编者按：十八届四中全会是党历史上首次以“法治”为主题的中央全会，会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了180多项对依法治国具有重要意义的改革举措，并明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，而依宪治国不仅是依法治国的题中应有之义，更是依法治国的灵魂所在。宪法作为国家根本法的至上权威，不仅体现在其作为全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的根本活动准则，具有最高法律效力，更依附于宪法“活化”的实施环节。全会提出健全宪法实施和监督制度的部署，为推进依宪治国指明了基本方向。中国语境下的依法治国和依宪治国需要遵循法治的普遍要求、价值共性和精神实质，充分尊重宪法法律的权威、严格奉行宪法法律的统治，更需要根植中国现实、探寻中国道路、解决中国问题。
在这一路征程中，中国宪法学人上下求索，贡献了诸多智识。在十八届四中全会召开之际，我们约请四位宪法学者围绕依宪治国与宪法实施的主题，就依宪治国的内涵、理念和实现路径等问题进行笔谈。我们在此以专栏刊出，以飨读者。
依宪治国：法治的灵魂
秦前红（武汉大学法学院教授，中国宪法学研究会副会长）
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这是依宪治国首次被写入中央全会的决定，此前这一表述都只出现在领导人的讲话文稿中。2004年9月，胡锦涛在纪念全国人大成立五十周年大会上的讲话首次采用了“依法治国的根本是依宪治国，依法治国首先是依宪治国”的表述，“十八大”以后，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会和庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中，也都明确加以重申，这反映出中国共产党对法治认识的深化。
从发生学角度来看，宪法可以理解为各种政治力量在博弈与妥协中达成的共识，是最基本、最根本的国家共识。当下中国的社会生态呈现出阶层众多、利益多元的基本样貌，观念歧见、利益冲突并不鲜见，宗教、道德、法律等无疑都是规避因利益纠葛引发的对抗、消弭由固守己见带来的纷乱脱序的调节手段。但唯有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密程序外化而成的宪法，才是凝聚全民意志的“最大公约数”，并具有最强的稳定性和权威性。宪法规定了全面重大的社会事务和国家事务，是全国人民根本的行为准则，一般法律的制定皆以宪法为依据。
法治的一个重要内涵，就是法律在最高的终极意义上居于规限和裁决人们行为的力量，是公民行为的最终导向或司法活动的唯一准绳，不论私人还是政府，都必须首先和主要接受法律的约束，此即法律的至上性。宪法是一国的根本法、最高法，那么法律至上性原则的核心便是宪法至上，亦即宪法是评价和衡量政府、公民行为的根本准则或最高标准。由此推进，依法治国必定要求依宪治国，如果治国不依宪，那就等于废弃了立国的根本，背离了最根本的国家共识，使法治陷于悖论，成为无源之水、无本之木，建设法治国家也就无从谈起。
宪法以对国家权力的构造和限制为核心内容，以保障并增进公民权利为终极追求。依宪治国首先能够制约权力专横，防止权力腐败。
作为民主制度产物的宪法通过人民代表大会制度、公民基本权利体系、法律监督制度等的运行得以活化，保证权力来源于人民、服务于人民、受制于人民，保证政府的廉洁高效，恪守其权力边界，保证司法机关依法行使职权，有效防范公权侵蚀私权。依宪治国还能给予人民美好生活的预期。实现民族复兴是国家发展的总体目标，而人民对生活有保障、权利有增进、发展有机会的期许则是国家梦想的基本构成单元。宪法作为人民最根本的行为准则，只有被尊重和恪守，才能引领人民对自我行为的规划，消除因规则林立而导致的选择困难；才能通过权利行使自主、权力行使法定，消减权力恣意给人民的不期干预；才能汇集人民对国家和民族的忠诚和信心，凝聚民心民意助力国家崛起。
执政党是执掌国家政权的政党。在西方国家，政党活动以选举为中心展开，政党经由赢得选举上台执政，一旦进入由宪法法律构筑的权力体系中，自身也就成为被监督和控制的对象，执政的权力边界尤为清晰。在中国，共产党的执政地位并非由选举授予，而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效，借由宪法直接赋予执政合法性。由于共产党对革命路径的依赖，重视执政事实，轻视内在价值，也由于党组织和领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，其执政权力的边界是模糊不清的，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中，故而过去几十年“以党代政”、“以党代法”的现象就不足为奇。然而，倘若党与国家机关的角色和权力并无区隔，那么通过法治建立权力运行秩序就几无可能，依宪治国自然也就沦为空谈。
“十六大”提出“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹，要求“改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政的能力”，“依法执政”成为中国共产党的新坐标。回溯现行宪法，第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”执政党当然也受这一条文的规制——党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是党章作为党内最高法规的明确要求。因此，依宪治国和依法执政就使中国共产党依宪执政成为逻辑必然、价值必然。
依宪执政价值在于为党提供最坚实的合法性基础。宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法能把党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞；宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。
中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家做主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为法治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国；在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政。依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂。
改革开放是当代中国的强国之路，依法治国是中国共产党治国理政的基本方略。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化改革的总目标设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面推进依法治国的总目标设定为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。两项总目标不是孤立相望的，所属具体举措也非互不交叉。
“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。这种“法治改革观”提醒我们，依法治国为全面深化改革提供了最佳的表达载体和实施机制，通过全面推进依法治国引领和推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度方面的深化改革，势必将为当代中国释放巨大的“改革红利”——经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。
当然，意欲收获丰厚的“改革红利”，作为执政党的中国共产党还必须在推进依法治国的诸多关键面向“钉钉子”:
首先，健全宪法的实施和监督制度。宪法的实施是实现依宪治国的基本途径，实现依宪治国必然需要一个立宪、行宪和护宪的过程。我国已有一部基本适应现实需求的宪法，但行宪和护宪的工作却相当滞后。行宪不单包括将宪法的原则和规范通过立法活动具体化，更重要的是在宪法的实施过程中适时地解释宪法，按照法定程序阐明有关条文的含义，促成宪法条文的落实；护宪即维护宪法权威、实施宪法监督，开展违宪审查，为实现依宪治国提供保障。
虽然现行宪法规定全国人大及其常委会负责监督宪法实施，全国人大常委会负责解释宪法，但过去32年来这两项权力基本处于“冰封”状态，长此以往，达致依宪治国遥遥无期。四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，就势必“激活”宪法的监督和解释权，这在理论和技术上已不存在不可突破的障碍，但求凝聚宪制共识，通过必要的机构设计和程序设定促其实现。
其次，提升人民代表大会的实然地位。人民代表大会制度是我国最根本的制度安排，人民代表大会作为国家权力机关居于权力架构的核心，但就人民代表大会制度运行60年的现实情形而言，其实际地位与制度设计的初衷相距甚远。使人民代表大会回归应然的崇高地位，阶段性的改革可考虑提升直选产生的人大层级，落实差额选举，缩减代表规模，试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算和规划监督权，落实质询、特定问题调查等制度。基于党管干部的原则，可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的精神，适度减少人大人事任免的范围。同时，遏制人大组织和会议制度的行政化倾向，设置立法人员资格准入制度或立法顾问制度，制定精细严密的权力运行规则，使宪法法律赋予的各项权力真实地运转起来。
又次，廓清党行使执政权力的程序和边界，切实依宪执政、依法执政。从理想状态而言，党依宪执政、依法执政的方式是应当通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党，领导的方式是政治领导、思想领导和组织领导。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。究其原因，主要还是党行使执政权力的程序混沌、边界模糊，使一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法。社会主义法治需要坚持党的领导，反之，党的领导也必须依靠社会主义法治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，且“完善的党内法规体系”也被视为中国特色社会主义法治体系的组成部分，强调把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。那么，在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，先以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。
再次，厘定政府的“权力清单”，落实公民权利与自由的“正面清单”。国家和公民是最主要的宪法主体，宪法存在的重要意义就是限缩国家权力，保障和增进公民权利与自由。政府是与公民（或法人）接触最为密切的国家机关，对政府而言，“法无授权皆禁止”，“十八大”后，各级政府推行了列举政府“权力清单”（或“负面清单”）的制度，这对于依法行政，建设法治政府当然有积极效应。但是，仅仅规约政府权力的法治是片面的，还必须落实公民的权利与自由。对公民而言，“法无禁止皆可为”，现行宪法以列举的方式确定了公民广泛的权利与自由，此即基本的“正面清单”，唯有将清单转换为现实，使公民权利保障法治化，确保公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，弘扬民主精神，激发社会活力，将权力关进由权利编织的制度笼子中，法治才是完整的。
最后，尊重司法规律，确保司法公正。公正是法治的生命线，司法机关是维护公正的最后防线，司法不公对法治的破坏是致命的，司法不公则法治不彰。由于党强大的路径依赖惯性，党与司法关系的合理定位、司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等问题依然突出，相应地，社会上“信访不信法、信上不信下”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维颇受推崇，迫切需要党尊重司法自身的运作规律，维护司法的应有权威。四中全会做出的决定用了较大篇幅部署维护司法公正的举措，“惩治司法掮客”等提法也颇见新意和决心，反映了中央对司法领域问题的直面和反思。当下，依法治国在司法层面的推进应当以完善司法权力独立运行机制为中心展开，保障司法机关独立行使职权，恪守程序公正，对党组织或干部干预司法活动、插手具体案件处理的情形严厉问责，健全司法人员履职保护机制和法律人才流动渠道，强化对司法活动的法律监督，优化司法职权的配置。同时，党的政法委与司法机关的关系、“司法解释”的合宪性、舆论借监督之名裹挟司法等问题，也到了必须破解的时候。
罗马并非一天建成，法治亦不可能在朝夕间实现。中国共产党执政的65年是从拒斥和否弃法制到健全和完善法制，走向以法治国和依宪治国的过程。中国共产党作为具有高度进取心的执政党，自应不断深化对法治的认识，直面问题，以其政治智慧和勇气推进中国的法治和改革进程。唯有如此，执政基础才会得以巩固，国家治理体系和治理能力现代化的目标才会日渐趋近，国家富强、民族复兴、人民幸福的宏愿也才真切可期。
“依宪治国”必须树立的基本理念
董和平（青岛大学法学院教授，中国宪法学研究会副会长）
十八届四中全会以“依法治国”作为会议主题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），规划了建设社会主义法治国家的总体方略和具体部署，开启了全面推进中国特色社会主义法治建设的新的历史篇章。《决定》贯彻习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话精神，再次重申“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。这说明，“依宪治国”是“依法治国”的灵魂所在。
“依宪治国”之所以是“依法治国”的核心要求和根本标志，首先是因为只有坚持“依宪治国”才能保证法治实施的民主内涵，才能实现《决议》所期望的“良法”、“善治”。宪法规定了国家民主制度的基本框架，规范了国家权力民主化运行的基本程序，确认了公民的政治权利和基本人权，这就为国家法治建设提供了民主内容和根本准则，也为立法、执法、司法的民主性方向提供了根本指引。如果失去了“依宪治国”的框范，简单化的“依法”就有可能走向民主和法治建设的反面。其次，坚持“依宪治国”还能够保证法治实施的规范和有效进行。宪法是国家的根本法，是普通立法的基础和依据，在整个法律体系中居于最高地位，具有最高的法律效力。只有坚持“依宪治国”，才能确保社会主义法治体系的内在统一，使法治进程的各个具体环节有机联系，发挥一体作用，从而实现社会主义法治建设的整体推进和有序进行。
要实现“依宪治国”，重在树立基本理念。
一、中国理念
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面推进依法治国，是全会《决定》的最大亮点之一，也是在中国进行社会主义法治建设的内在要求。归根结底，就是要树立法治建设中的中国理念。
坚持法治建设的中国理念，首先要有中国政治意识。要将法治建设与中国政治设计的特点结合起来，将法治建设置身于中国社会主义民主政治建设的宏观体系之中，全局规划，协同作用。要坚持党的领导，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”；要坚持中国特色社会主义制度，落实我国宪法和法律确认的基本政治制度和法律制度。坚持以人民代表大会制度为核心的包括多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、特别行政区制度在内的中国特色宪法制度体系，使这些符合中国国情的制度设计能够在实践中不断完善，最大限度地发挥其民主作用。
其次，坚持法治建设的中国理念，还必须具有中国文化意识。要将法治建设与中国特殊的历史传统、文化特点、人性需求、民族心理、国家治理和社会管理中的复杂因素结合起来，要通过立法、执法、司法的法治建设形式，反映中国社会民主进程中的文化性和民族性，创设符合中国社会管理需要，能够在现阶段产生法治实效的法律制度体系和法治实施方式。
再次，坚持法治建设的中国理念，还必须具有中国问题意识。法治建设要服务于中国社会实践，要解决中国社会发展和国家管理中的现实存在问题，否则所谓的法治建设就失去了目标、价值和意义。中国的法治建设要针对现阶段中国社会管理和国家治理的具体问题，通过法治思维和法治方式提供解决问题的对策和方法，发挥其特殊的社会治理功能。
最后，坚持法治建设的中国理念，还必须具有中国品牌意识。中国的社会管理和国家治理源远流长、历史悠久，有着丰富的经验和特色需要总结。中国政治和社会发展中的问题也具有自身的特殊性，许多制度设计独具特色，很多法治建设过程中遇到的问题需要通过“中国思维”才能解决。所以，中国的法治建设一定要充满自信，要认真总结我们的经验，梳理具体的问题，加强法学理论研究和法律实践创新，形成有中国特色的社会主义法治理论体系，创造在中国现阶段能够解决问题的法治实施新制度和新形式，在世界法治发展中树立起“中国法治品牌”，这才是中国真正的“软实力”!
二、宽容理念
实现“依宪治国”，还要树立宽容理念，就是要形成平等包容、交流吸收、求同存异、共生共荣、共同进步的社会观念和文化氛围。
之所以要树立宽容理念，首先是因为宽容是民主治理和宪法治理的应有之意。所谓民主，从思想建设来讲就是平等、自由、尊重不同意见，从制度建设来说就是分权、制约、多元协调，其基本精神就是宽容。宪法治理就是要集思广益，比较借鉴，筛选优势，形成合力。其次，树立宽容理念也是因为宽容是人类文明发展的共识。无论是东方国家还是西方国家，其文化发展中都推崇“百家争鸣”、兼容并包，政治发展中也以思想自由、民主参与作为近现代制度文明的标志。宽容是人类进步发展的需要，是宪法治理的基础。尤其在我国，宽容理念的推广在法治建设中显得更为重要和迫切，非此就不能摆脱“人治”和“专制”的影响，宪法治理就失去了基础。
如何贯彻宽容理念，一是要倡导思想宽容。要保障学术自由和言论自由，鼓励不同观点和学说的交流碰撞，不以意识形态画线，不搞阶级斗争，不以言论和思想定罪，充分尊重少数意见的发表空间；二是要实行文化宽容。要继承和发扬人类历史上文明发展的优秀成果，包容域外文化的不同特点，特别要鼓励文化交流和文化互动，在总结本土文化资源精髓的基础上学习可以为我所用的优质外来文化元素，在交流中发展中国文化，树立中国品牌；三是要在制度建设中学习和借鉴个别外来的优秀经验、因素和机制。
当然，宪法治理和法治建设中贯彻宽容理念，绝不能放弃自主地位、否定自身优势，而是要通过博采众家之长，为中国的法治建设服务。中国的法治建设一定是针对中国社会管理和国家治理中的特殊问题而进行，要立足于发掘自身政治治理和法治建设的优势和经验，创设符合实际需要的法律制度和法治实施方法。外来的好的经验和做法需要学习借鉴，但一定要符合中国法治建设的实际需要，只有在中国能够发挥实际效用的观念、机制和措施才能为我所用，绝不能不加鉴别地简单移植和“全盘西化”。
三、法治理念
“依宪治国”要落实在法律治理的具体过程之中，必须要树立法治理念。
在中国社会主义法治建设中坚持法治理念，首先要强化法治思维，树立法治信仰。现代社会的标志就是法律治理，以法治的思维思考问题，以法治的方式解决问题，以法治的信仰凝聚人心，以法治的精神引领发展，这样良性发展的社会才能各安其位，人尽其才，治理有序，和谐清明！
坚持法治理念，还要以法治方式推进制度建设和制度优化。要致力于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强立法的科学性、可行性和实际操作性；要加强宪法实施，完善宪法监督制度和宪法解释机制，树立宪法权威；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；还要增强全民法治观念，将法治现实改善与法治观念提高密切结合，收到相互促进、共同进步之效。
坚持法治理念，还要重视法的实施。法律的生命力在于实施，法治建设的核心是落实法律规范。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。
坚持法治理念，还要发挥法学研究和法学教育在法治观念建设中的专业化独特作用。要加强法学理论研究，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系和学科体系，帮助学生和社会公众树立正确的法治观念；要创新法治人才培养机制，优化课程体系，推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑，提高法治人才的专业素质和专业技能，培养适合中国法治建设需要的高质量专门人才。
坚持法治理念，还要重视道德在法治建设中的重要作用。依法治国强调法律在国家治理和社会管理中的最高权威和主导地位，但并不排斥道德教育的特殊作用。法律是道德的制度底线，道德是法律的最高要求。在法治实施的过程中，既要反对“法律虚无主义”，也要反对“法律万能论”，要注意到法律自身的局限性，要合理吸收我国政治治理传统中“礼法结合”、“德主刑辅”的有益因素，把依法治国与以德治国结合起来，通过道德建设为法治实施构建良性的社会基础。
四、人权理念
宪法是保障人民权利的“圣经”，依宪治国当然要树立人权理念。人权是民主法治的应有之意，尊重和保障人权是党和国家的基本政策，是“依宪治国”的根本要求和重要标志。在人类政治发展的历程中，法治与人权从来都是联为一体、不可分割、相互促进的。法治的精神就是平等和自由，人权的有效保障才是法治建设的最终目标和价值实现。
在法治建设中坚持人权理念，首先要致力于人权保障法律制度的健全与完善。要贯彻宪法中的人权保障基本原则，通过完善具体法律制度落实宪法赋予公民的各项基本权利，形成结构完整、内在统一、多层次协调的人权法律保障体系，为人权保障的实现提供法治支持。
坚持人权理念，还要重视政治人权的保障，重点是完善人民当家做主的制度建设，实现社会主义政治的内在民主性。要完善以人民代表大会制度为核心的民主政治制度，拓展人民参与政治管理和社会管理的途径，建立健全人民群众民主参与的具体机制和程序，鼓励和规范各政党和各人民团体的政治参与，发展和落实民主协商，推进政务公开依法行政，强化政治过程的社会监督，焕发人民参与国家民主法治建设的积极性和主动性，以政治人权的进步促进其他人权的全面实现。
坚持人权理念，还要重视司法过程中的人权保障，构建中国特色的有效的人权司法救济制度。要按照《决定》关于司法体制改革的基本思路和具体部署，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的职能监督和社会监督；保障人民群众参与司法，充分发挥人民群众在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中的民主参与权利；同时完善人民陪审员制度和人民监督员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。
宪法实施与法治的中国化
郑贤君（首都师范大学政法学院教授）
无论英国法治还是德国早期的法治国，形式主义法治之下的议会立法不受限制为法治蒙上了一层工具主义的阴影，缺乏宪法约束的本质是对人权和基本权利保护的淡漠。目前，在世界范围内，形式法治主义已然被实质法治主义所取代，并突出和强调人权保障和法院的作用。但是，形式法治的工具属性不仅不能改变，反而应是法治国家理念之根本。“形式法治国当为法治国理念之根本结构，而实质法治国理念恐只居于作为弥补形式法治国制度上可能偏差之用。”宪法实施正是弥补和纠正这一偏差的制度机制。
一、人民民主的法治与宪法传统
人民民主是我国法治的理论基础，表现为人民代表大会制度是我国的根本政治制度。长期以来，外国法理论支配了我国法治与宪法理论，这在相当程度上影响实践中法治与宪法的本土化。这些理论主要包括：三权分立理论；美式或者欧式违宪审查理论；司法中心主义；自由主义宪法理论；权利的事后救济理论；代议制理论等。这些外国法理论固然丰富了我国法治的内涵，但因水土不服，故而仍有相当的副作用。
这些负面影响表现如下；一是以三权分立作为理论前提研究我国的法治与宪法问题；二是在情绪上滋生抱怨不满、悲观与失望；三是对中国宪法视而不见，唯外国马首是瞻，将外国宪法当作试金石评判我国制度；四是缺乏针对我国国情的鲜明的问题意识；五是实践中不利于中国特色社会主义法治和宪法发展，影响对症下药；六是体系思维匮乏，缺乏理论及民主与人权保障的价值指引。
民主集中制是宪法确立的国家机关的组织和活动原则，也是人民民主在国家政治生活中的具体体现，处理国家与人民之间、国家机关之间的相互关系，不同于西方国家的三权分立。该原则包含两层意思：其一，国家与人民的关系。人民代表大会是由人民选举产生的；其二，国家机关之间的相互关系。在横向意义上，中央国家机关体系内全国人代表大会和一府两院的关系。全国人民代表大会产生其他国家机关，其他国家机关对它负责，报告工作，接受其监督；在纵向意义上，中央国家机关和地方国家机关之间的关系，即两个积极性原则。民主集中制与三权分立的区别可概括为三方面：一是在价值理念上奉行民主，而非自由至上；二是在理论基础上实行议行合一，而非权力分立；三是在组织上作为民意机关的全国人民代表大会在国家机关体系中居于最高地位，是最高国家权力机关而非与各机关平行。民主集中制确立了全国人大与人大常委会在国家机关体系中的中心地位，在立法、解释宪法和法律、监督、人事任免、预算、宣战与媾和等方面主导和决定作用，负责监督其他国家机关是否遵守宪法和法律，有利于法制统一。
我国法治建设须以民主为理念，以民主主义为理论基础，坚持民主集中制原则，树立体系思维。就国家权力和个人权利关系而言，需检视各国家权力在运行过程中是否逾越界限，侵犯基本权利。就国家机关相互关系而言，应在横向意义立基于一府两院，纵向意义上立基于中央和地方关系，判断各国家机关是否越权、侵权、滥用权力、怠惰权力及违反程序。在运行法治的过程中，应充分尊重宪法，激活各级人大与人大常委会的权力。只有坚持人民民主的法治与宪法传统，才能真正做到党的领导、人民当家做主、依法治国三者的有机统一。
二、立法实施宪法
立法实施宪法是人民民主的具体体现和逻辑结果。人民代表大会制度的理论前提是人民主权，我国宪法第2条规定：“中华人民共和国一切国家权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这意味着建立在三权分立基础之上的司法中心主义在我国的局限性，须重视与人民代表大会制度相适应的立法实施宪法理论，树立人民代表大会与法律的至上地位。
人民民主宪法传统要求深化宪法与部门法关系研究。这既是人民代表大会制度的应有内涵，也符合宪法实施的一般理论，还是法制统一的要求。宪法是法律的法律，是根本法，普通法律的制定须以宪法为根据。我国部门法素有“根据宪法，制定本法”的立法传统，学界对何谓“根据”已经进行了较为深入的学理阐释，须进一步明确其规范内涵。“根据”应有如下含义：一是立法机关获得宪法授权；二是表明法律规范效力的来源；三是立法权受宪法拘束；四是普通法律具体化宪法规范内涵。美国宪法修正案之后通常附以“国会有权以适当立法实施本条各项规定”，表明宪法授权立法机关制定相应法律实施宪法。规范的效力来自上位规范，任何规范之所以有效来自上级规范的授权，法律效力不能自行设定。凯尔森指出：规范“只能由那些曾由某个更高规范授权创造规范的那个人通过意志行为而被创造出来，这种授权是一种委托。”“规范之所以是有效力的法律规范就是由于，并且只能是由于它已根据特定的规则被创造出来。”德国基本法第100条规定：“如果法院认为，某一法律的有效性系自定的，则属于违反宪法。”立法机关制定法律的根据是宪法，其所制定的法律应与宪法相一致。法律之于宪法的任务在于实施，立法机关负有将宪法规定的内容具体化的义务，以充实宪法规范内涵。简言之，“根据”的含义是指立法机关在获得宪法授权的前提下，表明法律效力来源于宪法，立法权受宪法拘束，通过制定法律将宪法规范的内容具体化。
立法实施宪法尚需加强立法过程中的宪法考量。除了提高立法的民主与科学程度，包括扩大公众参与、听证、听取专家建议和意见，以及规范立法程序等之外，还应增加立法的合宪判断，考察具体立法是否符合宪法理念、原则和规范。发挥基本权利的水平效力，将基本权利价值渗透至普通立法之中，贯彻宪法序言规定的“宪法是国家的根本法，具有法律效力”。
三、法律保留的当代阐释
作为法治的下位原则，法律保留的理论基础是人民主权、权力分立和法律至上。发端于德国的法律保留理论早期带有鲜明的形式法治特征，表现为立法者不受限制，其后在基本法时代大为改观，立法不仅受宪法控制，还接受抽象法的限制。法律受到了包括宪法在内的更一级规范的制约，但这既不意味着弃绝形式法治主义的全部，也不意味着回到严格的国会保留时期。鉴于高科技时期各类事务的专业性与技术性，坚持严格的国会保留或者立法者保留已显示出局限性，只有立法机关有权制定具有外部拘束力的普遍法律的权力不仅受到理论的质疑，也受到来自实践的挑战。大量授权立法出现，重大性理论应运而生，法律保留作出了修正。
理论上，基于分权理论，各国家机关都有依据职权行使权力的空间；规范上，一些国家宪法明确规定，行政机关有制定具有普遍拘束力规则的权力；实践中，社会法治国已不同于自由法治国。社会事务的繁多使得对立法要求日益增长，既造成了法律洪流，也导致了法律饥渴。一方面，立法机关须制定的法律数量众多；另一方面，这些法律依然不能满足实践需求。单纯依靠立法机关制定法律缓不济急，这也是为什么战后德国法律保留在克服形式主义法治的弊端，明确立法者须接受法律限制，拓展其内涵的前提下，增加了重大性理论的原因。与传统法律保留不同的是，除了重大事项之外，法律可授权行政机关为侵害人民之基本权利，但授权本身须受宪法限制。
我国《立法法》第8条、第9条包含了法律保留理论（我国称之为人大专属立法事项），第10条明确规定了授权立法，要求法律在授权行政机关立法的同时指明授权目的、内容和范围，并不得转授权。宪法规定了社会保障制度和社会基本权利，地域辽阔和区域化差异与大量的地方性法规，对我国的法治提出了新的要求。我国《立法法》修改拟将地方性法规制定权由目前的四类较大的市扩大至282个设区的市，这对法律保留原则提出了挑战。如若不对来自德日等国的法律保留原则加以修正，为数甚众的地方性法规在理论上既不能接受授权理论的解释，亦可能摆脱宪法与法律的控制，还有可能危害法制的统一。对于设区的市而言，地方性法规制定权的获得意味着权力的扩大；对于中央而言，赋予更多的设区的市地方性法规制定权属于权力下放。在中央地方关系理论上，一个明确的原理是权力下放必须与监督机制相伴随。亦即除了在权力下放过程中对获得地方性法规制定权的地方设置相应的监督机制外，与之密切关联的法律保留理论须予修正，如此才能对应我国国情，阐释、解决、指导我国的地方法治实践。
具体而言，法律保留理论须补充三方面内涵：一是须克服形式主义法治立法者不受限制的思想，确立立法受宪法限制；二是法律保留不仅是对行政法规的授权，还应包括对部门规章的授权；三是法律保留还须包括对地方性法规的授权。地方性法规虽然是地方权力机关制定，但其性质等同于行政法规。这一认定具备理论与规范依据。首先，理论上，我国是一个单一制国家，设区的市属于国家一级地方行政区域，统一接受中央人民政府的领导。其次，规范上，宪法第89条（四）规定国务院职权：“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”再次，宪法第100条明确规定，地方性法规的制定不得与宪法、法律和行政法规相抵触。地方性法规须接受国务院规范性文件的规制，是接受国务院统一领导的表现。
四、法治的中国化
缺乏宪法约束的法律主治已经不占据统治地位，立法者不受拘束同样导致专制和灾难。宪法不仅在一国法律体系中具有最高地位，还起到保障国家法制统一的作用。十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。欲实现法治的中国化，须在以下几方面有所推进：
申明民主价值。法治意味着法的统治，它明确了法律相对于其他权威的优位性，其于实质上确立了作为人民代表机关的立法机关在国家机关体系中的至上地位，在最终意义上奠定人民的统治。“民主既然融入了法治国的概念之中”。法治的确立是运行民主的过程，意味着封建君主专制统治之下以王权为代表的行政权屈居于代表民意的立法机关之下，服从于法律的统治，这也是依法行政的内涵。在民主理念指引下，应依循法理和实践深化和挖掘法治国家的法律意涵，提供符合中国国情的法律学阐释，一如法律保留原则、比例原则、信赖保护原则之于法治。这些下位原则有助于充实法治的内涵，在理论上增进法治的知识含量，在实践中提供法技术的操作措施。
尊重实定规范。实质法治主义确立了法律须受法的约束，立法须受宪法限制已经成为法治的普遍原则。美国宪法学家尝言，写进宪法中的字词虽然是普通语言，但不可将其视为一般语文，而应遵循解释规则阐释其含义。里根的司法部长，提出和推动宪法文本主义的米斯指出：“有些法官和评论者直接声称宪法最重要的不是它的具体规范，而是其所谓的精神……而很少关注宪法具体条款中的用语。这种方法往往导致一些不同寻常而又悲惨的结论。”这说明，轻视宪法文本文字是一种顽疾，根深蒂固，且具有普遍性。宪法尊重不应仅停留于理念和原则，还须于规范意义上有所寄托，这一规范就是宪法的文本文字。宪法文本和语言已经体现了某种价值，须遵循解释规则推知意义。
启动宪法监督和解释程序。十八届四中全会明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”宪法第62条和第67条规定了全国人大和全国人大常委会监督宪法实施和解释宪法的职权。这是我国宪法监督制度的规范依据，也是中国特色的宪法监督制度。宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”依据宪法，设立机构，制定宪法解释程序法，俾使全国人大常委会能够依循程序解释宪法，监督宪法实施，确保国家法制统一。
宪法实施是通向实质法治主义的必由之路，法治的中国化须继承形式主义的杰出理念，最大限度地维护人民基本权利。法治既须于宏观上把握，亦得探微洞幽，于精、细、小处阐发。
宪法的精神须有所附丽，文本文字、解释规则、下位原则与程序等“技艺理性”不应受到轻视；否则，宪法尊重会流于空泛，虚无主义的老路在所难免。
落实与完善“宪法监督制度”
马岭（中国青年政治学院法学院教授）
党的十八届四中全会《决定》提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”对这段话应该怎么理解？其中是否有新意？新意是什么？笔者在此尝试着从不同角度提出自己的一些看法。
一、“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”与“健全宪法解释程序机制”
“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”与“健全宪法解释程序机制”之间仅用一逗号隔开，说明二者有紧密联系，甚至可为一体。要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，就需要“健全宪法解释程序机制”，前者是目的，后者是手段。当然只是手段之一，其他手段还包括该句后面的“加强备案审查制度”等。
由于我国的宪法解释机制从来没有启动过，相关程序尚未建立，因此强调“健全宪法解释程序机制”可以说是一大亮点，是“完善监督宪法制度”的新举措。过去我们一直强调规范性法律文件审查机制在“监督宪法实施”中的作用，今后除此之外，还要启动宪法解释机制，这无疑加强了宪法实施的制度，使之较为完善和全面。
二、对备案审查制度主要强调的是“落实”
按照常规的理解，我们会很自然地认为，在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”这一表述中，审查的主体是全国人大及其常委会，审查的对象是“所有规范性文件”（“把所有规范性文件纳入备案审查范围”），审查的后果具有法律效力（有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”）。
综合这些特点来看，这个“备案审查制度”是指现行宪法规定的一套法律、法规、规章的审查制度，如宪法第62条规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”；第67条规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第89条规定国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”；第108条规定县级以上的地方各级人民政府“有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”这个审查体系已经“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，上至全国人大常委会制定的法律，下至乡级人民政府的决定，都在被审查之列，有关机关审查后都可以改变或者撤销。
而《决定》是对这一体制的肯定，是对30多年来这一制度贯彻实施的肯定，并没有新增加内容，它重点强调的是“落实”——要“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。我们的备案审查长期以来不是没有制度（如上述宪法条文），而是有制度没落实，现实生活中“依法撤销和纠正”的事例并不多见，特别是全国人大及其常委会几乎没有行使过这方面的撤销权，如全国人大从来没有审查撤销过其常委会的法律或决定，全国人大常委会也从来没有审查撤销过国务院的行政法规。《决定》强调今后要把这些制度运作起来，“加强备案审查制度和能力建设”，“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，使纸上的宪法变成现实的宪法，以健全宪法监督制度，这一点是很有现实意义的。
三、“宪法监督制度”不仅要“落实”，而且要“完善”
《决定》既然提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，就说明现有的“宪法监督制度”是不完善的，这是否意味着不仅要“落实”宪法现有的审查制度，而且要补充甚至修改宪法现有的备案审查制度、使其“完善”？
按照这种思路想下去，如果要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，那么应当在什么方面完善？根据《决定》的表述，除了“健全宪法解释程序机制”外，还要“加强备案审查制度和能力建设”。而在“备案审查制度”方面，宪法明确规定了其范围，上至全国人大常委会的法律，下至乡级人民政府的决定，都受到相应的审查，只有全国人大制定的法律，宪法没有将其划入受审查之列——我们传统的宪法理论认为最高权力机关的地位使之不受任何国家机关的制约和监督。那么，将全国人大制定的法律纳入审查之列，是否属于要“完善”宪法监督制度的内容呢？《决定》强调要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，全国人大制定的法律无疑也是“规范性文件”，那它是否也应“纳入审查范围”？此外，由全国人大审查其常委会法律的体制（有权改变或者撤销人大常委会制定的法律）也有一定瑕疵，如全国人大开会时间少，会期短，人数多，使其难以胜任审查常委会法律的任务，“改变或者撤销”其法律也就无从谈起，这是否也属于要加以改进以“完善”宪法监督制度的内容呢？鉴于我国“宪法监督制度”的“不完善”之处主要表现为，在制度上全国人大的基本法律不受监督和审查，在实施中全国人大常委会制定的法律不太可能受监督和审查，因此《决定》特别强调的“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，“加强备案审查制度和能力建设”，不仅意味着全国人大常委会、国务院、地方各级人大常委会、地方各级政府要落实宪法规定的有关审查权和撤销权，而且意味着在全国人大的层面上，也要落实宪法监督制度，也要建立相应的审查制度。根据宪法，全国人大已经是国家的最高权力机关，对其通过的法律如果也要纳入审查体制的话，那么由谁来负责审查呢？有可能实现司法的违宪审查吗？还是建立专门的宪法法院审查？法学界长期呼吁的建立违宪审查制度的建议有望实现吗？从《决定》特别强调党的领导来看，是否也有可能由党来直接审查呢？
《决定》有不少地方都突破了宪法现有的规范，作为执政党的建议这是可以的，来年通过修改宪法将这些党的主张纳入宪法体制，是中国式修宪的特色。正因为如此，党的决定总是引起宪法学界的高度重视，期望从中捕捉到修宪的蛛丝马迹。《决定》明确规定要“完善”宪法监督制度，并且要完善的是“全国人大及其常委会宪法监督制度”，实在是让人浮想联翩。
四、“备案审查制度”的对象
《决定》强调要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，即审查对象是“所有规范性文件”。这不仅仅是指宪法规定的上述“法律性规范性文件”（非基本法律、法规、规章等），而是还应该包括“非法律性的规范性文件”，如社会团体、企事业单位、甚至政党的规范性文件。
因为“规范性文件”可以分为“法律性的规范性文件”和“非法律性的规范性文件”，“所有规范性文件”应该包括这两个方面。
如果要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，将是对宪法规定的现有规范性文件审查制度的极大扩展，将过去只在国家机关体系内审查“法律性规范性文件”，扩大到把全社会的“所有规范性文件”都要纳入备案审查范围，这实在是一个很大的动作。果真如此，由谁来承担这一繁重的工作呢？这些非国家机关制定的规范性文件向谁备案？由谁审查？政府还是人大？或者是只在本系统内部备案审查？审查的方式是事先审查还是事后审查？鉴于“非法律性的规范性文件”数量极为庞大，都进行事先审查几乎不可能，那么很可能以事后审查为主，事后审查是否包括司法机关的审查呢？审查中的“依法”审查是依据什么法？宪法规定的现有法律性规范性文件审查制度运作时依据的主要是《立法法》，而《立法法》没有（也不需要）规定社会团体、企事业单位、政党的规范性文件审查制度，那么是否需要再制定一部专门法律？还是有关审查制度分散在不同的法律中分别予以规定？如按照现有制度，如果某宗教社团的章程有违宪或违法嫌疑，一般应由政府的宗教事务管理部门依法进行审查，审查后有权撤销。如果被审查的社团或组织不服，可否向法院提起诉讼？这不涉及抽象的行政行为，也不涉及“国防、外交等国家行为”，但又不在《行政诉讼法》第11条规定的受案范围内，那么是否需要修改有关法律？或者应该提请人大启动监督（政府）程序？
我国宪法第5条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《决定》重申了这一内容：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”因此“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”制定的“所有规范性文件”当然也都要符合宪法，“把所有规范性文件纳入备案审查范围”也可以说是对宪法第5条的贯彻和落实，这是监督宪法实施的一项重要进程。
五、“宪法监督制度”、“备案审查制度”等的主体
在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”这一段话中，主体是谁？这需要分层次进行剖析：首先，“完善宪法监督制度”的主体不明确，在“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”的表述中，“全国人大及其常委会”似乎是完善的对象，而不是完善的主体。由于《决定》是党的十八届四中全会作出的，其性质是党的文件，因此我们是否可以推论出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”的主体应该是党？这也符合“党的领导”的原则。但党的领导应该通过法律来实现，通过国家机关的活动来贯彻落实，正如《决定》所指出的，依法执政“要求党依据宪法法律治国理政”，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，“使党的主张通过法定程序成为国家意志”，“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。因此“完善宪法监督制度”无疑是在党的领导下进行的，但具体的操作应该通过国家机关来进行。其次，根据宪法的规定，宪法解释的权力属于全国人大常委会，那么“健全宪法解释程序机制”的主体是常委会吗？似乎应该是，但又不完全是，全国人大无疑也是“健全宪法解释程序机制”的主体，如制定《宪法解释程序法》的权力应属于全国人大（常委会是解释宪法的机关，不宜自己给自己立法）。如果其他国家机关，甚至社会团体、公民个人都有宪法解释的提出权，那么“健全宪法解释程序机制”的主体就更广泛了。再次，谁必须“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”？谁有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”？应该是有“备案审查权”的有关组织，根据宪法是指县以上各级人大及其常委会、县级以上各级政府及政府部门。但如果将社会团体、企事业单位、政党的规范性文件也纳入审查制度，除了人大和政府之外，法院是否也可能有权“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”呢？
可见“完善宪法监督制度”、“健全宪法解释程序机制”、“加强备案审查制度和能力建设”，需要建立许许多多相关配套措施。这正是“党的领导”的表现，即在党指明改革方向后，有关国家机关要将其落到实处，要紧接着出台一系列制度和措施，而不能仅在开会时（包括刚闭会时）轰轰烈烈地宣传，大造声势，热闹一时，之后一切仍然照旧。
【作者简介】
秦前红，武汉大学法学院教授，中国宪法学研究会副会长；董和平，青岛大学法学院教授，中国宪法学研究会副会长；郑贤君，首都师范大学政法学院教授；马岭，中国青年政治学院法学院教授。
