一、滥发“责任状”是新时期官场病的一种新的表现形式
2017年的新年伊始，就有媒体诉说：政府机关单位的“责任状”太多，请求给基层干部松松绑。不要把“责任状”变成“催命符”。
的确，每年的年终交替辞旧迎新之际，政府各机关总是忙于绩效考评总结，落实和规划责任目标，企事业单位也大都如此。除旧布新，工作忙碌一点本也属正常，但也有些地方特别是基层政府的一线干部，感到吃不消。据报导，湖南省的一些基层干部就面临着巨大压力：一位镇长2016年与上级党委政府签订了33份责任状，涵盖了计划生育、安全生产、食品安全、防汛抗旱等各领域。据了解，乡镇每年与上级党委政府签订二三十份责任状的情况很是普遍，越是基层，责任状越多，使底层做实际工作的干部难以应付。
下级单位或个人向上级单位或领导签署责任状，如目标责任书、安全责任书等，定下指标、时效、质量等，应该说是行政管理的一般做法。古代军队中就流行军令状，专责专行，所谓完不成任务或“攻不下城池提头来见”，往往会收到奇效。我们现今各级政府间的责任状，当然不再会严厉到“提头来见”的地步，但专责专行，先立下责任保证书，对于提高责任感提高行政效率，也的确是有成效的，这种做法古今中外都曾践行。
然而，本应产生积极效用的责任状，现在却严重束缚了一些基层干部的手足。责任状过多，评审检查就多，导致基层干部手忙足乱，无所适从，不知道怎么办才好。责任状五花八门，涉及面极广，举凡安全、环保、种植、养殖、水产、建设、防汛、抗旱、村道、烟叶、病虫害防治、劳动力转移、计划生育宣传检查等等，上级政府部门各口各显神通，一系列的“责任状”在年初像雪片般飘来，到年底就纷纷下来检查，使“责任状”变“催命符”。责任状过滥使乡镇基层行政干部穷于应付，隔三差五就要准备材料、开会汇报、陪同检查，不堪重负，成了“无头苍蝇”，抓不到工作重点，多而滥的考评更基本上是流于走形式，实际效用并不好。
我国政府体制是讲究“级别”的，有所谓国级副国级、省部级、厅局级、县处级及科级，官大一级压死人。厅处级部门及干部尤其多，他们居于我国行政体系的中层，是转承中央及省市上级政府政令的关键部门，却也是中间环节，具体办事的则往往是底下科级干部或科员，而责任状的下发者往往出在中层县处级。下级科员特别是基层干部，对于上级压下来的任务无法讲条件，定责任书小科员也大都不敢不从，份内工作应该做，份外工作也不敢推辞，得罪了上级领导，日子将很难过，且上级很多，难以应付，这就是基层干部的烦恼。
如何应付呢？“责任状”太滥太多力不从心，只好敷衍塞责，做表面文章，甚至浮夸虚报、数字造假、报喜不报忧，以履行“职责”，完成“任务”，躲过“军令状”。不求有功授奖，但求无过不受罚，得过且过保住乌沙帽再说。然上级检查却也大多是走马观花走过场，面上的“工作”做足做够了就行，并不追求也无法求得实际效用。这就使干部的责任追究检查变质变味，反而助长了形式主义，造成虚假之风，这其实是官僚主义官场病的又一种形式。
二、滥发“责任状”直接与中央简政放权的精神相违背
新年来，媒体记者对滥发“责任状”的现象进行了揭露，也引起了各方重视，对这种新的不正之风进行了声讨。但对产生这种现象的制度背景及原因，却缺乏分析。为什么会出现滥发“责任状”，以致变成基层干部“催命符”的现象呢？中央不是反复推行简政放权改革吗？难道滥发“责任状”，把责任统统推到下级基层，就是简政放权吗？这种行为到底是“放权”，还是“抓权”呢？
我认为，滥发“责任状”是十足的官僚主义、形式主义，是新时期官场病的一种新的表现形式，是直接与中央简政放权的精神相违背的。《人民论坛》去年7月下、总第525期，对政府机关特别是一线行政部门，工作中普遍存在的“层层加码”现象，进行了分析研讨。我也写了一文，认为各类“层层加码”现象，无论其具体表征如何，本质上都是官僚主义。如上级布置的某项工作，省里要求一个月完成，到了地、市往往就变成20天，传达到区县，就只剩半个月；上发文件明明是软性政策建议，到下级却变成了硬性要求。甚至不同层级下发的会议通知，都有“讲究”：县里通知乡镇提前15分钟到达会场，乡镇通知村居提前30分钟到场，村居负责人自我加码，要求参会的村组干部必须提前一小时到场。这种“层层加码”现象，大大加重了基层干部的工作负担，让干实际工作的人疲于奔命。已变相为“催命符”的“责任状”，也令基层干部疲于应付，是深化改革大背景下的又一种官场病变态形式。
我们都知道，中共十八大后，以习近平为核心的党中央加大了改革力度，强力反腐，对党政部门及各类干部提出了更高的要求。特别是2013年十八届三中全会提出全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化，要优化政府组织结构，转变政府职能。提出要统筹党政群机构的改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。在30多年精简机构改革的基础上，继续推行政府机关的“大部制”，如计划生育委员会就与卫生部合并了，新成立了卫计委等。
然而，中央的改革力度虽很大，下面或明或暗的阻力却也很大，阻力来自既得利益集团，也就是那些应被合并精简的政府部门与干部，特别是那些冗散庞大的中间层次。李克强总理曾表示，要“以敬民之心，行简政之道”。中国历史上凡是盛世，为政者大多采取“行简”措施，尽量少以官烦民扰民。而要“行简”，一些官员的事权或要被剥离，利益可能会被触动，也就会遭到官僚集团的抵制，这种情况在历史上就常有发生。官僚们不敢公开跟中央唱反调抵制，于是变换花样大搞形式主义，拼命抓权制造出许多“工作”，来证明自己部门的重要，不在改革精简之列，以保住自己的职位与饭碗。地方政府滥发“责任状”和“层层加码”现象，其实就都是在做表面文章，众多部门机关与干部公文往来考评检查，表面上看似乎忙得不可开交，实际上却是政府空转全无行政效用，玩的是官场游戏，于国于民皆无实际功效。
为什么官场病会变换花样，以各种让人意想不到的形式反复出现呢？
问题的症结在于，我国的行政体制改革虽推行了30多年，搞了近10次精简机构乃至“大部制”改革，政府机构是精简了，但人员却始终未加裁减，不减和尚只拆庙，而官僚主义就是出之于各种冗官身上。我国的党政干部体制源于苏联模式，其特点就是大政府行政扩张，行政层次多干部多，官满为患，却效率低下，官场病以各种形式反复出现，官僚主义特别严重。简政放权就是要突破苏联大政府集权模式，中国改革开放以来推行的近10个回合的精简机构，应该说是取得了一定成绩，但问题仍然很多，需要进一步深化改革。症结其实也很明显，政府机关虽合并减少了，大量干部人头却都还在，冗官问题始终未能解决。无事无职无权的冗散官员本无存在理由，但因涉及众多的既得利益及其饭碗，碍于“维稳”大局，裁员得罪人的事始终无人敢下手。既然众多干部人还在、官照当，于是乎没事找事制造出了大量“工作”，特别是那些可有可无、该裁减未裁减的中间层次，更是大显神通抓权揽权。中央不是说要“严格绩效管理，突出责任落实”吗，于是就向下大发“责任状”，时不时下去检查一番，做表面文章以显示自己有职有权，不可怠慢，“层层加码”似乎很严厉，实际上就是要那些在一线干实际工作的下级干部，别不把上级领导放在眼里，这其实就是典型的官僚主义。
计划生育部门向基层村镇街道干部签订“责任状”可谓最积极，检查考评也最为频繁，有所谓“一票否决制”，计划生育也被说成是基层干部最难做的工作。然我们都知道，十八届三中全会已全面放开二胎，计划生育委员会也与卫生部合并了，厉行40多年的强制性计划生育职能，也该转换转换了，从大趋势看，生育政策还要继续放松。然而，去年我们却看到报道，有“20余省明确社会抚养费新标准，生3胎加大罚款力度”，注意，是20余省而不是全部，也非中央卫计委文件。这其实就是部分原计生部门不顾大局揽权，追求自身利益，强调自身存在，强化自身职能。春节我回老家，看到社区到处是当地“计生协”的宣传标语：“奖励扶助政策好，计划生育帮养老”，而先前的宣传是“计划生育好，政府来养老”。回到北京后，社区也出现了对独生子女家庭的救助张贴信，号召：“少生优生，幸福一生”，而没有鼓励生二胎。这些都是计生部门全国性的宣传安排。我们都知道，近半个世纪的强制性“一胎化”计生政策，使我国老龄化社会提前袭来，养老问题已摆在每一个家庭面前，也摆在了政府面前。政府真能“帮养老”吗？从政府职能上看，养老问题到底是归民政部管，还是归“卫计委”管？又如何“确保权责一致”呢？计生部门把养老纳入自己的职权范围，并向基层干部定“责任状”，有何行政法依据，又如何与民政部协调职能关系？抑或是多此一举，讲讲大话空话，做个样子走走形式，让中央决策者感到计生部门仍在做工作，不裁撤其编制，用以保住其部门利益呢！而这恰恰是官场病的典型形式。
现代政治学研究认为，凡官府均会有其自身利益，也都会追求自身利益的最大化，会集体抵制危害自身利益的行为，以致将国家利益人民的福祉置之度外。官僚主义官场病，古今中外都是执政者难以祛除的难题。我国现正在搞全面深化改革，对诸如滥发“责任状”等官僚主义揽权行为，决不能熟视无睹，不能任由其胡乱作为，对违背中央改革精神的部门利益和虚假行政，要加以坚决制止。当然，对各种“责任状”先要分清楚是否虚妄滥发，订立责任状并非都不可取，不切实际滥发走走形式，才是官僚主义行为。
三、公示权力清单将责任状置于阳光之下
如何杜绝诸如滥发“责任状”等官场病，制止各级政府中的官僚主义行为呢？当然是要进一步深化改革。体制上要突破苏联党政干部模式，分清政治与行政的界限，进一步简政放权。特别是要对党政各类官府的冗散中间层次开刀，敢于打破盘根错节的利益藩篱，敢啃硬骨头，让可有可无没事找事的衙门再无存身之地。在精简机构的同时也裁减冗员，让专搞表面文章而不干实事的官僚主义者退出政府。
我国政府冗散庞大，层级多、人员多，行政成本很高。政府层级架构分5级，即中央政府与地方省市自治区、地市、县市区、乡镇政府和街道办。而世界绝大多数国家的政府层级只有3级，即中央政府、地方政府和基层政府，财政供养的行政人员都较中国为少，官员在人口中的比例也都较中国少。官多事就多，开销也大，我国光离退休干部就达千万之巨，乃致设置了世界上独一无二的“老干部局”来管理。改革30多年虽多次精简机构，但由于干部人头不减，无事无职他要找事，甚至要人伺候，冗官于是成为诸多官场病的渊薮。这也说明我国的行政改革虽力度很大，却也不很彻底，改革仍要向纵深推进。
所谓政府机构改革，就是要将权力不再的冗散机构革除掉，裁减冗员减少不必要的中间环节。早就有学者提出减少地区专署这一行政层级，让省政府直接领导县市，在精简机构推行大部制的同时，也适当减少中间层次，政府层级架构可变5级为4级。正如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定公报》所说：“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量”。
政府各机关及各类干部是否要订立责任状，并定期进行考评呢？显然是有其必要的，且应将其例行化，但滥发“责任状”的行为则要坚决制止，且要将其纳入法制轨道。纳入法制轨道的责任考评及责任状，完全可以置于阳光之下，除上级主管部门按时检查外，社会公众也可参与考评，政务公开，群众监督，让做表面文章的形式主义虚假行为失去表演舞台。2015年3月，中共中央和国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对地方各级政府特别是一线亲民管理机构的权职，作进一步规范，要求条列公示权力清单，明确责任范围，并向社会公开，使权责分明，提高行政效率，便利民众监督。
权力清单公示其实就是责任状，而且是面向公众的责任状，谁也不敢马虎草率。各行政单位及各个官员，都可条例公示自己的权力职责，让公众来监督。如今电子政务发达，通过网络就可方便核查，这样的责任状其数更不怕多，成本也不高，效用却十分明显巨大。因为群众的眼睛是雪亮的，工作的好坏与是否尽了责，服务对象最清楚，不是上级一句话就说了算，而是要以民众的满意度为标准。公众考评与上级检查相结合，公开评审，这比上级向下级单向滥发“责任状”要强百倍。如果权力清单公示也都能纳入法制轨道，依行政法规推行，没有例外，则上级单位向下级单位及个人年年订立责任状，就成为多此一举，滥发“责任状”的行为也可立马制止。
政务公开，不仅下级基层政府部门与干部要公示权力清单，上级政府部门与领导也要公示权力清单，谁该干什么该管什么，那些事不该干不该管，划定权责界限，让上下互相监督，让公众来考评。如此，则大批无事可干的冗官及不必要的中间层级，也必会暴露于光天化日之下，使滥用权力搞形式主义者无处遁迹，让不干实事的庸官、懒官及高高在上的官僚主义者如坐针毡。那些靠滥发“责任状”来立威，靠随时下去开会检查来满足权力欲的领导，也只好以躬亲实务来履行自己的职责了，不敢再搞形式主义，这或许可使官场病减少到最底限度。
中共十八届三中全会推行全面深化改革，大力推行简政放权，国务院总理李克强自2013年以来，多次宣布取消和下放政府行政审批事项，其数累计已达千余件，这必然会使一些政府部门丧失或部分丧失原有事权，处于无事可干面临裁撤的窘境。为自保自救，一些单位和个人就搞起了假作为，制造“工作”滥发“责任状”，但这其实也长久不了，无所事事该裁撤的机构及该裁减的冗员，拖不了几年仍然要被裁减。如20几个省计划生育部门对生3胎者加大罚款力度，并不是卫计委的决定，也不是中央决策，只是部门利益的反映。而按这种精神订立的“责任状”，有的省市向下签发，有的省市却不签发，到底执行不执行或如何执行呢？这就需要中央制定统一的行政法规，以法规进行规范，制止某些部门的假作为和乱作为，把权力关进制度的笼子。
亮晒公示权力清单，是简政放权推行政务公开的有效措施，是无法渗假货真价实的责任状。既公示于阳光之下，就会使那些不作为或假作为的官府和官员，在众目睽暌之下不得不有所收敛。所以说以公示权力清单来落实责任状，检查责任状，是切实推行简政放权的一个好办法。湖南省某镇长去年底与上级党委政府签订的33份责任状，就不妨拿出来公开上网亮晒一下，看看那些责任状是真作为办实事，那些是假作为乱作为，基层干部的责任状应该不会牵涉到什么国家机密吧！完全可以公示亮相。如此这般则谁也不敢再滥发“责任状”了，“责任状”也就不再会变成“催命符”，而是还原为优化奖惩促进工作的目标责任书。（2017.2.13）
参考文献：
1，中共十八届三中全会公报：《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
2，中共中央和国务院办公厅印发：《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，2015年3月。
