摘要：从理论层面看，合法性是个政治的价值判断已不是学术界的困惑所在，而实践层面往往涉及到法律制度的运用，需要法律程序的提升来加强人们对政治统治的支持和认可。一般来说，一个法治健全的国家其政治稳定政治统治的合法性地位就越巩固。本文试着探讨执政党在动员和配置各种社会资源时，需要规则和法律在执政过程中的合理运用，以增强其统治合法性的有效性。
关键词： 合法性； 合法律性； 执政党；应然性
任何政党在掌握国家政权后，必须在国家和社会之间寻求自己执政的合理空间和基本资源，进而维护自己的统治，实现对国家的治理和社会的整合。其中，政治合法性被普遍认为是执政的重要资源之一，中国共产党需要深化对执政合法性的时代认知，不断拓展和汲取新的政治合法性资源，巩固党的执政地位。因为这种资源已经成为既定政权巩固执政地位和实现有效执政的重要条件。由于合法性问题对于国家政权具有如此的重要性，因此它自然成为我们研究执政能力建设的一个重要目标。
一、概念界定：政治“合法性”的功能分析
合法性(legitimacy)是政治学的一个重要概念,但它不是某一专门学科的专有术语。哲学和法学、政治学、社会学近年来都十分关注合法性问题。 英文“合法性”（legitimacy）一词含有“合法（法律）”、“正义”和“正当”之意。该词来源于拉丁文(legitimus)。“在罗马，当合法性(legitimus)这一概念初次出现时，行使权力只有与永恒的过去相一致时，才被认为是合理的，而过去的神圣法律程序则是从创建时的决议条款中产生的”[1]。这意味着,政治权力要想持久并被人们自愿服从,就必须具有合法性基础,否则,政权就会出现危机。正如美国政治社会学家利普塞特所说:“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展,也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”[2]那么,什么是政治的合法性?
合法性是一个内涵非常复杂的概念，即使有学者把它应用于现实政治现象的分析，其评价标准也是莫衷一是。政治学意义的合法性观念指的不是法学意义上的符合法律规范或法律原则，而是政治上实行有效统治的必要基础，是治者与民众之间的一种共认的理念。实际上就是广大民众对这种政治支持和认可的价值判断。统治者要巩固和加强其政治的合法性基础，就必须使自己的政治价值得以提升，并得到公众的认可。当统治者与公众对政治形成了广泛的价值共识，那么政治的合法性基础就得以确立；反之，当统治者与公众之间对于政治的价值评价不同甚至截然对立，那么就会产生所谓的政治合法性危机。尽管合法性不应简化为法律性，但人们不应该忽视法律在追求和实行中的重要作用。政治合法性是被统治者对政治权力发挥作用的政治体系的认可，被统治者之所以认可这种政治秩序：一是认可既存的政治权力及其政治秩序符合他们认同的价值观念；二是认可现存政治权力及其政治秩序的事实上履行强制的法律规范，而此法律既有价值合理性，又有程序合理性。
就政治合法性的基础来说即是什么因素促使民众自愿服从治者的统治。对这个问题最有权威的解释还应归于马克斯.韦伯，他认为，任何有效的政治秩序都由两个方面的因素构成：主观因素包括民众形成了对治者的服从义务心理；客观因素包括服从的习惯以及强制性的法律存在。以此为标准，他构建了三种理想的模型来阐述复杂政治统治和政治服从的基础，这三种模型是传统权威型，个人魅力型和法理型，每个模型都有其自己的合法性资源。其中，法理型合法性就是针对法律而提出的，他将这种合法性类型解释为“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性”，[3]遵循规则和法律条款之有效性和客观性功能的信仰而实行的支配。合法律性，是指政治体系权威的形成和运行必须有一定的法律依据，且这种法律属于“良法”的范畴。亚里士多德早就指出：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[4] “恶法”是不能作为合法性依据的。“良法”与“恶法”的划分来自于对法律价值取向的追问。对现代社会而言，“良法”在内容上应具备三个特征：第一是科学性，良法应合乎自然规律、社会规律以及法律自身的发展规律；第二是正义性，良法应体现和反映一个社会基本的价值取向，以维护和实现社会的正义；第三是民主性，良法应充分体现人民的意志，代表最大多数人的最大利益，以确保基本人权和自由为依归。在程序上，“良法”的制定必须严格履行立法程序，体现程序正义。因此，只有内容和形式均具合理性的法律才能称得上是“良法”。[5]从中我们可以看出，“法律——包括宪法在内——本身既是合法化的对象，又是合法化的依据。” [6]他从价值中立的立场强调一种现代类型的政治秩序的事实上的合乎法律程序性，同时也蕴涵了对政治合法性的价值意义的理解。
王浦劬也认为“政治合法性是一种特性，这种特性不仅来自正式的法律或命令，而更主要的是来自根据有关价值体系所判定的由社会成员给予积极的支持与认可的政治统治的可能性或正当性。”[7]这就表示政府或政权怎样及能否——在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上达到规范所认可的方式——有效运行。政治体系符合价值规范的“有效运行”，即“绩效合法性”。政治权力的合法性获得，离不开一定的有效性基础，“即认为政治合法性的依据是政治产品满足社会需要的程度，也称之为政府政绩。”[8]只要政治统治能够满足社会一定的需要，就会得到社会的认可。因此，当权者一般都会去谋求社会经济发展，以此来提高普遍民众的物质文化生活水平，以增加自身统治的政治合法性，从而延长其统治。政府绩效是一个复杂的概念，并非单项经济指标所衡量，暂时可以为威权体制提供合法，甚至也为政治民主化的合法性需要提供保障。但是它的作用是有限的，政治权力并不是在任何时候都能将有效性这个问题保持在比较高的水平上的，一旦这种有效性出现下降趋势，甚至出现负的有效性，如国家权力进行政治管理时的经济增长缓慢或者经济负增长，就会导致政治统治者合法性的降低，甚至面临着政治合法性的丧失。
概言之，合法性一方面取决于政府的活动,包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证,另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中赢得了广泛信任和忠诚,从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务。因此，一个政权成功的合法性诉求必然包括良好执政绩效的实现与合宜的意识形态的建构以及二者的良性互动。
二、现实关注：执政党运行统治合法性的政治实践
政党是现代社会和政治生活的神经中枢，其作用和影响不言而喻。政党权威在我国的确立与巩固对于当代中国政治发展而言具有重要的现实意义。但是政党权威不是自然形成的，它的特点在于合法性，它的强弱取决于权威施加对象对合法性的认同。具体说，要获得权威的合法性乃至强大的合法性，一要靠表意理性，二要靠工具理性。所谓表意理性，就是要靠借合适的价值体系，建立价值系统程序化保证，表达出符合社会发展规律的、符合基本国情、党情、民情的信仰追求。中国共产党的创始人在建党之前就开始了马克思主义的传播，用马克思主义价值观解决了儒家思想破产后的价值危机。在传播马克思主义的过场中，共产党注意把马克思主义价值体系与中国的具体实际结合起来，用新民主主义和社会主义解释现实社会和政治以及他们的历史走向。这样的价值体系充分发挥了如戴维.伊斯顿所说意识形态的“表达功能”在民众聚居的地方，尤其是乡村是非常有效的。它可以整合社会资源，并使党的乡村的政治活动得到组织支持。共产党的价值体系还通过民族主义的任务得到了更为广泛的认同。执政党的意识形态要在社会各个方面发挥积极的影响。在现代变迁和社会转型时期，人民群众的政治要求和利益表达具体化，世俗化，由理性主义者想实用主义者转变。执政党的意识形态要反映这种客观事实，应当在意识形态上进行创新，特别要反映社会全面发展的基本规律，需要在指导思想上的不断创新，必须代表先进文化的前进方向，充分发挥意识形态对民众的教育、灌输和引导作用。政党既不能放弃原有意识形态的精神实质，也要照顾到新兴社会阶层的精神需要。否则执政党在民众中就很难产生足够的影响力、凝聚力和号召力。
当然中国共产党权威地位的确立绝不是仅仅依靠价值体系的合理性。其确立最终决定于党的先进性，它代表了中华民族的最高利益，满足了生产关系变革的迫切要求，这种与人民利益一致政策执行，从而取得良好的政策绩效，这转而又成为政党权威合法性的“特定支持”，进一步巩固了共产党的权威地位。“文革”结束后，随着传统合法性的消失，“两个凡是”失去了存在的基础，形势的发展表明，执政党的合法性面临新的挑战。作为第二代领导核心的邓小平深切地感到了经济发展对共产党合法性的重要意义。早在1979～1980年的一系列讲话中，他就强调了经济成就对于政治稳定的关键作用：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”“政治工作要落实到经济上面，政治问题要从经济的角度来解决。”“我们革命的目的就是解放生产力，发展生产力”。“生产方面的革命也是革命，而且是很重要的革命，从历史的发展来讲是最根本的革命”。[9]在1992年的南巡讲话中邓小平坚决指出，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”[10]显然，经济增长作为“体现社会主义优越性”和“满足人民群众日益增长的物质文化需要”的途径，被邓小平视为新时期我们党统治合法性的来源。第三代领导人江泽民沿承这一思想，他说：一个社会政治权力是否具有合法性，也就是看它是不是代表先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益。（参阅江泽民同志有关“三个代表”的讲话）这是重建我国政治权力合法性的基础。
随着我国经济的发展和社会主义市场经济体制的确立，自由、民主、契约、公正等价值观正在上升为人们的普遍追求、信仰的东西。加之政治世俗化对人精神的解放，“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”。[11]可以断言：经济增长与合法性之间的关系只是一种政治上的关系。由于经济增长而带来的政绩，确实给执政党带来了强有力的支持，特别是在意识形态的感召力下降、法理资源也不足的情况下，政绩的获得对于执政党具有特殊的重要作用。但是如果把执政的合法性完全建立在经济绩效上也是很脆弱的。一些国家当社会经济还在发展时，合法性好像不存在什么问题，而经济一旦出现一点滞后，政权就面临危机甚至倒台，拉美国家、马来西亚、印度尼西亚就是很好的例子。在伊斯顿看来，政治体系的合法性更主要是来自散布性支持而非特定支持，“如果不得不或主要依靠输出，指望用人们对特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么，没有任何一个政体或共同体能够获得普遍认同，也没有任何一组当局人物可以把握权力。”[12]因此，经济增长所能提供的特定合法性资源可以说在逐渐削弱。20世纪90年代以来，一方面要保持经济快速增长继续维持合法性现状，另一方面则要继续推进政治体制改革，社会主义民主与法制进程明显加快。在现代社会，合法统治应以法理型的统治为归宿。掌握权力的不是统治者，而是法律。在中国共产党的十八届四中全会上，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全面推进落实“依法治国”的方略是中国共产党适应时代要求，探索建立现代法理型合法性的一项重要举措。
三、路径追寻：政党执政实质与形式合法性的良性互为
政党是近代政治的产物，是政治文明的重要成果。政党政治已成为当代各国政治体制的主流，虽然各国政党政治呈现出不同的形式和特征，但却有一个共同的发展趋向，就是将政党政治纳入国家的法制轨道。一般说，依法执政，“是指一个政党依照法律进入国家政权并在其中占据主导地位，且依照法律从事对全体社会成员发生约束性影响的国家政务活动。”[13]这是从形式上追求依法执政的合法性。当然由于各国社会的经济结构、政治结构以及文化结构的差异，执政党具体怎样获得其资格，在法律的具体规定上有很大的不同。
西方国家的执政党，它是通过每几年一次大选的方式产生的，凡在竞选中获胜的政党也就取得了法律上确认的执政党资格。西方实行议会制的国家，在议会的大选中获得多数议席的政党或政治联盟，占有多数阁员或主要阁员职位的就成为执政党。西方实行总统制的国家情况就不同，凡在总统大选中当选的总统所属的政党或政治联盟，就是执政党或执政联盟。但是由于中国的政党体制不同于西方社会，中国共产党执政的合法性不是通过选民的选举来实现。因为，中国共产党是中国惟一的执政党，不存在政党间的竞选执政问题。虽然它的执政地位不是通过党外竞选来获得，但她执政的合法性还是要通过民众的认同程度来表现，通过政党的先进性来表现。同时，中国共产党既是执政党又是领导党，它执政的合法性又要通过政党领导的有效性和价值取向的合理性来体现。只有它的执政代表了社会发展的方向，符合最广大人民的利益，得到了社会和人民最大程度的认同，执政的合法性观念才体现出来了。可见，中国共产党既注重形式上的合法，又强凋实质上的合法。
合法性有实质合法性与形式合法性之分。按照自然法学的思想，实质合法性是指符合理性、正义、自然法的属性。功利主义原理则认为，实质合法性是指“符合最大多数人的最大幸福”的原则。形式合法性是指符合宪法、法律等规范性文件所规定的程序、规则、方式。中国共产党，这个执政党地位的确定是以中国新民主主义革命到社会主义建设的历史发展为根据，是“历史的选择，人民的选择”，并由宪法和法律加以确认。现行《中华人民共和国宪法》在“序言”中肯定了中国共产党的领导地位，1993年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案第四条明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”；中国共产党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为其治国方略，并在其建议下写入了《中华人民共和国宪法》，宏观上完成了“合法律性”的形式要求，十八届四中全会又把“依法治国基本方略得到全面落实”作为社会主义民主政治建设的基本要求，所有这些都从形式上不断地完善了中国共产党执政的合法律性。
寻求形式上的合性法，对一个执政党当然很重要，但宪政之主旨却在于从制度上强化“人民主权”、“遵从公意”和“正当程序”等公共权力选择规则，在依法治国和走向宪政新的历史背景下，作为领导党的中国共产党的执政合法性问题，同样需要认真思考和慎重对待。在一个法治的社会，它强调的是良法之治，良法的含义在于，该法律中内涵了符合法治理想的种种理性化因素，发挥法律作为社会正义载体的独特功能，体现法律与社会发展客观要求的一致性以及良好的民意基础。因此，广大民众从内心对执政党的执政予以确认和支持，使执政党的执政获得人们的拥护，这是具有特别重要的意义的。
在现代民主宪政规则下，任何政党只有同时具备实质合法和形式合法条件，以实质合法为基础，经由形式合法的规则选择，才能获得执政的真实合法性。但实质合法和形式合法的宪政意义和价值又有所不同。实质合法依赖于实践和实证，形式合法则强调规范和效力。一般而言，实质合法性决定着政党执政的可能，形式合法则直接关乎政党执政的现实和正当性。不经由民主选举和宪法确认，任何权力博弈都只是潜在的和可能的，都只是“规则游戏”的前奏。换个角度说，实质合法性要素可以当然地决定一个政党成为政治领导力量，但却不必然地使政党成为国家权力的执掌者即获得执政地位。实质合法性作为政治参与的基础和资本，可以在实践中积累，可以通过多种途径获得。而获得执政的合法资格或通向权力王国的规范路径却只有一个：宪法主导下的民主选举将最后决定人民选择谁来执掌公共权力。对执政党或其它任何执政力量合法性的确认，其实质就是对民主选举的过程和结果的宪法认可，是通过民主抉择过程对政党实质合法性的验证。对依法执政而言，形式合法性具有独立和更重要的宪政意义，它是执政合法的制度化规则和显性标志。
注释：
[1] (英)约翰.基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献1999年版，第288页。
[2]（美）利普塞特：《政治人：政治的社会基础》，商务印书馆1993年版,第56页。
[3]（德）马克斯.韦伯：《经济与社会》（上卷），商务印书馆1997年版，第241页。
[4]亚里士多德：《政治学》吴寿彭译，商务印书馆，1965年版．第199页。
[5]李元书：《政治发展导论》，商务印书馆2001年版，第146—152页。
[6]虞维华、张洪根：《社会转型时期的合法性研究》，中国科学技术大学2004年版，第34页。
[7]王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第162页。
[8]燕继荣：《发展政治学：研究的概念与理论》，北京大学2006年版，第177页。
[9]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第194-311页。
[10]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第370页。
[11]（日）山口定：《政治体制》（韩铁英译），经济日报出版社1991年版，第216页。
[12]（美）戴维.伊斯顿：《政治生活的系统分析》华夏出版社1989年版，第19页。
[13]石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》，2003年第1期。
本文刊登在《理论导刊》2012年第8期，原题目为《论中国共产党执政合法性资源的融合式开发》
