一、引言
公益诉讼随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现和引起的广泛社会关注，近年来逐渐成为一个司法热点话题。遗憾的是，在我国，公益诉讼在立法和司法方面与许多国家相比严重滞后，使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些违背公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，加强公益诉讼制度研究，尽快从立法和司法上建立、完善行政公益诉讼制度，依法维护国家利益和社会公共利益已成当务之急[1]。
二、行政公益诉讼概述
随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现” [2]。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。
2.1 行政公益诉讼的概念
公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。
行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容[3]。
首先，公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益，是各国的通例，最为典型的是对集会游行的法律控制，各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中，就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者，在行政所涉足的领域，通常作为公益的代表，但是，在非法行政损害公益的情况下，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此，法律上应在行政权影响公益时，设定一个代表公益，发动公益诉讼的诉讼主体，而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。其次，公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的，是一般主体的利益而非个别主体的利益，具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中，全体公民整体利益的体现，属于全体公民享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。再次，公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益，社会公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉，并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。
目前在我国现行行政诉讼制度之下，特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，在立法上不承认公益诉讼的类型，否定了行政公诉存在的可能性，成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷[4]。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中，对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。
2.2 行政公益诉讼的外国考察
行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性[5]。
2.2.1英国
行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。
但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。
2.2.2美国
“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别[6]。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。”可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。
2.2.3法国
法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用[7]。
2.2.4德国
设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。
2.2.5日本
在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等[8]。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。
考察和比较外国的有关公益诉讼制度，对我国如何设置公益诉讼制度有很大启示。笔者认为有以下几点：一是对原告起诉资格不断放宽。19世纪在英国如果一个人仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来向法院起诉，早期在美国当事人也只有在法定权利受到侵害时才有起诉资格，这些都是遵循法定权利标准和“直接利害关系”原则。随着保护公益的需要愈加强烈，这一标准和原则受到了挑战和抛弃，当事人的起诉资格趋向宽松。二是司法受案范围的拓宽。国外公益诉讼的进展，注重将更多类型的案件纳入司法审查范围，而不局限于传统的收案范围。德国行政法院规定，除了违宪案件和联邦法律明确授于其他法院管辖权的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美国，具有重大的政治、社会和经济意义的争议通常都会在美国法院提起诉讼并且通过民事诉讼程序得以最终解决。三是民众的法治意识普遍提高。即当公共利益受到违法行为的侵犯时，普通民众认为这是无法容忍的，不是采取“事不关己，高高挂起”的冷漠态度，而是将维护公益作为义不容辞、责无旁贷的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权，热情为社会作出贡献。民众法治意识的增强，带来了全社会良好的法治氛围，公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事，从而推动了整个国家的法治进程[9]。
三、我国的行政公益诉讼制度
3.1我国行政公益诉讼制度的现状
在我国的立法史上，“公益诉讼”也可以追寻到其渊源。1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定，检察机关“对于全国社会及劳动人民利益之有关民事及一切行政诉讼，均可代表国家公益参与之”。1951年《中央人民政府检察署暂行组织条例》及《各级人民检察署组织通则》第二条规定，检察机关“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益有关重要民事案件及行政诉讼”。这说明检察机关提起行政诉讼是有一定的法律基础的。当前我国在公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及司法没有较大的进展，这种状况无疑不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治国方针的贯彻落实，更不利于我国社会主义市场经济的长足进步和发展，尤其是在公民制观念、权利观念日渐深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的保护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。
3.2我国建立行政公益诉讼制度的必要性
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性[10]。具体来说，主要体现在三个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等[11]，
该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面[12]。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
四、构建我国行政公益诉讼制度的设想
通过考察和比较外国的有关公益诉讼制度，对于构筑我国的公益诉讼制度，我认为应遵循以下两个基本原则。其一：立足本国国情和借鉴外国先进经验相结合，以期与国际接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二：立足当前现实与预见未来发展需要相结合。在上述两原则的指导下，就有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平，并能适应将来社会经济的发展。
具体如何建立我国的公益诉讼制度，结合以上分析，笔者认为应从以下几个方面着手
4.1突破传统的诉的理论
传统理论认为，“无利益无诉权”，作为诉权要件的"诉的利益"是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权”理论，是否具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，由于侵害公共利益行政行为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及实现判决形成政策的机能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适用当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法定权利损害标准，发展和确定了“事实不利”影响标准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的做法，但是，为最大限度的保护公益，要突破传统的诉的利益理论，对“利害关系”作宽泛的理解，放弃“无利益无诉权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼[13]。
4.2确立检察院的原告资格
对由什么样的无直接利害关系主体提起公益诉讼，理论上存在分歧意见，有的认为公益诉讼的原告只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告[1]。笔者虽然赞同突破传统原告资格的做法，但仍然认为公益诉讼的原告只能是以国家机关即检察院为益。具体的程序设计是有关组织、公民个人均有提起行政公益诉讼的启动权，即有关组织、公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法院起诉，而只能向检察院申请提起诉讼，由检察院依法起诉或由检察院直接主动提起诉讼。
为什么不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格呢？这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平较高的情况下，普通公民享有起诉权，确实有利于在广泛范围内更高效率的保障公民权益，制约政府全力，而不必担心引起滥诉。但在法律水平较差的情况下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们不是美国，两千多年的封建传统，较低的经济发展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们不能照搬美国的制度，即使他们是先进的。急功近利，往往适得其反。正如英国行政法著名学者韦德所说：“它（行政公益诉讼）设定了控制这样的情形的措施，在那种情形下，要不然的话，公众中任何数量的成员都试图提起无以协调的诉讼，结果会导致普遍的混乱，从根本上说，它是一种调控的集团诉讼，检察总长愿意协调的所用人都能获得”。因此，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的起诉权交由具有专门知识的特定机关即检察院。
就检察院的性质和地位而言，检察机关最适合提起行政公益诉讼。检察机关自诞生之日起，就以公益代表者的面目出现。勃瑞威尔大法官宣称：无论何时被指控的违法行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求国家关心的事务，或涉及到国家有确保全体公民共同权利的义务，检察总长都有权提起各种诉讼。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。所以在我国由检察机关代表公益提起诉讼在理论上不应该成为问题。而且检察机关享有的人力、财力和物力在实力上足可以和行政机关相抗衡。从经济学的角度讲，公益诉讼具有公共产品的特征，而由代表国家的检察机关提供公共产品则要比私人更加有效，这是经济学的基本要求。且通过行使公诉权追究有关违法行为，维护公益正是检察机关的职责和特长。在我国，由于历史原因的影响，检察机关长期以来成为单一办理刑事案件的刑事检察院，而这正是行政公益诉讼在我国缺失的主要原因。
在只有检察机关享有公益诉讼起诉权的情况下，检察机关如果不作为，如何启动诉讼程序则是一个值得研究的问题。笔者认为，在某些情况下，应该允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提起诉讼。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能是保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的起诉权符合宪法规定。另一方面，现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而更多地依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。对于这一类主体，法律应作严格的规定。
4.3界定公益诉讼的受案范围
公益诉讼能否被法院受理，还要看是否属于法院的受案范围。
公益诉讼的目的在于保护公共利益，从而与以维护私人利益为目的的私益诉讼区别开来。然而对于行政诉讼而言，公益性与私益性之间的界限只具有相对意义。因为至少从理论上讲，行政权作为一种公权力，本身即为公共利益之体现，任何违法或不当的行政行为最终都会损害公共利益或影响公共利益的实现，在此意义上，行政诉讼都具有公益性。但尽管如此，行政公益诉讼受案范围的确定仍应从维护公共利益的诉讼目的出发，即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。而关于公共利益的界定，在理论界没有达成能够得到普遍认同的结论。不过我们还是可以从公共利益的基本特征着手对此概念有个大致的把握：其一，利益主体的广泛性。如果仅仅是某个或某一小部分人的利益，则一般不构成公共利益。其二，利益主体的不确定性和开放性。公共利益不能专为某些个人所特有或保留，并且利益主体的增加不会减少原有受益人的利益。按照以上特征，诸如国家利益、公共秩序、社会公德、社会资源等都应归入公共利益的范畴。
有的论者认为公益诉讼应当限于行政行为直接侵犯公共利益的案件[1]，笔者认为不然。行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为，也有不作为。如物价局非法提高某种商品物价的行为，直接侵害主体是物价局。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行政行为也表现为作为和不作为两种形式，比如，某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质，公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局的非法批准行为或不履行监督职责为前提。环保局作为间接主体实施的行政行为对公共利益的侵害就是间接侵害。
关于公益诉讼的受案范围，西方国家一般是采取列举排除式和概括肯定式相结合的方式进行规定，即通过立法判例确定不宜进行受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为均属于法院的审查范围。这样就能够比较全面的将行政行为纳入司法审查范围之内。我国的《行政诉讼法》规定的行政受案范围较以前有所扩大，但仍然有限[14]。第11条对法院可受理的范围进行了列举，但正是这一条，恰恰构成了对受案范围的限制。第2条的规定在很多情况下被理解为是行政诉讼法的适用范围而非法院受案的依据。所以以《行政诉讼法》规定的受案范围来界定公益诉讼的受案范围是不适当的。这里关键是抽象行政行为。我国法律规定，对所有的抽象行政行为都不得提起诉讼，但事实是侵害公共利益更多的是抽象行政行为。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律（宪法或法律）或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却依据国情通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的不断加强，抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际上诉讼制度发展的必然规律，并以为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。另外将抽象行政行为纳入司法审查范围之内也是公正与效益的要求。所以为有效制止政府行为侵害公共利益，必须将抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围，否则公益诉讼必将面临极大障碍，相当大一部分侵害公共利益的行政行为必然无法受到司法审查的监督。
对于公益诉讼的法律设计，首先要修改《宪法》，在《宪法》中对公益诉讼做原则性规定，可以这样说，公益诉讼的确立，将在制度层面上为宪政的确立打下坚实的基础[15]。然后以宪法规定为指导，对公益诉讼作出全面系统的规定，构建我国的公益诉讼法律制度。
五、结语
由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。
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