内容摘要：学术界在研究温岭的“民主恳谈会”时都使用了民主的定语。总体上可以把此前的研究概括为三种视角：民主的治理视角、民主的参与视角和民主的制度视角。本文试图提出一种民主的工具视角来概括“民主恳谈会”的长时段发展，并且通过对民主工具的顺利比较，从理论和经验两个层面阐发“民主恳谈会”的发展机理及其理论与实践意义。
关键词：民主 民主恳谈 民主工具
自1999年6月在松门镇开展“农业农村现代化教育论坛”以来，温岭的“民主恳谈”活动已经走过了近8个年头，总体上至少经历了三个以上的阶段性变化，在温岭各乡镇也曾经出现过不同的变体。2007年4月2-3日，笔者有幸观察了在新河镇开展的以预算审查为核心“民主恳谈”系列活动，旁听了一些记者对相关当事人的采访，并结合自己的思考，对温岭市委宣传部理论科长陈奕敏进行了两个多小时的访谈，与在场的专家也进行了相应的交流。在这篇论文中，笔者将以研究温岭“民主恳谈”活动的各种现有文献为基础，结合相关的观察和访谈记录，尝试性地提出一种观察“民主恳谈”的新视角，并初步阐述这种新的视角对于理解中国基层政治变迁的意义。
一、解读“民主恳谈”的三种视角
尽管各种证据都表明，后来被称作是“民主恳谈”活动的初始性创意，是来自于一种思想政治工作的需求，但是，一旦学者和专家开始介入这种议程之后，上升到学术层面来进行探讨的各种文献，则无不以“民主”这幅眼镜来观察和解读这一系列的运作。有意思的是，在同一幅民主眼镜的背后，得出的却是不同的民主视角。根据出场时间的先后，我们可以把这三种民主的视角概括为是民主的治理视角，民主的参与视角和民主的制度视角。
（一）民主的治理视角
民主的治理视角是在学术产生过广泛影响的第一个视角，这种视角的主要特点在于，试图从国家与社会关系所发生的变化来观察“民主恳谈”。在这种视角中，温岭“民主恳谈”活动的最大特色就在于它是一种民主治理的实践，而且，甚至是一种最广泛的民主实践。这种视角的一个基本的论据是：“民主并不限于选举。人民通过各种途径直接参与自治组织自身的治理及政府对公共事务的治理，就是民主的另一种基本形式。现在人们通常把基层民主政治的内容概括为四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其中的后三方面内容，就是民主治理的基本内涵。温岭开展的‘民主恳谈’，便是一种以‘恳谈’作为切入点或载体来开展的民主治理活动。”显然，这个视角的最大特色在于，它抓住了这样一个特征，即“民主恳谈”的本质在于，它全面覆盖了中国式表述的民主的四大环节中的后三个环节。“民主恳谈”的特色，正是在于它是一种不涉及选举环节的民主。
深入考察这个民主的治理视角的各种具体论述，我们还是会发现，在这个视角的内部，同样存在着不同的声音。例如，有学者就认为：“我认为它不是真正意义上的民主决策，它实际上牵涉到管理和监督的问题”。显然，在中国式表述的民主四大环节中，这种“民主恳谈会”所涉及的，就只有后面两个环节而。更有学者甚至认为，这种恳谈会的实质，在于它是一种行政民主，是一种政府行政方式的改革，其要旨在于通过行政方式来体现民意，反映民意，满足民意。显然，行政民主在这里的确切含义是指，行政机关做做出决策的过程中，将民意作为一种咨询渠道。
还有一些学者甚至将目前盛行于西方学界的“多中心治理模式”也引入了对温岭的“民主恳谈会”的解读之中。在他们看来，温岭市的村级“民主恳谈会”，由于为村民提供了“沟通、协商和对话”的公共论坛，恳谈会成了群众民主教育的学校，让他们学会了平等和尊重，而且还有效地缓解了民主参与的“广泛性”有“有效性”之间的张力，因此同样是一种“多中心治理模式”的成功制度实践。这种“多中民治理模式”的成功实践，在温岭实现了从理念上的民主、结果性的民主逐渐向实效性民主、过程性民主的转变。
（二）民主的协商或参与视角
在民主的协商或参与视角下，温岭的“民主恳谈”活动在一定程度上已经体现出了民主发展潮流中的协商或参与的成分在内，而且是在中国特定的背景下生长出来的新型的民主实践活动。
在民主的协商视角下，在温岭的“地方制度创新”中所涌现出来的新型的民主形式，除了广泛称道的“民主恳谈会”之外，其类似于“民主恳谈会”的“民主理财日”、“民主议政日”、“社会区事务民主听证会”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议村两委成员”等形式，都可以纳入广泛意义的“民主恳谈”之中，在这一系列活动中所表现出的共同的特点在于，其中已经蕴含了商议式民主的意义在内。因为它已具有一些商议式民主的特点与精神在内。这些特点和精神包括：参与主体的大众性、公民参与的平等性、参与阶层的多元性、身份的不受限制与明确性和功能的决策性。因此，这种“民主恳谈会”的出现，已经意味着地方的治理模式从“权威型治理”在走向“商议合作型治理”。除了这种理论上的总结之外，协商民主理论家何包钢等人于2005年在泽国镇运用协商民主的一些方法对公共基建项目所进行的大型实践，则似乎已经为人们提供了一种实践中的版本。
如果说民主的协商视角在对温岭的“民主恳谈会”进行解读时所依赖的理论资源主要来自于西方发达国家的理论和实践模式，民主的参与视角的理论灵感则主要来自于一些发展中国的新近实践。在这些学者看来，2005年以来在新河镇就预算问题而开展的一系列“民主恳谈”活动，无论是参与主体还是运作过程，都体现出了在1980年代以来以巴西、阿根廷、智利、哥伦比亚和墨西哥等国实践过的参与式预算的基本要素，而且，尽管还存在着一些需要解决的问题，但是新河镇参与式预算改革已经取得了相当的成功，也为中国的乡镇预算改革提供了新的经验。
（三）民主的制度视角
这里所指的民主的制度视角是指，他们并没有将温岭的“民主恳谈”活动看作是一种超越现有制度框架的政治实践活动，在他们看来，“民主恳谈”活动的实际意义，并不在于它对现有的制度有多大的超越，而在于它激活了原有制度之中的一些民主的成分，从而为激发原有制度的基本成分而改革某些不合理的做法，提供了某种新的思路。
与其它的两种视角相比，这种视角出现的时间较晚，而且解读的主要对象也仅限于新河镇将“民主恳谈”与人大预算审查挂钩以来的一系活动。正是在“民主恳谈”与人大预算审查挂钩以后，有学者看到，新河镇近年来在实施“民主恳谈”活动中的新的特色在于，将由群众和政府所进行的对于特定问题进行“民主恳谈”的方式引入体制内部，也就是将“民主恳谈”变成人大代表和政府之间的直接对话，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问，并提出自己的修改意见之后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议通过。这种过程的功能在于，以此而强化了“民意”的参与，使人大代表的“民意”可以约束和制衡政府，从而影响到政府的政策制定过程。通过这样的实践，预算的过程就真正具有了公共预算的特性。因此，一旦“民主恳谈”与人大的预算审查过程结合之后，就可以将人大的预算过程由“软”变“硬”，由形式上的审查转变为实质上的审查，从而就有可能通过透明而民主的公共预算过程，使人大制度的运作过程真正体现出代议民主的内在要求。
同样是将“民主恳谈”与人大预算结合起来进行考察，另外的学者则从这里看到一条改革和完善中国乡镇人大的新路径。这种视角抓住了新河镇在进行新的实践过程中的一种尤其值得注意的做法是，在讨论2005年财政预算案时，镇人代会开了一天半；3个多月后，又召开了人大代表会议，通报政府预算执行情况，接受代表们的询问；2006年镇人代会则安排了两天时间，主要用来讨论财政预算案。正是由于逐渐增加会期的做法，才使得人大代表有较为充分的时间来审议和讨论预算，向政府官员提供有关预算的询问，酝酿提出修改预算修正议案。因此，温岭的做法对中国乡镇人大建设的直接的启示意义在于，它通过增加会期和会议次数的方式，解决了没有常设机构的乡镇人大一年一次的会议之外的履职问题。新河镇的这种做法，不但可以使使乡镇人大不必像县级以上的人大那样在闭会期设立常委会，而且还细化了乡镇人在审议财政预算的程序，是乡镇人大职权由虚转实的有效途径；同时，在闭会期间设立财经小组，也使得乡镇人大即使在闭会期间，也有利于代表的履职，并且还赋予了基层人大代表议案的新内涵，即预算修正案的出现使得代表们能够更为方便地以提出议案的方式来行使自己的权力。
（四）对三种视角的反思
在笔者看来，之所以会出现解读同一种现象的三种视角，其首要的原因在于，不同的学者的理论资源和观察视角决定他们的解读方式。在理论研究中，任何一个特定对象的解读都依赖于特定的研究者在特定时期的理论资源及其研究兴趣。出于不同视角的这三种解读，无疑为我们从多个角度来观察同一种实践提供了非常好的参照性框架，以看到同一种现象的多个侧面。
但是，在解读温岭的“民主恳谈”活动之时，我们面临的一个非常特殊的情况时，8年多来，这种“民主恳谈”活动本身已经经历了几个发展阶段，不同的学者介入这些发展阶段的时间并不完全一样。在前述的三种视角中，后面两种视角的介入时间要明显地晚于第一种视角，那么，这种介入时间的先后，是否意味着“民主恳谈”活动已经在发生了某种变化。如果说已经发生了某种变化，那么这几种视角所抓住的特征，就有可能是这种活动的不同的阶段性特征，而没有完全涵盖这种活动的所有阶段。与此同时，我们还可以看到的是，民主制度视角的最大特点在于，它主要是以新河镇为研究对象。新河的新实践一方面在时间出现得相对较晚，同时也并不完全涵盖新河以外的其它地方同时进行的其它实践。因此，民主的制度视角本身，可能其目的并不在于运透视“民主恳谈”的整个历程。而民主的治理视角，则同样有可能不能完全概括新近的一些实践。这种时间和空间上的差异向笔者提出的一个问题是，我们是否能够找到某种新的观察视角，在时间和空间上适当扩展，通过对温岭“民主恳谈”活动的重新审视，以形成一种更能在长时段和更大的空间范围内理解这种变化过程的内在线索？
与此相关的第二个问题是，“民主恳谈”活动首先是作为一种执政党的思想政治工作而发韧的。种种的证据也表明，无论是在“民主恳谈”发展的哪一个阶段上，温岭的市委和乡镇党委都扮演了重要的角色，温岭市的“民主恳谈”工作办公室，也非常奇特地挂靠在市委宣传部。这样一种推进主体的结构模式表明，在温岭市委、市委宣传部和乡镇党委之间，存在着大量的互动现象。温岭的市和乡镇两级党委及其党务官员，是推进“民主恳谈”活动中的一股重要力量。而执政党的各级机构和党务官员的活动，显然在前述的研究中是或多或少被忽视了。但是，在直接参与推进这一活动的党务官员中，却有人在强调这样一种命题：“中国共产党作为一个执政党，执政方式如何转变，也包括提高执政党执政能力的问题。”
基于上述的问题意识，本文的主要意旨在于，试图在中国基层政治变迁的大背景下，通过对基层党委和党务官员在推进“民主恳谈”活动中的具体角色的考察，从理论和实践两个层面上，对温岭的“民主恳谈”活动进行重新考察，试图找出其中的内在变迁机制，并尽力阐发其积极的意义所在。
二、恳谈作为一种民主工具的理论阐发
在经典的马克思主义理论中，政治发展的终极目的，在于人类的全面自由和解放。因此，就政治发展的目标取向而言，人类的全面自由和解放，才具有最为终极的意义。正是以这一终极的目的为标准，民主之所以具有正当性，在于它是实现人类的政治解放的一种工具和手段。显然，在这个层次上，这种工具意义上的民主，也只能是一种理想意义上的民主。因为这种民主所要求的是人民的完全自治，或者说是完全意义上的人民的直接统治。这种统治显然拒绝任何外来的统治，甚至包括政府的统治。但是，在有政府存在的情况下，在人类的公共事务还需要政府来专门进行处理的背景下，作为一种政体意义上的民主，就应该成为一种现实之中的追求。这是因为，在现代社会中，就连经典作家们也一再强调，代议民主，或者说民主共和制，才是现代政治的最好的政治外壳。实际上，相当一部分的民主理论家在对这个问题进行处理时，都对民主进行了两个层次上的划分。例如，在本杰明·巴伯看来，作为一种理想意义上的强势意义上的民主，应该是一种作为生活方式的民主；而自由主义的代议民主则在很在程度上是一种作为动物管理的弱势民主。
即使在当代西方被广泛接受的罗伯特·达尔对民主的处理，同样也采用的理想与现实的这种层次上的划分。在达尔看来，充分的、理想意义上的民主，应该完全满足五个条件：有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格。在他看来，在上述的五个条件中，前三个标准所需要的民主过程永远都没有结束的一天。因为这三个条件要求，只要人们愿意，社团的各项政策时时都可以按照他们的要求进行修改。
因此，现代社会中的民主，就只能是一种退而求其次的代议民主，这种代议民主的核心特征，就在于通过选举产生的官员来进行统治。正是从这个意义上说，“没有自由的选举就没有真正的民主”才成为代议民主制的一条基本的原则。但是，现代政治的理论和实践都表明，选举虽然是民主的核心特征，却并不等于民主的全部。即使在达尔那里，作为一种政体模式的现代民主，也需要六项基本的政治制度来体现。这六项基本的政治制度是：选举产生的官员；自由、公正和定期的选举；表达意见的自由；接触多种信息来源；社团的自治；包容广泛的公民身份。在一些学者看来，在达尔的六项指标之外，还应该加上两项，即在行使宪法赋予的权力时，民选产生的官员必须不屈从于来自非选举产生官员的淫威；政府组织必须独立自主。此外，还有学者强调，非西方国家的民主实践表明，在非西方国家的选举中，常常诱使政治家去提出那些最能为他们带来选票的诉求，而这些诉求往往带有种族主义、宗教教义和民族主义的色彩。这些诉求会加剧国家的分裂，并导致反西方的政治领袖和政策的胜利。对于这些国家的民主实践而言，对于选举过程和选举官员的施加的某些宪法性约束，显然也是民主顺利运作的必不可少的条件。
理论和经验的研究都表明，尽管存在着各种各样的缺陷，现代民主仍然在很大程度上体现为是一种代议民主。作为一套复杂的制度体系，代议民主的核心支柱是具有最高决策权的官员由选举直接选举产生，但是选举并不能替代代议民主的其它制度要素。从这个角度出发，我们可以把现代民主看成是一系列的政治制度所构成的一套复合体。只有全面地具备这一复合体所要求的各种通过人为的努力建立起来的各项制度共同发挥作用，现代民主才能正常运作而不至于堕落为变态的民主政体。因此，在现实的民主的层面上，我们可以把上述的政治制度的安排，看成是现代民主所要求的一系的政治工具。
在长期研究民主工具和民主持续正常运所所需条件的鲍威尔看来，在现代社会中，持续成功运作民主的国家所表现出现的支持条件，可以归结为三个层面，即全面而有效的民主工具；一国的经济和社会环境能够提供维持民主持续运作所需的资源；公众在态度和价值上形成对民主的认同，而且领导人的选举和施政策略对民主不构成威胁。鲍威尔甚至认为，对于民主的持续运作而言，公众的价值观和领导人的策略可能是更为重要的因素。
在判定“民主恳谈”到底是不是一种民主活动时，无论是民主的治理视角、民主的协商或参与视角，还是民主的制度视角，都没有将“恳谈”肯谈视为一种非民主的活动。但是，到目前为止，我们也并没有看到有人将其视为一种完全意义上的民主。无论对“民主恳谈会”进行何种定位，一个不可能绕过的问题是，到目前为止的“民主恳谈会”都是一种不直接涉及选举的“恳谈”，是一种选举之外的“恳谈”，或者说“恳谈”到目前为止还并没有进入或者容纳选举的环节在内。那么，在缺少选举这一现代民主的核心工具的前提下，我们在将“恳谈”定位成是一种民主活动的同时，是否同时也会面临着这样一个问题：恳谈作为一种官民之间的对话活动，甚至作为一种官员与议员之间的对话活动，是在任何政体之中都有可能出现的一种对话活动。
但是，如果我们把“恳谈”看作是一种民主的工具，则可以避开这样一个问题，即直接根据是否存在充分的竞争型选举而简单地将政体划分民主与非民主政体。这是因为，一旦我们将“恳谈”视为一种民主所需的政治工具，那么，民主的实现和完善过程，实际上就是一种民主工具的开发和完善过程。在这种视角下，不同的国家，不同的地区有可能会因为不同的背景而选择在不同的时期开发和完善不同的民主工具，从而使得不同国家的民主化道路也因此而呈现出差异性。在一些国家和地区，首先开发出的是选举这种民主工具，然后才开始逐步完善民主所需要的其它工具；在另外一些国家，则有可能是首先开发和完善出除选举以外的其它工具，最后才开发选举这一工具；还有一些国家和地区则有能是在开发选举这一工具的过程中同时完善其它工具。
而无论是哪一条道路，“恳谈”都为民主的生长提供了空间。这是因为，即使我们在前述的达尔的标准来看，“恳谈”这一特殊的工具，也能够为民主的生长提供两种良性的空间，即表达意见的自由和接受多种信息来源。而“恳谈”过程本身的深入发展，也有利于培养公民的价值观和领导人的政治策略。“恳谈”活动从无到有、从体制外到体制内的发展过程，正是不断打造和完善这种工具的过程。在中国特定的背景下，这种打选民主工具的过程，已经在相当程度上体现出了基层党务官员追求提升政党执政能力的努力。
三、恳谈作为一种民主工具的经验考察
（一）第一阶段：创新思想政治工作的新形式
催生温岭“民主恳谈会”产生的最初的直接契机在于，在持续10年的农村“社会主义教育路线”告一段落时，执政党的高层领导在一次讲话中提出“沿海地区要加快农业农村现代化”的这一总体要求。执政党高层这一讲话在浙江省委被直接翻译为要在全省范围内进行一次“农业农村现代化教育”。由于这一次的教育要以“农业农村现代化教育论坛”的形式展开，作为理论和宣传的主管部门的各级党委宣传部门便理所当然开始按照既有的条线管道而进行层层下达这一任务。
但是，由于这一次的教育论坛的中心是农业农村现代化，作为一个县级市委的宣传部门，就必然要与作为“块”的乡镇党委发生某种互动关系，这一教育论坛方能直抵乡镇之下的农业和农村问题。台州市委宣传部要选定温岭的某个乡镇作为试点单位。温岭市委宣传部主管理论宣传的官员所面临的第一个问题就是，到底把这一次的教育论坛如何落实到乡镇一级，或者说，到底以哪一个乡镇为试点单位，并通过鲜活的试点而形成以点带面的局面。而当宣传部的党务官员找到松门镇的党委书记共同探讨这一试点活动时，二者共同感兴趣的一个问题是，到底能不以找到一种新的方式来进行这种宣传教育活动。“由于以前大多以集中教育为主，多是干部在上面讲，群众在下面听，到底听多听少就根本不知道。而在现实工作中，群众对我们的某些工作也有一些意见，平时也不一定有表达的机会。”正是在二人之间的这一次对话中，基本达成了要通过教育论坛而解决一些现实问题的思路，并且确立了通过与群众对话的方式来发现和解决问题的基本想法。
在市委宣传部门和乡镇党委达成一致之后，1999年6月25日，松门镇党委和政府（包括驻镇的公安和工商等部门）召开了村民们从来没有见识过的会议。和往常不一样，这次会议并没有镇领导铿锵有力的宏篇大论，200多名自发赶来的群众与镇领导进行了平等的对话。群众提出的问题，大到村镇建设规划，小地邻里纠纷，镇领导耐心听讲、周祥地解释与答复。这次会议显然给领导和群众都带来了意外的收获：对于宣传部门的官员而言，无疑是找到了一种思想政治工作的创新点；对于乡镇的领导而言，原来所担心的没人来或者没有讲话的情况并没有出现；对于群众而言，没想到的是领导居然还对自己提出的一些问题耐心回答，而且还做出了某种承诺。
根据执政党的执政经验，一旦某个典型在某地树立起来并取得某种成功经验之后，接下来就是全面推开阶段。温岭的思想政治工作创新点的经验，同样在全市的每个乡镇得以推开。而这一次的经验推广的特殊之处在于。温岭市委的宣传部门说服了市委领导，将推行这一思想政治工作创新的情况，纳入了市委委对乡镇进行综合目标考核之中，考核效果好的乡镇班子，将可以在最终的考核中加分。正是在将这项活动纳入考核对象之后，各个乡镇之间出现了“百花争鸣”的局面。“民情直通车”、“便民服务台”、“便民服务窗”、“电话热线”等以改进服务为取向的一些新名称开始出现在温岭各乡镇。这种热潮一直持续到了2000年底。作为台州市的一个试验基地，温岭这一创新热潮，当然也就引起了台州市委宣传部门的重视。台州日报的记者在对温岭市各乡镇的实践状况进行连续采访之后，在《台州日报》上组织了6篇评论，并做了大量的详细报道。温岭市委也因为这一有特色的创新，而获得了省一级的表彰，市委副书记曾作为典型而在全省的表彰会上做了介绍经验的发言。
（二）第二阶段：形成原创性的基层民主形式
正当温岭各乡镇还处于这种思想政治工作的创新执潮之中时，市委宣传部的官员则遇到了一个新的问题。因为好几次都有记者向他们提出：这次的活动虽然好，但是名称不太好。这话正击中宣传官员的心坎。但是一时又想不出比较好的名称来重新定位这种新的活动。而正当宣传部的官员为此事百冥思苦想之时，高龙乡在2000年6月份的活动中打出了“民情恳谈”的旗帜。这一“民情恳谈”的名称随即被提到宣传部长的台面上。而正是宣传部长将“民情恳谈”改成了“民主恳谈”。
为什么要将“民情恳谈”改为“民主恳谈”则又因为此前刚发生在台州市的一次大会活动引出了新的内容。台州市委由于在“农业农村现代化教育论坛”活动中取得了一些成绩，需要在理论上进行提升，因此组织了一些国内外的专家到台州考察和讨论。这次会议于1999年12月28日在椒江召开。同时还来了包括《人民日报》在内的一些大报的记者。见惯了各种创新活动的专家和记者们在初次听说温岭的各种创新之举时，有人的第一反应是，这可能是一种形式大于实质意义的活动。而温岭的宣传官员为了证明这一活动的实效性，主动邀请了到会的专家和记者赴松门镇现场考察。正是在观察松门镇的这一次教育论坛时，有专家提出，这种形式的民主氛围很浓。“我们当时还以为仍然是一种思想政治工作的形式，但中央党校和省里的专家则提出，论坛已经超出了思想政治工作的范畴，是一种新的民主形式。第二天开会时，就已经有不少专家使用民主这一名称来称呼我们的活动。浙江社会科学院的一位专家甚至还动了感情，他说：‘松门的论坛，让我们看到了21世纪基层民主的一道新曙光。’”正是在这次会议之后，温岭市委宣传部就开始正式把这项工作当作是一项新的民主形式来进行定位了。
显然，正是1999年底的会议和2000年高龙乡的实践，最终在市委宣传部碰撞出了“民主恳谈会”这一具有广泛涵盖性的新名称。而在宣传部门的官员看来，之所以最终选定这一名称，还与当时的高层政治的气候有关。这是因为，党的十五大已经明确提出了“民主选举，民主决策，民主管理和民主监督”这一四环节的要求。而温岭民主实践由于其特定的背景，是很难在选举环节有所作为的，采用“民主恳谈会”这一名称的好处，就在于它可以将民主四环节的后面三个环节都涵盖进去，同时在政治上又比较保险。
如果说2000年主要解决的是名称问题，从2001开始，则逐步走上了某种程度的制度化的道路。而走上这一制度化道的动力，则主要来自于两个方面的工作推动。第一个方面的推动力，来自于温岭市委宣传的党务官员和某些乡镇党委书记追求深化“民主恳谈会”的容而开展的新试点。由于松门镇的党委书记因工作变动不再是基层党委的领导，市委宣传部的党务官员开始把目光转向了到牧屿镇任职的新书记。双方讨论的结果是，共同达成了这样一种新的共识，即要探索将“民主恳谈会”提升到民主决策的层次上，直接在“民主恳谈会”上形成某种公共决策。经过反复协商，最终在“发展农业”的大问题之中选定了兴建公园这一具体的问题来作为“民主恳谈”的对象。“恳谈”的结果是，群众在完全自愿参加的会议上，居然还提出了不少连专家都没有想的问题。官员的想法、专家的设计和群众的意见就这样共同进入了兴建公园的决策之中。牧屿镇也就因为这一新的尝试，而获得了当年由市委颁分的创新新奖。牧屿镇的这新尝试，随即在宣传部党务官员温桥镇党委书记的共同推动下，在温桥镇得以再现。两个镇党委在2001年直接利用“民主恳谈会”来形成民主决策的做法，无疑又为其进一步的发展找到了一种新的空间。
第二个方面的推动力则来自于温岭市委的四个文件。这四个文件分别是：《中共温岭市委关于在我市非公有制企业开展“民主恳谈”活动的意见》（2000年8月21日）、《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》（2001年6月12日）、《中共温岭市委关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》（2002年10月9日）和《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定》（2004年9月29日）。仅就文件名称的变化中，我们就可以看出，一直到2001年6月份的文件出台前之前，“民主恳谈”都仍然与加强思想政治工作紧密联系在一起，而当时在一定程度上激励着一些乡镇党委书记创新形式的创新奖，在当时的名称也仍然是“思想政治工作创新奖”。但是，从2002年10月9日的文件开始，“民主恳谈”则逐渐开始与思想政治工作拉开距离，逐步地独立为一种新的民主工具。2002年的《意见》则正式确认“‘民主恳谈’是我市原创性的基层民主形式，是扩大基层民主的有效途径”》。2004年的《若干规定》则进一步明确：“是扩大基层民主，推进民主决策、民主管理、民主监督的重要载体。”正是这个文件，将以前的创新活动予以全面的总结，明确规定了“民主恳谈”的基本原则、议题范围和基本程序。在这里还值得注意的一个现象是，2001年的文件已经确认，市委已经建立了“民主恳谈”活动领导小组，下设的办公室则挂靠宣传部。这个文件要求，各乡镇（街道）也要相应建立“民主恳谈”活动领导小组，市级机关各部门要明确一名领导专门负责这项工作。系列文件及机构主体的出现，无疑这一活动的下一轮发展奠定最为基本的制度性平台。
（三）第三阶段：激活政治制度的新途径
尽管“民主恳谈”已经在党内形成了一定的制度化模式，但是，对于新近成立的民主恳谈工作办公室的党务官员而言，如何进一步推动“民主恳谈”的深入发展，如何使得这种原创性的基层民主形式得以持续进行，就成了一个新的问题。与此同时，随着温岭“民主恳谈”活动社会政治影响的加大，关注和介入的力量开始逐步增多。正是在这种新的思考和新的力量介入的背景下，泽国和新河的新实践才开始逐步浮出水面。
温岭的“民主恳谈”之所以引起一些新锐学者的关注，在于“恳谈”之中似乎已经蕴含了某种协商的成分。而“协商民主”和“参与式民主”等流行于学术界的理论范式，也似乎正在中国的土壤中寻找它们的生根之地。正是在这种背景一下，在协商民主的理论家们开始逐步与泽国镇的党委一道，开始探索运用“协商民主”的方法来进行“泽国试验”。根据有关材料的介绍，结合笔者的有关访谈。我们可以把泽国模式的运作程序大致归纳如下：政府首先选出一些属于本级行政范围且事关民生问题的30个项目，由12位专业人员组成的专家组对这30个项目的可行性方案进行了研究，同时提出了每个项目的资金预算。专家计算的结果是，30个项目共需资金13692万元。而镇政府2005年度预计可用城镇基本建设投资的资金只有4000万元。面对这种资金与项目需求之间的缺口，在协商民主理论家的指导下，泽国镇的党委和政府决定，用乒乓球摇号的随机抽样方式，泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表来对优先投入的项目进行排序。275名民意代表抽取出来之后，首先填写问卷调查表明自己的排序偏然，然后则通过数轮分大小组讨论和协商的方式不断地交流。然后，则让民意代表们再次填写排序的问卷调查，形成一份优先的方案，并将这份方案提交镇人民代表大会表决通过。
“泽国试验”的吸引力在于，它一方面将“民主恳谈”引入了政府的预算过程，同时也将乡镇人民代表大会的运作纳入了这一过程；另一方面，它又广泛引入了协商民主的方法，同时在一定程度上满足了民主化和科学化这一双重的要求。但是，对于另外一些专家，尤其是那些关心人民代表大会制度的专家来说，“泽国试验”让他们想到却是，应该如何来处理抽样产生的民意代表和选举产生的民意代表之间的关系？尤其是当选举产生的民意代表推翻抽样产生的民意代表的最终方案时，应该如何来协调二者间的关系？正是人大研究专家们的这些看法，引起了宣传的党务官员和新河镇党委班子的兴趣，从而开创了在2005年下半年之后持续进行的、将“民主恳谈”与人大预算审查进行深入结合的“新河试验”。根据相关的文献和笔者的观察，“新河试验”的基本做法是：直接由选举产生的民意代表，即镇人民代表大会的代表直接参与政府的预算过程，并且将部分预算内容的参与改变为将全部预算内容向镇人大代表公开，让人大代表以分组讨论（代表被分成工业、农业和社会三组）和大会讨论的形式，充分讨论并且在和政府对话的基础之上，提出镇人大代表对预算草案的修改意见，然后再根据代表的修改意见，由人大和政府联合修改预算草案，调整有关内容，然后再交给人大重新审议通过。与此同时，设立财经工作小组，并且可以聘请若干专业人士来帮助代表开展预算工作。在开会期间，这个小组负责协助组织对预算的初审并向大会作预算初审报告，闭会期间则负责了解和监督政府的预算执行情况，对重大预算调整可提请主席团召开镇人大会议，由全体大会来实议决定。由此可以看出的是，“新河试验”的特色在于它将“民主恳谈”人民代表大会制度的完善进行了有机结合。这种有机结合的好处是，所有的工作都完全符合现行法律的规定，而且还可以现行法律所规定的人民代表大会的作用得到更为充分的发挥。与此同时，新河镇的做法在与人大制度结合的同时，也并没有完全将普通民众排除外，除了正式的审议表决外，其它的环节公众同样可以参与讨论和对话过程。这样，“新河试验”就将代表的公众的恳谈，代表的恳谈和代表正式权力的行使实现了有机的结合。
四、结论与讨论
笔者根据上述的研究所得出的第一个结论是，温岭的“民主恳谈”活动无论是在产生、发展还是深化阶段，都是在温岭市镇两级党委的领导和党务官员的有力推动下逐步展开的。这种推动的直接动力，显然来自于基层党委试力提升自己的执政能力的需求。党委和党务官员的这种推进过程，所体现出的内在需求，是基层党委和党务官员在新形势下既要响应中央号召，又要化解基层问题的过程中逐步寻找新的政治工具的过程。这一新的政治工具的产生和完善过程，是在不触动现行的基本政治制度，尤其是基层选举制度的背景下逐步摸索出来的。这一摸索过程，其本身的意义仍然在于它是在一种宏观制度背景没有发生大的变化之下的新型的工作方法的开拓。而且，温岭市这个特定的背景下，这种新的工作方法已经具备了某种制度化的特征。
与此相关的第二个结论是，市委和乡镇两级党务官员的良性互动，是推动“民主恳谈”在乡镇一级顺利展开的重要条件。从温岭的这一案例中我们可以清楚地看到的是，其创新的最初一个节点在于市委宣传部官员与乡镇党委书记的第一次交谈确定的基本的活动形式。在这种基本的活动形式得到肯定之后，党务官员与乡镇党委领导间的合力开始共同推动这一活动上升到市委层面，纳入了市委的统一领导，市委进而以文件的形式巩固了这一做法，从而走上了初始性的制度化的道路。当然，温岭当地的基层党委和党务官员并不构成推动这一进程的单一动力。在“民主恳谈”从一种传统的思想政治工作形式迈向一种基层民主形式的两个关键节点上，外来的专家和记者的都发挥了非常大的作用。在第一个关键节点上，正是专家们的当场肯定和称许，并不断使民主术语来概括温岭的创新，促使当地的官员毅然各种各样的活动都用“民主恳谈”统一起来。在第二个关键节点上，外来专家所提供的新的思路和技术支持，是当地的党务官员保持信心和顺利操作的一个重要条件。这一现象似乎表明，在高层没有对基层的创新活动表态的时候，某些专家的介入，也可以在一定程度上推动某种既有的创新走向深度的发展。同时，在这两个阶段上，记者的采访和大量的报道所产生社会效应，也对温岭当地的党务官员起着一定程度的激励作用。
由于这一探索过程已经经历了几个发展阶段。经过几个阶段的发展，这种探索已经从思想政治工作的创新，发展到了一新的基层民主形式。这种新的基层民主形式的特色在于，它从“民主管理和民主监督”的环节，在一定程度上延伸到了“民主决策”的环节，并且已经与正式的政治制度镶嵌在一起，在一定程度上激活了原有的政治制度。由于激活的这个政治制度正是体现中国民主制度的核心要素的人民代表大会制度，因而其本身已经成为了中国的民主制度之中的一个组成部分。
正是从这个意义上说，笔者倾向于将其视为一种新的民主工具的开发。如果我们将这种新的民主工具的开发同样视作是一种有中国特色的民主化的要素，那么，我们在重新审视中国民主化的道路和基层政治的变化时，似乎就应该去关注这样一些问题。第一个问题是，作为一种工具的“民主恳谈”尽管是一种民主的工具，而且已经在一定程度上制度化，但是这种制度化并不能表明它本身就已经是一种民主政体的运作，因为“民主恳谈”之中并没有选举这一现代民主的核心要素。第二个问题是，如果我们将其作为一种民主的工具，那么对于当前中国政治的创新机制机而言，可能选举的制度性动力需要来自于上层的某种创新冲动，或者说选举这种民主工具的完善可以需要依赖于高层政治的制度设计，而选举之外的民主工具，则有可能在基层政治中逐步出现和完善。与此相关的第三个问题是，对于相当一部分国家而言，有可能是首先开发和完善选举这种民主工具，然后则通过选举来带动其它民主工具的完善；而对于另外一些国家而言，有可能是先出现民主的其它工具，最后才是选举的出台。在一个国家的民主化的道路上，有可能在某一阶段上是其它工具先行，然后再开发出选举这一工具；在另外一个阶段上，则有可能是选举先行，其它的工具随即跟进。温岭虽然所打造的民主工具虽然并不涉及到选举，属于前一种情况。但是，在一些学者看来，这种创新的出现，已经标志着某种政治企业家和有限的政治市场的出现。
总而言之，在不同的国家和同一个国家的不同发展阶段上，可能是存在着一种民主工具开发的先后顺序问题。如果有效地适进把握这种开先后的顺序，也有可能会在一定程度上决定这个国家在下一个阶段上的民主是否能够有效地运作。这样看来，多元化的民主工具的有序开发，似乎就应该是一种适当的选择。而实现这种选择的要求是，高层必须要适当为基层的这种创新提供一定的空间，并适时地鼓励和巩固某种新的工具的开发，以保持基层政治创新的持续性和可复制性，同时也主动开发某种新的工具来引导和带动基层的创新。
