【摘要】本文在统计上比较全面地描述中国城乡医疗卫生、教育和社会保障等方面的差距。根据Lewis的二元结构理论和Lipton的政府财政支出具有偏向城市的理论，通过回归分析，考察了城市化和政府财政政策对城乡公共服务差距的影响。研究发现，城市化和财政政策都是影响城乡公共服务差距的重要因素，但它们的作用大体上是相反的。城市化有助于缩小城乡公共服务差距，而财政政策通常会扩大城乡公共服务差距。
二元经济结构是中国经济发展过程的重要特征。从产业的角度看，这个特征表现为工业部门与农业部门之间的差别，而从地理空间的角度看，还表现为农村与城市的差距。近些年，后者越来越受到经济学家和政策制定者的重视，特别是对农村与城市收入差距的研究。但是，除了收入差距外，城乡之间在基本福利和公共服务方面也存在着较大的差距，包括医疗卫生、教育和社会保障等。然而，目前对城乡公共服务差距的研究还比较粗糙，有些仅仅停留在简单的主观判断和缺乏实证根据的政策建议上。部分原因是对影响城乡公共服务差距因素的理论研究结果比较模糊。例如。有研究认为，人均GDP水平的提高有助于缩小城乡差距，但是，人均GDP在模型里面不能简单地视为外生变量，因此，研究结果的模糊性导致没有清晰的政策含义。部分原因则是数据的匮乏，例如，虽然国家统计局从1992年就开始公布城乡死亡率的数据，但从2009年才开始公布城乡医疗卫生机构床位的数据，2011年才公布有关城乡社会保障和民政部门医疗救助支出的数据。这个现状导致很难更早地获得有关城乡福利差距的完整数据。
一、理论问题
公共服务特别是基本公共服务的差距，是城乡福利差距的一个重要部分。有两个基础性的理论框架可以用来解释城乡公共服务差距变化的原因。一是Lewis模型。他将经济发展过程分为两个阶段：劳动力剩余阶段和劳动力短缺阶段。在劳动力剩余阶段。农村剩余劳动力比较丰富，而且对城镇部门的供给曲线具有弹性;在劳动力短缺阶段，农村劳动力供给曲线向上倾斜。在两阶段的拐点，市场决定的城镇工资水平和反映农村劳动力供给价格的农村收入都开始上升。但在达到Lewis拐点之前，如果劳动力市场存在分割，城镇的工资将高于市场决定的水平，城乡收入的差距较大。在达到拐点之后，随着农村劳动力的减少，农村劳动力的收入上升，城乡收入的差距也随之缩小。
在应用的意义上，Lewis模型在概念上可以从两个方面得到扩展：一个是农村剩余劳动力向城市的流动，从地理空间的角度看，可以理解为是城市化的过程，因此，城市化过程也是经济发展过程的重要组成部分：另一个是在城乡分割的二元结构下，城乡之间的福利差距不仅表现为收入差距，还表现为医疗卫生、教育和社会保障等公共服务方面的差距。随着经济发展和城市化水平的提高，城乡之间不仅收入差距会缩小，在公共服务方面的差距也会缩小。例如，给定医疗卫生服务存在较大差别，随着农村人口向城市流动，城市人均享受的医疗和卫生等公共服务的水平会相对下降，而农村因为人口减少，享受的人均医疗和卫生的服务水平会相对上升，最后，随着城市化水平的提高，城乡公共服务的差距逐渐缩小。保持Lewis的理论框架并将其在概念上进行适当的拓展，我们得出一个可以实证检验的关系：城市化水平是影响城乡公共服务差距的重要因素，二者呈反向关系。
另一个基础性的理论框架来自于Lipton的思想。二元经济结构下，政府通常采取各种政策来支持经济发展。给定城市化水平或劳动力的流动，如果政府支持发展的政策在城乡之间分布是不平衡的，且有利于城市，那么城乡之间收入和公共服务的差距就会扩大。反之，如果支持发展的政策有利于农村，城乡之间在收入和公共服务方面的差距就可能缩小。Lipton提出了政府政策具有城市偏向的观点。按照Lipton的解释，政府涉及城乡之间的政策主要包括价格政策和支出政策两个方面。扭曲或压低农产品的价格有利于城市工人，从而有利于城市工业的资本积累。但随着市场的发展，农产品和工业品的价格更接近于市场定价，价格扭曲的状况会得到部分矫正，但支出政策的偏向依然存在，甚至可能在价格政策取消后成为更重要的城市偏向政策。这种城市偏向的政策表现为：在交通、教育和医疗方面，政府的政策更偏向于城市，而忽视了农村，从而导致城乡之间在公共服务方面差距趋于扩大。这样我们就得出另一个可以实证检验的关系：如果存在城市偏向的话，政府在医疗卫生、教育和社会保障等公共服务方面的财政支出会向城市倾斜，从而扩大城乡之间在公共服务方面的差距。
二、数据来源和基本事实
1.数据来源和类型
本文数据来自《新中国六十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》。这些数据主要涉及城乡公共服务的三个方面：医疗卫生、教育、社会保障及社会服务。涉及城乡公共服务的数据，就是说，在同一个相关的指标中，首先要有城市的信息，也要有农村的信息，缺一不可，而这样的数据受到资料的限制。出于同样的原因，这里的数据分为两种类型：时间序列和面板数据。有关医疗卫生(除城乡每千人口医疗机构床位数外)和教育的数据属于时间序列，而社会保障及社会服务(再加上反映医疗卫生的城乡每千人口医疗机构床位数)的数据属于面板数据。
同样是由于资料的限制，这些数据不仅具有不同的类型，而且时间跨度也不同。例如，从1991年开始国家统计局就提供了有关城乡新生儿、婴儿、5岁以下儿童和孕产妇死亡率的统计。因此，这个数据跨度最长，从1996—2012年。统计局从1996年开始提供农村普通中小学财政支出和在校学生人数的信息，因此，我们整理关于这方面的数据跨度是1996—2012年。国家统计局从2010年才开始公布城乡民政部门医疗救助支出和人次的数据，因此，有关这方面社会服务的数据仅包括2010—2012年。跨度最短的数据是城乡基本养老保险支出和收益人数的信息，而且只有2010年和2011年这两年。幸运的是，我们整理的数据，仅有时间序列的数据跨度比较长，而时间跨度较短的数据是面板数据，截面涉及除西藏外30个省、直辖市和自治区，这使我们可以利用这些数据来进行有效的统计和计量分析。
2.城乡公共服务差距的基本事实
(1)总体差距
我们的数据涵盖了城乡医疗卫生、教育、社会保障及社会服务，在总体上可以帮助我们观察中国城乡公共服务差距的基本事实(如表1所示)。在医疗卫生方面，农村与城市之间新生婴儿死亡率的比率(Runmr)、农村与城市婴儿死亡率的比率(Ruimr)、5岁以下儿童的死亡率的比率Ruimr_5和孕产妇的死亡率(Rummr)的比率，在1991—2012年期间，其均值都在两倍以上，最高值都在三倍以上。农村的这个指标远大于城市。不仅农村医疗卫生服务的效果低于城市，而且医疗卫生的物资条件也不如城市。在2008—2012年间，城乡每千人口医疗卫生机构床位数的比例(urbed)的均值在两倍以上，最高值在四倍以上。城乡差距仍然是明显的。但从动态的角度看，二十年来，这些差距趋于缩小。以1991年与2012年进行对比，农村与城市新生婴儿死亡率之间的比率由3.0300降到2.0800，婴儿死亡率的比率由3.3500降到2.3800，5岁以下儿童死亡率的比率由3.4000降到2.7500，孕产妇死亡率的比率由2.1600降到1.1500。
在教育方面，至少从政府提供的财政支出角度看，城乡差距得到了明显的改善。我们构造了一个比率或指数，分子是农村普通中学(小学)财政性教育经费支出占普通中学财政性教育经费支出总额的比例，分母是农村普通中学在校人数占普通中学在校总人数的比例。二者之比就是衡量财政性教育经费支出是否公平的指数。如果这个指数等于1，意味着占在校学生例如40%比例的农村中学生得到了相关的财政教育支出比例的40%，农村与城市之间是绝对公平的。如果这个指数小于1，对农村就是不公平的。在我们的数据中，用于衡量农村普通中学的财政支出是否公平的指数是Refsind，在1996—2012年，这个指数的均值是1.2702(如表1所示)，表明财政性教育支出对于农村来说不仅没有出现不公平，而且由于这个指数大于1，显示出向农村倾斜的倾向。从动态角度看，这个指数在1996年为0.8593，2011年上升到2.4911。这个结果来自指数分子增加的趋势和分母下降的趋势两个方面的变化。根据我们的数据，农村普通中学财政教育支出的比例由1996年48.7000%上升到2011年的57.2000%，而农村普通中学在校人数的比例由1996年的56.7000%下降到2011年的23%。虽然财政支出比例(Uroai)的上升有助于城乡中学教育支出的均等化，但农村普通中学在校人数比例的急剧减少是一个更为重要的影响因素。与衡量农村普通中学财政性支出不平等指标相似，同样方法衡量的农村普通小学财政性支出不平等的指标Refpind，在1996—2012年的均值是1.0250.这个结果表明，在农村小学方面的教育支出基本上是完全平等的。但从动态角度看，它也同样经历了由不平等到平等的过程。数据显示，Refpind由1996年的0.8683上升到2011年的1.5792。在此期间，农村普通小学财政性支出的比例由1996年61%上升至2011年65%，而农村普通小学在校人数的比例由1996年的69.7000%降到2011年的41%。直观上，农村小学在校人数比例的减少对于财政性支出不平等指标的改进产生更为重要的影响。
在社会保障方面，我们有城镇企业职工基本养老保险基金支出与离退休人员比例的数据，与之不完全对应，我们有新型农村社会养老保险基金支出与达到领取该待遇年龄的参保人数之间比例的数据，这两个比例分别代表城市和农村基本养老保险基金的人均支出，显然，这两个比例之比，就是城乡基本养老保险人均基金支出的比例(Uroai)。这个比例越高，对农村居民的社会保障来说，越不公平。数据显示出，2100—2011年间，从平均值看，城市是农村的28倍。最高值达到73倍。需要注意的是，城乡完全对应的比较应当是城镇居民与农村居民养老保险人均支出，由于我们缺乏有关城镇居民的数据，只有选择城镇企业职工的相关数据替代。但是，一般来说，城镇企业职工的养老保险支出的人均水平要高于城镇居民的人均水平，因此，我们选择的替代指标会高估城乡社保的差距。即使能够剔除高估问题。城乡养老保险人均支出的差距也是相当大的。除了养老基金指标外，还有代表社会服务的城乡民政部门人均医疗救助支出比例指标。从数据看，2010—2012年的平均值在1.7451倍，最高值达到4.2800倍，城乡差距也是存在的。
从上述情况看，20世纪90年代财政教育支出在农村普通中学和小学方面显示的城乡不平等，已经得到彻底的改观，当然，这很大程度上得益于农村中学和小学在校人数比例近些年的急剧下降。城乡民政部门医疗救助服务的不平等程度虽然没有消失，但在比较适度的范围内，而由新生儿死亡率等指标衡量的农村与城市在医疗卫生方面的差距，除了孕产妇死亡率外，仍然保持在2倍左右。城乡之间公共服务最不平等的是社会养老保险，差距相当大。
(2)地区差异
面板数据可以从地区分布角度观察城乡公共服务的不平等问题。如表2（简略）所示。
在表2中，就城乡每千人口医疗卫生机构床位数的比例(Urbed)来说，东部地区的均值(2.1826)小于中部地区(2.3801)，而中部地区又小于西部地区(2.4172)。这个结果似乎显示出，人均收入水平较高的地区，其城乡不平等的程度相对较小。关于城乡基本养老保险人均基金支出比例(Uroai)的指标，也部分地强化了这个印象，东部地区(24.1902)小于中部地区(32.1779)，但中部地区大于西部地区(29.3418)。直观看上去应当是地区人均收入水平越高，城乡养老保险支出的差距越小。这个判断对于东部地区没有问题，但是人均收入水平较低的西部地区这个指标也较低，使这个判断模糊起来。为此，我们对东部地区的城乡人均养老保险支出比例与地区人均生产总值做了简单的回归，系数呈负相关，系数的t统计量是-5.6600，
是0.6000。但是，中部和西部地区这种关系在统计上都不显着。城乡民政部门人均医疗救助支出的地区分布不能直观地看出与地区人均收入水平有怎样的联系。我们做了一个简单的回归分析，发现东部地区的城乡人均医疗救助支出与东部地区的人均地区生产总值成负相关，系数的t统计是-3.0500，
为0.2200。中部地区这个指标与该地区人均生产总值也呈负相关，系数的t统计量是-1.9500，
为0.1100。但对于西部地区，这种负相关关系在统计上不显着。
从表2中部分变量的均值在东部、中部和西部分布的差异看出。反映医疗卫生和社会保障的城乡不平等的指标，东部地区的值最小，而中部地区和西部地区的排序相互交替。对东部地区的数据进行的简单回归分析证实，地区人均收入水平越高，城乡不平等程度越低。但这一结论对其他地区，不完全成立。
3.解释变量
城市化水平和财政政策是两个重要的解释变量。由于被解释变量的数据分为时间序列和面板数据两种类型，解释变量的数据类型也与之相对应，数据来源于《中国统计年鉴》2003—2013年，解释变量的描述如表3（简略）所示。
三、回归结果与理论分析
1.城乡医疗卫生服务差距的回归结果与分析
表4（简略）中的变量基于时间序列数据，无论是被解释变量，还是解释变量，经过ADF检验显示，这些变量都存在单位根，具有非平稳性，并且通过检验，大部分解释变量和被解释变量之间不存在协整关系，但是经过一阶差分处理的变量之间具有协整关系，因此，表4中的变量是经过一阶差分处理后的最小二乘回归分析结果。
在表4中，被解释变量是相关指标的农村与城市之间比例。城市作为分母。表4的前两行给出农村与城市新生儿死亡率之比Runmr的回归结果，可以看出，城市化的变动对Runmr在统计意义上没有影响，而财政医疗支出的比例作为单独变量，其系数在10%水平上显着为正，当它同城市化一起作为解释变量时，其系数在10%水平上仍然显着为正。因此，作为影响Runmr的因素，财政医疗卫生支出比例的提高，将产生扩大农村与城市差异的效应。财政政策具有城市偏向的说法在这里得到了经验的证实。
对于缩小农村与城市婴儿死亡率差异Ruimr来说，城市化和医疗卫生财政政策的作用在统计上都不显着(未在表中报告)。当我们将5岁以下婴儿的死亡率之比Ruimr_5作为被解释变量进行回归时，城市化和财政医疗卫生政策分别作为单独的变量其系数在统计上都不显着，但当将二者同时作为解释变量时，财政政策的作用在统计上不显着，而城市化系数在10%水平上是显着为负的，这意味着，城市化水平的提高有助于缩小5岁以下儿童的农村与城市之间死亡率的差异。在逻辑上，或许是随着作为父母的农村人口向城市流动，其婴儿在城市中得到了相比农村更好的医疗卫生服务，因而降低了农村与城市之间死亡率的差异。在这里，财政政策的城市偏向论没有得到证实。
当我们把农村与城市孕产妇死亡率之比作为衡量城乡医疗卫生服务差异时，财政政策作为单独变量与被解释变量呈正相关，在10%水平上统计显着。当我们将城市化和财政政策同时作为解释变量时，二者与被解释变量都呈正相关，但城市化系数在统计上不显着，而财政政策仍然在10%水平上统计显着。财政医疗卫生支出比例的提高具有扩大农村与城市差异的作用，财政政策的城市偏向论再次得到证实。
在表5（简略）中，当我们采用面板数据将城乡每千人口医疗卫生机构床位差异作为被解释变量，城市化与医疗卫生财政支出政策同时作为解释变量时，城市化在无截面和时间固定效应、有截面固定效应和截面时间双向固定效应的情况下，统计上都具有显着性，而且城市化水平的提高对缩小城乡医疗服务条件差异的效应是明显的。但是，财政政策的效应在统计上是不显着的。
2.城乡教育服务不平等的回归结果与分析
如前面描述的，衡量农村普通中学和普通小学教育投资或平等程度的两个指标Refsind和Refpind越高，对农村来说，教育的不平等程度越低。农村中学和小学的财政性支出所占比例Nees无疑对城乡教育的不平等程度指标产生影响，此外，城市化也是一个重要的解释变量。一般来说，城市人口增加，城市在校的学生人数也会相应增加，在财政支出格局不变的情况下，城市人均占用教育资源的比重就会下降，从而按照在校人数比例调整的财政支出在城乡分布的不平等情况会得到改善。
表6（简略）中所涉及的时间序列变量经ADF检验有单位根，变量具有不平稳性，但经检验解释变量和被解释变量之间具有协整关系，因此，可以使用原始变量进行估计。表6的回归分析结果显示，对农村普通中学教育支出的不平等程度指标来说，城市化和财政政策变量分别作为独立的变量，对Refsind的影响在统计上都是显着为正的，解释变量水平的提高有助于减弱教育支出在城乡的不平等分布。但是，在这里如何设定函数形式是个问题。从Ramsey的函数形式设定的检验看(由表6最后—N显示)，以F统计的概率为0.0000，证明城市化作为单独变量形式为误设。与之不同的是，教育支出政策作为单独解释变量函数形式的检验结果，F统计的概率是0.0800，在5%的显着水平上不能视为误设。接着，我们分别考虑了城市化变量和财政政策变量的非线性形式，结果，在城市化变量及其平方的函数形式中，函数形式设定通过了稳定性检验，系数在统计上都显着。城市化水平的初始提高扩大了城乡教育的不平等，然而在较高的城市化水平上又产生了降低教育支出分布不平等的效应，但在这种函数形式中，财政政策的作用在统计上不显着。不同的是，当我们考虑教育的财政政策变量及其平方项时，财政政策呈现非线性形式，在较低的水平上财政政策会扩大农村教育支出的不平等，但在较高的水平上，又会缩小这种不平等。在这种函数形式中，城市化的作用显着为正，具有缩小教育支出不平等的功能。但是，从Ramsey的稳定性检验看，这种函数形式的设定有误。最后，我们考虑了城市化与财政政策皆为非线性的形式。结果，函数形式设定通过了稳定性检验，而且模型中的系数在统计上都显着，城市化连同财政政策一起与城乡普通中学教育支出的不平等指标呈U型非线性关系。
当我们转向考察对农村普通小学教育支出不平等的影响时，情况或多或少是相似的。单独考察城市化或教育的财政政策的二次项都属于模型误设，尽管仅仅考察财政政策的非线性形式其系数在统计上都显着。最终。通过稳定性检验的是城市化和财政政策都是非线性的函数形式(如表6最后一行所示)，但是，城市化的作用只有二次项在10%水平上显着，而财政政策变量始终都是显着的，且与被解释变量呈U型关系。在较低的财政支出水平上，财政政策导致城乡教育支出分配的不平等，然后在更高的支出水平上，财政政策才会缩小、甚至改善城乡教育支出分配的不平等状况。
概括起来说，城市化和财政政策对农村中学教育支出不平等Refsind都会产生影响，但只有财政政策对农村小学的教育支出不平等Refpind产生重要的影响，城市化的影响不显着或不重要。在逻辑上，这个差异的可能性解释是，随着农民工进城，城市化水平提高，农民工更希望他们的子女就读于城市普通中学，接受更好的教育。在某种程度上，这也是他们由农村向城市流动的动因之一。结果，城市普通中学在校人数增加，在教育支出格局不变的情况下，城市化水平的提高必然会改善城乡教育支出的不平等。但是，这个故事不适合于普通小学教育支出不平等的改善。因为，进城农民工一般将他们较小的孩子留在农村就读小学，成为留守儿童，而待这些孩子长大一些再将它们带入城市，进入城市中学。结果，农民进城带动的城市化水平的提高，并没有直接导致城市普通小学在校人数的增加，也就没有对城乡小学教育支出的不平等产生显着的影响。
3.城乡社会保障及社会服务差距分析的结果
表7（简略）中的变量基于面板数据。影响城乡社会保障差异(Uroai)的因素有两个：城市化(Ups)和财政在社会保障与就业支出的比例(Snes)。首先，在没有截面和时间效应设定的模型中，城市化水平的提高有助于缩小城乡社会保障差异，系数在1%的水平上统计显着。而财政在社会保障和就业支出比例的增加会扩大城乡社会保障差异，系数在5%水平上统计显着。其次，当考虑截面固定效应时，城市化和财政的社会保障支出的系数均为正，且统计上显着。Hausman检验(ST)的x2统计量为9.6900，在1%水平上拒绝截面随机假设，因此，固定截面效应是有效的。这意味着城市化水平提高或财政社会保障支出比重的提高，都产生了扩大城乡社会保障差异的结果。最后，当我们考虑截面和时间双向固定效应时，冗余固定效应检验(RT)的X2统计量为79.6900，双向假设是有效的。但在这个假设下，城市化的系数虽然为正，但在统计上不显着，而财政社会保障支出比例的系数仍然为正，且在1%水平上显着。这个结果意味着，在其他条件给定的情况下，城市化水平的提高不能起到缩小城乡社会保障差距的作用，原因在于，财政的社会保障和就业支出政策存在明显的“城市偏向”，正是财政社会保障支出政策造成城乡社会保障水平存在较大的差距。
在考察对城乡民政部门人均医疗救助支出所体现的城乡社会服务差距方面(Urmnae)，我们从表7中可以看到，首先，如果没有截面和时间的任何设定，城市化水平和财政医疗卫生支出的比重两个变量都显着为正，前者在5%水平上显着，后者在1%水平上显着。其次，如果采用截面固定效应，两个解释变量都不显着。最后，如果采用时间随机效应，城市化和财政医疗卫生支出比例这两个变量都在5%水平上显着为正。Hausman检验的X2统计量为3.2600，不能拒绝随机效应的假设。这意味着，城市化和财政医疗卫生支出水平的提高都会扩大城乡医疗救助服务支出的差距，财政政策的“城市偏向”再次得到证实，同时，它也是城乡社会保障和医疗救助服务差距扩大的主要原因。
四、结论
本文对城乡公共服务差距的事实进行了统计描述，发现虽然近些年城乡之间在医疗卫生、教育和社会保障等公共服务方面的差距逐渐缩小，但差距依然较大。农村普通中学和小学教育支出不平等的状况得到了彻底的改善，但城乡社会保障的差距依然非常之大，甚至地区之间都存在明显的差距。
本文根据相关的时间序列和面板数据进行回归分析，重点考察了城市化和相关的财政支出政策对城乡公共服务差距的影响。分析的结果可以概括为四类：第一类，财政支出比例的提高扩大了城乡医疗和社会保障的差距，而城市化在这里没有统计意义上的显着效应。所涉及的被解释变量包括农村与城市新生儿死亡率的差异、孕产妇死亡率的差异和城乡社会保障的差异。第二类，城市化水平的提高显着地缩小了城乡公共服务的差距，而财政政策在这里没有统计意义上的显着效应。所涉及的被解释变量包括农村与城市5岁以下儿童死亡率的差异和城乡每千人口医疗机构床位的差异。第三类，城市化水平与财政支出比例的提高都产生了扩大城乡公共服务差距的效应，所涉及的被解释变量是城乡民政部门人均医疗救助支出的差异。第四类，城市化和相应的财政政策与城乡公共服务差距均呈现非线性的U型关系，所涉及的被解释变量是农村普通中学和普通小学相对于在校人数衡量的财政支出比重。
从这些结论可以看出，城市化和财政政策独立或共同地影响城乡公共服务的差距。粗略地说，城市化水平的提高有助于缩小城乡公共服务的差距，而相关财政支出比例的提高则产生了扩大城乡差距的效应。这个结论的政策含义是，为缩小城乡公共服务的差距和不平等，一方面需要提高城市化水平：另一方面，需要改变财政支出政策的城市偏向原则。
