法治贯穿于善治的所有这些要素之中，没有基本的法律规范和制度机制，善治的每一个要素都有可能发生性质的改变，危害公共治理，甚至导致恶政和劣治，最终损害公众利益。一言以蔽之，法治是善治的前提，没有法治，便无善治，也没有国家治理的现代化。

中共十八届三中全会关于全面深化改革的重要决定和中共十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，是上下姊妹篇，具有内在的逻辑联系。正如习近平总书记所说，四中全会关于全面推进依法治国的重要决定，是围绕中国特色社会主义事业的总体布局，既体现了推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，也反映了推进国家治理体系和治理能力现代化对建设法治国家的要求，而不是就法治论法治。三中全会确定了“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，四中全会确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，后者是对前者的进一步展开。中国特色社会主义法治体系和法治国家，是中国特色社会主义制度体系的重要内容，依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键步骤。

我把国家治理体系和治理能力的现代化，简称为国家治理现代化。国家治理现代化，是一个由传统国家治理体系向现代国家治理体系的转型过程。国家治理现代化有五个基本要素。一是制度化，即公共权力运行的制度化和规范化； 二是民主化，即公共治理和制度安排必须要保障主权在民或者人民当家作主； 三是法治，即要让宪法和法律成为公共治理的最高权威； 四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序； 五是协调。现代国家治理体系是一个有机的制度系统，各种国家制度体系之间和国家系统的各个子系统之间，要相互协调。在上述五个要素中，民主和法治最为重要，是现代国家治理最本质的要素。正像没有民主就没有国家治理现代化一样，没有法治也同样没有国家治理的现代化。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，四中全会决定里的这一论断，切中了国家治理的要害。国家治理现代化的基本依托，就是现代的国家法治体系。与国家治理现代化的要求相适应，现代的国家法治体系必须具备以下四个要素。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法，而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

国家治理现代化的一种理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理活动和治理过程。任何公共治理都有四种可能的效果。其一是利益相关方都从中获益，而没有任何损失，即全赢的局面，或所谓的“帕累托最优”。其二是多数利益相关者获益，而少数人的利益受损，即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损，即多输少赢的局面。其四是相关者的利益均不同程度受损，即全输的局面。善治就是公共利益最大化的最优治理，它有许多要素，包括公正、参与、稳定、责任、回应、廉洁等。其中法治就是善治不可或缺的要素，离开法治，善治的其他所有要素就会失去其应有的积极意义。

先说公正。一方面，公正是法治的生命线，没有公正，法治就失去了灵魂； 另一方面，法治是公正的制度屏障，没有法治，公正就无从保证。公正即公平正义，它是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。公平正义的物质基础在于经济利益的分配。实现和维护公平正义，首先要求通过合理的分配制度，把社会成员的收入差距控制在合适的范围内，避免因收入差距的过分扩大而导致两极分化。然而，社会公正的内容远不只是物质财富的分配，还包括政治、社会、文化、教育、司法等其他内容。公平正义不仅要具备相应的物质基础，还必须具备相应的制度基础。对于实现公平正义而言，最重要的制度保障，便是法治。没有法治的保障，公平正义便是一句空话。

再说参与。公民参与也是实现善治的必要条件，日益受到重视的参与式治理，是实现善治的重要方式。公民参与不仅对于保障人民的主体地位具有实质性的意义，而且对于制约公共权力和保证国家政策满足公众利益具有程序性的意义。其实，所有民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。换言之，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。可以说，没有公民参与，就没有民主政治。公民参与是实现公民权利的基本途径，公民参与可以有效防止公共权力的滥用，可以使公共政策更加科学和民主，并且促进社会生活的和谐与安定。此外，公民参与本身就是公民的价值和美德。然而，大规模的公民参与，也容易导致公共秩序的失控，引发社会政治危机。从各国政治发展的经验教训来看，避免公共参与危机的根本途径，便是扩大公民参与的合法渠道，实现公民的有序参与，即在增加和扩大参与渠道的同时，用法律制度规范公民的政治参与，使公民参与制度化、规范化和程序化。国家必须建立和完善公民参与的法律制度，建立足够的合法参与渠道，使公民的政治参与不仅有畅通的渠道，而且有法可依，以便最大限度地满足公众参与公共生活的需求，从而维护公民的正当权益。由此可见，唯有法治才能既保证公民广泛的政治参与，又维护社会的公共秩序，最终达到官民共治的理想状态。除了“公正”和“参与”外，善治的其他要素同样离不开法治。“责任”是善治的要素之一，对于政府而言，善治的基本要求是，法定职责必须为，法无授权不可为，否则便是政府的失职和渎职。“回应”是善治的要素之一，对于公共权力而言，回应就是对公民的合法要求做出及时而适当的反应。“透明”是善治的要素之一，它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政治信息，包括官员选拔、立法活动、政策制定、行政过程、公共预算以及其他有关的政治信息。“廉洁”是善治的要素之一，它主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。“稳定”是善治的要素之一，它意味着公共生活的有序性和持续性，法定的公共权威和公共秩序得以有效运行。

不难发现，法治贯穿于善治的所有这些要素之中，没有基本的法律规范和制度机制，善治的每一个要素都有可能发生性质的改变，危害公共治理，甚至导致恶政和劣治，最终损害公众利益。一言以蔽之，法治是善治的前提，没有法治，便无善治，也没有国家治理的现代化。