而相应提高绩效工资。然提高公务员工资标准的前提，是政府财政要有足够的钱，巧妇难为无米之炊，政府囊中羞涩，又如何能普调工资标准。要知道这牵涉到700万公务员还有倍于其数的各类干部，是个无底洞。李克强总理上任第一次对媒体谈施政方针，就表示政府财政不乐观，未来财政收入再保持高增长态势已不大可能，而刚性民生支出不能减，需要大力削减政府开支，办法之一是“财政供养的人员只减不增”，又如何可能普调公务人员的工资标准呢？
因受财政收入限制，在政府财政无力支付的情况下，公务人员要提高工资标准，唯一可行之道是政府裁员。即将不干事的冗官包括大批“吃空饷”人员裁减，将先前用于养冗的钱转移到勤恳工作的公务员身上，对此老百姓也会乐观其成，对“高薪养廉”、“ 足薪阻贪”建立合理有效的公务员薪酬激励机制不会有意见。也就是说，政府若不大规模裁员，公务员加薪根本就没有指望。有人说可通过增税为干部加薪增加财源，如新开遗产税、房地产税等。加税若为提升公共服务加快国家建设，公众反应不会太大，若为给干部加薪，或加税的同时干部加薪了，则老百姓决不会答应，其结果只能是促使富人加快移民步伐，有房人卖房移民，这对国家的长远发展将会产生极为不利的影响。所以说干部加薪的唯一办法只能是政府裁员，靠拆东墙补西墙，靠内部消化，靠拆壁补壁壁补壁！
政府裁员是“老大难”，其拆壁补壁裁减空间到底有多大呢？我认为大得很，要“大规模”除冗继续精简机构。如2011年12月国家地震局自行公布的一年经费细则，曾引发社会热烈争议，人们发现其经费仅千分之一用之于地震预报业务，其余绝大部分用于“行政运行”、“内部管理”、“发放工资”、“
购房补贴”、“住房公积金”等。而地震局除中央外，全国各省市县都普遍设置，连从未发生过地震的我老家江南某县也有。地震预报本是高科技，县级地震局根本就不具备预报能力，其人员也不是科技工作者，不少是军转干部。县救灾职在民政局，地震局平时无事可干，虽然名义上脱离了政府序列，改为“事业单位”，却“事业”无事，实际上就是养冗，给你一个单位领住房公积金拿工资，是“集体吃空饷”。而同类政府单位还有很多，对此《珠江晚报》评论说，不少部门的公共经费支出很多实际上用于“养人”。这样的“人”难道要永远“养”下去，还不应裁撤吗？
再如计划生育委员会成立40年来，机构队伍不断扩张，若加上乡镇计生员全国从业干部在百万以上，成为世界奇观。十八大后与卫生部合并新成立“卫计委”，但其人员一个也没减少。三中全会提出夫妇一方为独生者可生二胎，计生委马上出来划限制性条条框框，结果一年下来全国1100万对符合条件者，仅70来万对申报，有十来万对卫计委“不批”，获其审批通过者仅50来万。夫妇生第一胎合理合法，却也要经计划生育部门“行政审批”，发给“准生证”，这有必要吗？完全是自己为自己制造“工作”。面对30多年强制计生中国老龄化提前袭来等种种弊端，计生官员对审批权仍不肯收手，为部门利益不断揽权，基层计生员靠超生罚款敛钱，凶残毕露。李克强总理削减行政审批事项好几百，计生部门发放“准生证”的所谓“行政审批”，是不是也该废止了呢？生育计划本可由法规来规范，用得着从上到下设机构以大批人员长久搞生孩子的“行政审批”吗？每年审批上千万次生孩子填表发证，需要庞大的行政工作量，却完全是浪费。而干这种荒唐事及计生委这样的行政实体，全世界各国都没有，唯独中国有，且又大又冗成了笑柄，虽合并却职能不减人头不减，是不是也该寿终正寝完全裁撤了呢！而象计生委、地震局这样毋庸存在的臃肿机构，在中国还所在多有，如果都行裁减，将是古今中外历史上最大一次“政府裁员”。除冗散，增绩效，也是真正有意义的行政改革，而决不是做表面文章。
反腐除冗任务艰巨，裁减人头是“老大难”，但只减机构不减人，行政改革就不彻底，依法治国就成了空话，国家治理体系和治理能力的现代化就难以达成。因此，政府上下要痛下决心，自己拿起手术刀割除部门利益藩篱和冗官这个长年痼疾。
四、推进新一轮干部下海潮
所谓深化改革，既要触动“大老虎”，也要触动“老大难”，法治政府必定要反腐除冗，提升治理能力政府就必须裁员。改革进入深水区，就是因为涉及诸多难以撼动的利益，不是触犯个别人，而要触犯一大片，所以说打“大老虎”容易，解“老大难”更难！除冗就是几十年最难解的“老大难”，要啃硬骨头打破这个改革难题，否则，就不叫深化改革，而是浅尝辄止。所谓深化改革元年二年三年后，就不会再有四年五年，问题将积重难返。
从官员角度看，面对改革大潮，既然“官不聊生”，工资达不到预期，何不另找出路？官场既容不下那么多人，干部以期被辞退，不如主动下海经商或从事其它行业。据新华社2014年9月27日讯，在群众路线运动中，排查出党政干部在企业兼职者近8万人，清理约5.5万人。心智不可贰用，身跨官商二界，最容易出现以权谋私，权钱交易，所以明令公务人员不准经商。那么被清理的5万多干部，又是作何处理呢？估计大多数人是辞掉企业兼职留在官场混，而不是相反。因为在企业打拼更操劳，风险大，没有端“铁饭碗”稳当，干部则待遇稳定有保障，官位有隐性收入含金量高，所以没有人愿失去。江西有一副省级贪官退赃后，降为科级留用也不去职。
从政府的角度看，当然希望选拔留用有才智的管理者，除去冗散贪官以高薪养廉，提升治理能力和工作效率。这就不仅需要在制度上加大改革力度，还要转变观念。公务员的聘用选拔考绩制度关口要把紧，还要强化辞退机制，严格岗位责任和编制管理，进一步打破干部“铁饭碗”，一个萝卜一个坑，不给冗散人员留位子。凡贪赃枉法者经查实坚决除名，不留后路，无岗无事吃空饷的庸碌懒散人员一律清退，一次性给予货币补偿，让他们到社会自由择业。这方面可以借鉴国企工人下岗的经验，如买断工龄，扶植其再就业。对于能人下海也应鼓励，能人不一定老于官场，可去市场一展宏图。想发财就去市场，而别留在官场，不依靠权力而能在市场上发财的人才是真本事。
干部下海可以说为政府大规模裁员提供了最好出口，对此政府应行方便并给予优惠，如为下海干部设立创业基金，给予优惠贷款。同时斩断干部一切隐性收入和特权，财务公开，阳光执政。官场既再无油水可捞，则以期“官不聊生”，不如义无反顾下海，自主创业。“君子爱财，取之有道”，不靠权力靠能力，不升官，可发财，不亦乐乎！李克强总理剔除大批政府审批事项，给企业松绑减负，就是要促进民营企业大发展，鼓励私人创办小微企业，以扩大就业门路，扶植多种经济成份发育，使市场更有活力。如此来看，干部能人下海，舍弃官场到市场，不正是如鱼得水吗！
我国改革开放以来有过几次干部下海潮，其中也成就了一批企业家，但大多数人最后又回到体制内吃饭。上世纪八九十年代也曾鼓励干部下海，特别是92年邓小平南巡后大搞市场经济，一时全民经商干部下海如潮涌动，但下海干部一般都留了后路，或带薪下海，或停薪留职，与单位签约，经商失败可回来，保留退休工资公费医疗待遇等。而同期国企工人离岗后就无法回归体制，只能享受低保。在当前普遍认定官场不好混的情势下，会不会出现新一轮干部下海潮呢？《同舟共进》2014年8月号曾刊文分析其可能性很小，理由还是官场富贵机会比市场大。对此我认为关键还在于执政当局的改革智慧和决心，如今改革已革到冗官冗费头上，再拖延不改已不行，就看政府如何来破解这个“老大难”了。政府完全可以出台一些新政策鼓励干部下海，当然，不能再留后路，但可给适当优惠。军队干部转业也不再由地方政府安置，而是一次性给足货币补偿，任其择业或创业。所有公职人员一律考核上岗，不给冗散人员留一丝一毫的位置空间。
如今公务员规范越来越严，职级越分越细，并非人人都干得了。官场收紧压力越来越大，死坐机关也非人生亮点。随着市场经济的快速发展，人们应抛弃“官本位”，社会精英没有必要都挤向官场，可到市场打拼创业找位置。今年初我因病住院与一位年近80的病友聊天，他是文革时支左留在北大的那一批军宣队，团级干部，当年转业时有多种选择，但他们那批人留恋北大都不愿走，有的当了工会干部享清闲，他转入后勤管学生食堂，负责采购。现退休了他颇感后悔，若当年转业回老家当地、县干部可大有作为，在北大他高中文化只好领“伙头将军”，有不少部下下海也成了有作为的企业家，而他操持食堂多年，菜式样样精通，若趁早下海，经营一个酒楼饭店成为腰缠万贯的私企老板也不在话下。如今是廉颇老矣难言当年勇，而在中国像他这样“窝”在单位不流动，自感未能发挥才智心有不甘的干部还多得很，说明我国的干部人事制度还太僵太死。庞大的干部队伍“窝”了很多很多人，也埋没了很多人才。这当然是体制性问题，被“窝”的人到头来心有遗憾，纳税人老百姓也极为不满。冗官冗费长久困扰中国无法破局，如今是该深化改革开闸放流，推进新一轮大规模干部下海潮了。
（2014-11-21）（刊发于《同舟共进》2015年第1期，此为未删原稿）
