摘要: 社会治理既包括自上而下的管理，又包括自下而上的自治。党内民主要带动人民民主发展，人民民主要促进党内民主的发展，就必须建立两者之间良好的互动机制，而社会治理则在这一互动机制中发挥重要作用，这需要提高社会治理水平以促进党内民主和人民民主之间开展良好的互动。
关键词：社会治理 人民民主 党内民主 互动机制
党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。在这一理念指引下，当前要建构中国式民主，就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，要不断丰富、完善民主形式，促进党内民主与人民民主衔接机制，实现二者的良性互动，共同推动中国特色社会主义民主政治建设。
一、社会治理在党内民主和人民民主互动机制中的重要性
（1）社会治理的内涵及其特征
要明确社会治理的涵义，就得先掌握社会管理的内涵。关于社会管理的定义，学界给出不同答案。从总的来说有广义和狭义之分。广义地讲, “社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。”[1]社会管理事实上成为除工商管理和行政管理之外政府对其他社会事务的管理行为。狭义的“社会管理，主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。”[2]从狭义上来看，社会管理则是对除了政治领域、经济领域之外的社会领域的管理，或者说是除了公共部分、私人部门之外的第三部门领域的管理。
可见，社会管理的主体是多元的，包括公共部门、工商经济部门和第三部门在内的各种公私机构和个人在规范行为、提供服务、组织协调等方面参与其中；社会管理是一种过程，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程；社会管理是多元行为主体力求通过持续的互动合作维持正常交往的一种过程而不是一整套规则的简单叠加。正因为社会管理主体和行为方式多元化等特征契合了治理的理念，所以有学者干脆认为社会治理以治理理论为导向的社会管理。治理理论是对新公共管理理论的扬弃, 强调的是“善”治，目的是对“管理”的超越。善治要求公共政策的制订需要民众的参与, 要有普通公民的回应；这样决策的执行需要考虑普通民众的利益来舒缓来自社会的压力，必然培育社会民主管理的氛围并不断促进公民权利意识的提升，会对公共权力形成一定的民主压力。可见，社会治理立足于一定社会基础之上的社会管理和社会自治共同构成的。为此，“社会治理是在一个既定的空间范围内由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活的规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序。”[3]结合我国实际情况，社会治理就是党、政府、社会组织及个人等行为主体，依法对社会事务进行管理、组织、协调，达到规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。总之，“治理”呈现两个基本前提：一是存在的多元治理主体及其之间平等互助关系；二是民主、妥协与合作的精神。
由此，从主体、目的和手段上进一步理解，治理呈现以下几个特征：第一，从社会治理主体上看，无论是从广义上的还是狭义上的定义来看，政府和民间组织都无疑是社会治理的主体。从广义上的定义来看，对包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的社会大系统的管理自然离不开政府。从狭义上来看，除了对公共部门、私人部门之外的第三部门的管理，自然需要民间组织。但是，广义上的社会治理，其主体也不仅仅只有政府，民间组织也能发挥它的作用。民间组织作为狭义上的社会治理的主体之一，其作用的发挥也离不开政府。因此，无论从广义还是狭义上的社会治理定义来看，政府和民间组织都是社会治理的主体。
第二，从社会治理目的上看，对于社会治理的目的，不同的学者给出了不同的意见。但是笔者认为，维护社会生活秩序、提高社会生活效率、保证社会生活公平是社会治理的三大目的。首先，秩序的存在是社会治理能够得到实施，其作用得到最大发挥的前提，所以维护社会生活秩序是社会治理的首要目标。其次，提高社会生活效率，如同经济领域内的活动一样，社会领域内的活动也存在成本和收益之比较，因此提高社会生活效率是社会治理追求的最根本的目标。再次，保证社会生活公平，保证社会公平对于维护社会生活秩序和提高社会生活效率都具有重要的意义。
第三，从社会治理手段上看，社会治理的手段可分为三个不同层次。首先是政府层面，包括行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段等；其次是组织层面，包括各类组织自身的行为准则、规则等；再次是社会层面，包括社会上被公认的社会准则、社会道德等。事实上社会治理的手段呈复合型的，治理“是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，它所借助的机制是复合的，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。随着治理范围的扩大, 各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望”。[4]在这些复合机制的作用下，治理手段多元化实现了价值理性和工具理性的双重超越。
（2）社会治理在党内民主和人民民主互动机制中的作用
社会治理在党内民主带动作用和人民民主推动作用的发挥中，处于重要的地位，在两者之间的互动机制中，发挥重要的作用。具体来说主要体现在三个方面：第一，社会治理为互动机制提供了“平台”；第二，社会治理直接构成了互动机制的“媒介”；第三，社会治理可以在一定程度上“缓冲”两者之间产生的矛盾与冲突。
第一，“平台”作用，社会治理为党内民主带动作用和人民民主促进作用的发挥创造了平台。从广义上的社会管理定义来看，党内民主是属于党组织系统，而党组织系统又是大的社会系统的构成部分之一。因此，对于大的社会系统的管理自然包括对党组织系统的管理，也就是说从广义上的社会管理定义来说，社会管理包括对党组织系统的管理。这样，党内民主和人民民主同时纳于大的社会系统范围内，处于同一平台之上。即使从狭义上的社会管理定义来看，两者由于分别处于政治系统和社会系统这两大子系统之间，其各自作用的发挥与互动机制的形成有赖于两者之间形成一个作用发挥发挥的平台，而社会管理则无疑是提供这一平台的最好选择。
第二，“媒介”作用，社会治理直接构成了互动机制的“媒介”。党内民主带动作用的发挥和人民民主推动作用的发挥，有赖于两者之间形成良好的互动机制。也就是说，党内民主通过什么路径作用于人民民主，人民民主又通过何种方式反馈于党内民主构成了两者之间互动机制的主要内容。社会治理的属性无疑是这一互动机制最好的“媒介”。
首先，历史已经无数次证明：从政治系统，尤其是政治系统的高层直接作用于社会系统将会产生某种具有爆炸力的后果。例如文革，法国大革命等。无论这一后果为正面还是负面，就其激烈程度来说，是与当前维护社会稳定，构建社会主义和谐社会不相容的。因此，两者之间的直接作用与政治组织在政治系统内的层级呈负方向。也就是说，当政治组织处于层级越高时，越不能直接的与社会系统发生直接作用，因此两者之间需要一定的“媒介”。其次，社会治理成为互动机制中的最好的“媒介”选择，主要是由社会治理的性质和特点决定的。党组织通过社会生活来实现对社会的治理，在这个过程中，党内民主将会带动人民民主的发展；社会组织则通过社会治理将人民民主的推动作用反馈于党内民主，进一步推动党内民主的发展。
第三，“缓冲”作用。中国两千多年的封建统治从根本上来说是一种集权政治，而建国之后一直到改革开放，我国实行的计划经济模式也被看作是一种集权政治模式。几千年的集权政治行为对我国的国民心理产生了重要的影响。为此，有的学者认为中国人民更适合集权政治，而不是民主政治。然而，正如著名学者俞可平所说，民主是个好东西，大道将行也。中国的民主政治改革必须循序渐进的进行，先在党内实现民主，并通过社会治理这一通道，将党内民主扩散至社会领域，最终实现人民民主。在这个扩散的过程中，社会治理将起到缓冲的作用，它既可以缓冲因为党内民主直接扩散至人民民主导致的社会不稳定后果，也可以缓冲因为人民民主反馈于党内民主导致的国家不稳定后果。
总之，社会治理在党内民主和人民民主互动机制中所处的地位和作用通过“平台”、“媒介”和“缓冲”得到体现。
二、党内民主与人民民主互动共进中存在的问题
目前，全国党内基层民主的实现形式，不仅形式多样，而且效果也十分显著，但从整体上看，基于党内民主和人民民主在政治功能、组织形式、适用范围、权利主体等方面的差异决定了两者在某些环节会出现冲突和矛盾，从而无法实现两种模式之间的对接、互动和耦合。
1.党内民主与人民民主在共进中缺乏有效机制。党内民主的有效运行以健全的制度为前提。经过90多年的发展，中国共产党已经形成了一套相对完备的党内民主法规制度体系。但是，这一制度体系还存在以下三个方面的问题：一是制度可操作性有待于进一步加强。目前已经颁布的关于扩大党内民主的法规制度大多属于原则性规定，在现实生活中缺乏可操作性。二是配套制度有待于进一步完善。以党内选举制度为例，候选人的提名与确立基本是由党组织采取自上而下的形式进行的，在实践操作中缺乏其它有效的提名与确立形式。虽然近年来，民主推荐的形式获得越来越多的认可，但一般党员却很难在实际的选举中行使提名的权利。三是制度执行有待于进一步严格。从制度执行的实践来看，有些制度的执行走过场，有些制度的执行落实不到位。例如，民主选举的干部在任期内频繁调动，这实际上是对民主选举结果的不尊重，是变相的任命制。
2.党内民主与人民民主在具体运行中存在着不协调。根据目前的调查，党内基层民主在治理实践过程中还存在诸多的问题，这主要地表现在：首先，扩大党内基层民主的推进机制存在问题。党内基层民主的推进机制落后于基层党内民主的实践发展，在具体的落实过程中，诸如“有立无施”、“有章不循”、“无法可依”、“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”等现象屡见不鲜。在推进党内基层民主制度落实和保障党内基层民主有效运行等方面尚未形成充满活力、科学有效、齐抓共管的推进机制。其次，扩大党内基层民主的实践存在问题。党内基层民主的实践发展落后于基层民主的实践发展。“改革是由问题倒逼而产生”，相应的，基层民主的发展是村民自治“倒逼”的产物。然而，从民主的进程上来看，党内基层民主的落后于基层民主的发展，这使党内民主无法发挥对人民民主的带动作用和人民民主对党内民主的推动作用。三是扩大党内基层民主的创新机制存在问题。党内基层民主应该随着时代的发展而不断地发展，“任何满足于现状的固步自封都将导致落后”。但是，当前党内基层民主并没有形成科学的创新机制，无论是党内基层民主的发展形势和发展渠道都存在问题，这严重限制了党内基层民主的发展。
3.党内民主和人民民主良性互动的实现途径匮乏。目前，当建主流学派在理论上普遍认同以党内民主示范和带动人民民主是中国式民主政治发展的战略选择，但是理论上的可行性并不意味着实践的良好运行，两者之间还必须形成良性互动和协调发展。“必须有这样一个机制，使得党内民主有主动地向人民民主转移的要求；人民民主有自动地按照党内民主所昭示的民主原则和制度积极发展的趋势”。[5]就当前理论界而言，党内民主与人民民主良性互动的运行机制研究较为薄弱，且对两者价值和经验示范的具体路径的研究甚少。实际上，党内民主建设有特定的实践目标（比如，党内民主建设目标应有三个层次：直接目标——保障党员权利；根本目标——巩固党的执政地位；最终目标——实现人民民主），而基层民主也有自身的诉求（比如，直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展）。要实现两者之间相互促进，就通过两者有机结合的实践方式而形成的制度或机制体现出来，这就要求党内民主和人民民主之间形成有效运行的互动机制，这一互动机制能充分体现和调和两者的目标诉求、达成目标的有效方式以及制度设计。当前，虽然党内民主与基层民主都涉及区域公共福祉这一问题，但在制度安排和运作机制上缺乏衔接与相互匹配——这都是未来需要进一步突破的深层问题。
三、在社会治理创新中构建党内民主与人民民主良好的互动机制
立足于一定社会基础之上由社会管理和社会自治共同构成的社会治理，要求我们在构建中国式民主过程中，既包括党内民主、人民民主等不同内容的民主形式，又要包括自上而下和自下而上的民主运行方式，同时实现不同内容的民主形式和民主运行方式之间紧密结合、衔接有序的制度体系。
1．尊重群众的首创精神，创新基层党内民主与人民民主对接机制。人民群众是参与社会治理的主体，所以，必须尊重人民群众的主体地位和实践、探索精神，使党内基层民主和人民民主的互动常态化，并最终实现从常态化向长效机制，即党内基层民主和人民民主的互动的转化。不断发展的民主实践证明：党内基层民主和人民民主的良好互动，可以发挥1+1>2的合力作用。因此，必须把党内基层民主改革创新同扩大基层民主结合起来，这方面我们已经进行了一些卓有成效的探索，积累了一些经验，例如“一肩挑”、“两票制”等。同时，必须实现党内改革创新同社会改革的有效衔接。这方面以四川成都的“村民议事会制度”为代表。通过构建以村党组织为核心、村民（代表）会议为最高决策机构、村民议事会为常设决策机构、村委会为执行机构、其它经济社会组织广泛参与的村级治理机制，成功地实现了党内改革同社会改革、基层治理单位改革和上级主管机构改革的有效衔接。
2.坚持以基层党内民主带动人民民主，确保基层人民民主健康发展。近些年，“中国基层民主发展寓于治理之中，在推进和实现社会有效治理中获得其特有的价值和意义，表现出基层民主发展治理化的趋向”。[6]随着更多的社会力量参与社会治理中来，民间的自主创造精神和实践智慧得以展现，形成了多样化的基层治理模式。提高党内民主水平，不仅对于中国共产党的自身健康发展，巩固党的执政地位具有重要的意义。而且，通过党内民主对社会民主的示范和带动作用，最终达到人民民主的终极目标。从这个角度来说，只有形成党内民主和人民民主的良性互动机制，才能充分发挥党内民主对人民民主的示范和带动作用，才能不断的完善党内民主和人民民主实践，才能在两者良性的互动中不断地扩大基层民主，从而促进基层民主实践的发展和制度的建设，达到基层群众性组织自我教育、自我管理和自我服务的目的。
3.完善党组织领导下的民主实践形式，要从四大环节来加强党内民主协调共进。民主建设包括四个方面，即民主授权、民主决策、民主执行、民主监督。以这个四个方面为主要内容的民主建设构成了中国式民主的基础和基本内容。当前，我国已经进入全面深化改革历史新时期，各类社会矛盾丛生，利益错综复杂。面对这种形势，任何单一方面的突进都无法解决改革过程中面临的全部问题和矛盾，只有顶层设计和基层实践相结合、整体推进和重点突破相结合、改革创新和维护稳定相结合才有可能解决改革面临的问题和矛盾。正如十八届三中全会所指出的，我们“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，而且要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。民主是一个极其复杂的过程，主要体现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面上，这四个方面是一个相互影响、有机联系、内在统一的体系。因此，党内民主的发展，还必须和民主政治建设的个个环节有效衔接。例如，公推直选只能保证候选人在掌权之前的政治合法性认同问题，并不能解决掌权后能否科学用权、合理用权的问题。而要想解决这些问题，还需要民主监督、科学决策、民主管理等。当前党内民主发展的一个重要趋势就是从单一性向系统性、从单向性向多向性、从部分向整体性的转变。总之，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的发展都离不开基层党组织的领导，基层党组织的民主引领和示范是基层“四民主”协调共进、向纵深发展的关键。
４．建设党内民主需要整合各方资源，加强科学理论研究。把各级党组织建设成为学习型党组织，是建设马克思主义学习型政党的基础工程，也是研究马克思主义学习型政党建设课题的逻辑起点。而理论准备不足，基层党员干部的精神动力就难以形成。因此，必须立足于当前党内基层民主建设的治理实践，以科学发展观为指导，在党的领导下和法的基础上，“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治“纵向有机结合”，系统的研究党内民主理论问题。首先，要加强对党内民主基本理论的研究，包括党内民主的内涵、特征、意义，党内民主发展的目标、原则、步骤、路径和战略等基本理论问题。其次，要加强对党内民主的实践研究。一是要对党内民主的运行方式、运行程序、运行原则等展开设计。二是要对党内民主实践进行总结研究，从制度化、机制化、系统化等角度对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督进行研究。再次，要加强对党内民主和人民民主、党内民主和社会民主、党内民主和民主集中制等几对关系的理论研究。以基本理论研究为支撑，以民主实践研究为核心，以几对关系研究为辅助，全面加强党内民主研究。
5.基层党内民主需要盘活存量民主、扩大增量民主发展。“民主，大道之行也”，扩大基层民主已经成为中国式民主的一个重要发展趋势。然而，中国特殊的国情决定了中国的民主发展必须走增量式发展的道路。增量式民主是指在不损害已有民主成果的前提下，通过循序渐进的、稳步的基层民主改革和发展，力求使基层民主有新的突破，获得新的发展。增量式民主的基础是有足够的民主“存量”，其主要内容是通过激发民主主体活力和创造力来促进民主的发展。因此，党内增量式民主的发展，必须建立在足够的党内民主“存量”基础之上，通过激发各级党组织和广大党员的活力与创造力来促进党内民主的发展。这种增量式民主不是民主“存量”的简单累积，也不是民主主体漫无目的地创新，更不是传统党内民主的延续，而是一种契合现代民主特征与时代要求，符合当前党内民主实践的科学有效的制度体系。党内增量式民主的重点是要进行党内基层民主的制度创新。因此，党内民主的发展要注重上下呼应：加强顶层设计和基层创新，注重点面统筹：促进党内民主和人民民主、社会民主互动，注重变稳平衡：平衡改革的持续性和党的稳定性。所以，基层民主增量式发展是当下中国的选择，促进基层民主增量式发展既要考虑客观需要和现实可能，也是着眼未来促使基层政府逐渐走向“善治”的重要途径。
总之，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，以改革创新精神，紧密结合中国民主政治实际，善于运用制度和法律治理国家，促进党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动，把各方面制度优势转化为治理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。
参考文献：
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[3]何增科.做社会治理和社会善治的先行者[J].学术探索,2013,(12).
[4][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理(张胜军等译)[M].南昌:江西人民出版社,2001:4-5.
[5] 金安平.“党内民主”与“党的民主”——党内民主示范、带动人民民主机制的思考[J].社会科学研究,2009,(1).
[6]徐勇.基层民主发展的治理化和机制化[N].中国社会科学报2012-8-31.
来源：《理论探讨》2014年4期
