摘要:  2014年苏格兰、加泰罗尼亚和香港等居于单一制国家（英国、西班牙和中国）的高度自治行政区都经历了令人瞩目的政治动荡，但苏格兰公民投票失败、加泰罗尼亚取消“合法”公民投票和香港政局逐渐趋稳都表明它们所在国家的单一制宪法框架并未改变。但另一方面，这三大行政区的政制发展也证明，它们确有不同于通常所谓“一级行政区”的特征。这些地区多有历史上的事实权力孑遗，它们的自治地位据称可以得到多样法律渊源的支持，而它们的对外交往也带来新的法律挑战。

关键词:  单一制 高度自治 苏格兰 加泰罗尼亚 香港

单一制国家内个别行政区的高度自治状态，传统观念认为系基于各国主权，即，单一制国家作为“主权者”决定将一部分国家权力授予行政区行使。在此前提下，关键的问题可能是如何理解该自治行政区与国家所设置为代理人的任一其它机构或行政区的区别。即便普通行政区自国家处所得权力远远少于自治行政区所能行使的权力，仅凭借这一“量的差异”就区分二者，未免过于简化。依此逻辑，任一行政区的权力只要明显高于本国其它行政区即可被宣布为“高度自治行政区”，这显然并不符合学者和大众的直观认识。指出行政区的权力有多寡之别，只能论证该国内部制度有此划分且某行政区的权力相对较高，并不能论证该行政区已经满足“高度自治行政区”的充分必要条件。可见，讨论单一制国家行政区的高度自治，应当说明此类地区在单一制宪法框架下究竟与通常所谓“一级行政区”有何不同。反之，仅仅以“量的差异”定义“高度自治行政区”终究未能脱离联邦制“分权”观念的思想束缚，而在政治实践中则难免鼓励自治行政区追求距离完全自治“只差一步”的权力最大化，也难免刺激其它行政区不断攀比高度自治行政区并造成政治乱象。

观察和比较英国、西班牙和中国的高度自治行政区，特别是苏格兰、加泰罗尼亚和香港，不难发现，高度自治行政区尚有历史长久的“事实”权力。此种事实权力并非联邦制国家组成部分的所谓“保留权力”，因为“保留权力”须得到所在国家宪法的正式承认，不得被国家或地方政府单方面改变。单一制国家的政治机理与之不同。一方面，单一制国家尚未褫夺高度自治行政区的某些事实权力。另一方面，单一制国家中央政府的权力也绝非高度自治行政区所贡献。或者说，并非高度自治行政区原有诸多权力，当与其它单位合并成某国，或者准备加入某国时，让渡权力给该国而自己保留了部分权力。实际的历史过程往往是，高度自治行政区原有一部分权力，当其进入所在国家先行宪制时，中央政府将自己原有的权力直接施加于高度自治行政区，但暂时没有用自己的某项权力取代自治行政区的同种权力，尽管这种取代仍然可能。关键在于，归根结底是国家而绝不是高度自治行政区有单方面迫使对方服从的强力。高度自治行政区原有权力的大小和多少当然影响到国家用自己权力取代高度自治行政区权力的过程。但本质上，这个过程仍然是高度自治行政区权力的消失，而不是它们的重新分配。

上述历史过程真实地发生于三个案例之中。苏格兰虽然自1707年正式合并于英格兰后就完全丧失了立法权并基本上丧失了行政权，但联合王国始终没有取消苏格兰的法院系统，苏格兰的司法权遂颇为牢固地掌握在苏格兰法律界手中。加泰罗尼亚的自治虽然几经反复，但在西班牙民主转型之初就重建了自治机关，加泰罗尼亚本地政治力量在此大纛下顺利完成对佛朗哥时期管制体系的洗牌并参与制定了1978年《西班牙王国宪法》。中国1997年7月1日恢复对香港行使主权时比较彻底地完成了对香港本地立法、行政机关的去殖民化，“另起炉灶”建立了特别行政区政府，但却几乎全盘接纳了港英时期香港本地的法院系统，在某种意义上还因为取消了过去套在香港普通法法院头上的绳索，实质地强化了香港的司法权。以上种种，正是本文所称未经置换形态的权力。当然，这种事实权力也确有在一定条件下灭失之虞。三国单方面改变高度自治行政区状态的政治能力，保证了它们虽经变化但仍然是名副其实的单一制国家。

与政治主权观着眼于事实权力不同，法律主权观从法律权力的角度定义主权，即权威源于法律规则。这种主权理论引导我们关注当局行使其权力是否符合法律，或者说，究竟有哪些实在法上的渊源对当局及其最高机关的权力予以承认。在传统国际法学领域，这一问题发展为根据实在法判断一个民主单元或者人们集体是否拥有自决权利；在传统宪法学领域，则是根据宪法实在法判断其是否拥有分离权利。如果这一民主单元或者人们集体拥有合法的自决权利或者分离权利，那么根据这些权利就可以创造新的规则体系，并由此赋予这一民主单元或者人们集体的代表机构合法的强制力量。根据这一思路来观察和比较英国、西班牙和中国的高度自治行政区，不难发现，这些高度自治行政区都不拥有实在法明示的自决权利或者分离权利，这是毫无疑问的。但有趣的是，在上述前提下这类行政区所行使的权力据称可能获得复杂多样的法律渊源的支撑。这种法律现象本身也许可以构成高度自治行政区的一个特征。当然，各国宪法（惯例）的凌驾性仍然不受质疑，这也说明它们为什么仍属于单一制国家下辖行政区的范畴。

英国的地方制度（郡县）是由英国议会立法设立的，过去的殖民地制度则部分地来源于“在枢密院中的英国君主”的命令。这都是一些为传统宪法学所熟知的法律渊源。苏格兰如果要强调其高度自治法律地位的独特性，就要说明它还有其它法律渊源的支撑。现在看来，它最可能找到的法律渊源主要是苏格兰普通法以及古苏格兰与古英格兰签订的《联合条约》，这二者的共同对手则是英国议会和英国君主的法理权威。但问题在于，《联合条约》的法律效力颇有争议。查明300年前的国际法几乎是不可能的任务，也没有意义。古苏格兰已经不复存在，也没有任何国家（包括英国）会承认今天的苏格兰自治政府可以继承古苏格兰的权利。而苏格兰普通法的权威最终取决于苏格兰法院的权威，苏格兰法院系统虽然坚如磐石但并非永恒不变。至于西班牙，问题集中于加泰罗尼亚有无先于西班牙宪法的权利。加泰罗尼亚自治政府确实拥有一些所谓“历史权利”，但西班牙中央机关坚持只有西班牙宪法才是这些权利的本源。西班牙宪法法院的新近的一系列判决都支持了西班牙中央机关的观点。至于香港，主要的问题则是“中英联合声明”的功能。虽然香港的普通法法院曾表示“中英联合声明”与香港宪制大有关系，但中国政府最近的一系列公开表述都否认英国可以根据“中英联合声明”干涉香港事务和中国内政。

而在处理“对外事务”时，单一制国家高度自治行政区也与其它一级行政区的不同。这与主权理论仍有关系，但此处需要使用的是“对内主权”和“对外主权”这一对概念。所谓“对外主权”在传统国际法上有三层意义：第一，只有主权国家才是国际关系的主体；第二，所有主权国家都是平等的；第三，主权国家处理内部事务不受其它国家的干涉，一国公民只是该国国内法的主体而非国际法的主体。当代的国际法对上述观念有所修正。即便可以不考虑联合国安全理事会和国际刑事法院日趋强化的功能，欧盟法院裁定和欧洲人权法院判决对欧洲主权国家的约束显然不可忽视。凡加入《欧洲人权公约》的国家必须接受欧洲人权法院的判决，即便它们败诉也是如此；而欧盟法院对欧洲法的解释直接约束欧盟成员国家的国内法院，欧洲法的法律效力高于与之相冲突的成员国家国内法。在这种情况下，“对外主权”的传统意义出现摇摆。围绕着“对外事务”的处理，高度自治行政区形成了一系列新的法律现象，竞相争取参加国家组织。苏格兰和加泰罗尼亚都是欧盟地区委员会的成员。同时，这些行政区也在一些非传统法律领域中提出新鲜问题，其它一级行政区难以望其项背。比如欧洲法在国际法之外对地区“独立”是否有独立规则，或者内地与香港的经济合作是否创造独特法律空间等等。

总之，单一制国家的高度自治行政区在权力来源、法律地位和对外事务等方面都有十分不同于通常所谓“一级行政区”的表现。在权力来源方面，单一制国家的中央政府与高度自治行政区政府之间确实存在着权力授受关系，但是形成这种关系的历史过程与单一制国家建立地方制度的一般过程十分不同。建立通常所谓“一级行政区”，单一制国家基于自己的意志采取主动即可；但建立高度自治行政区，往往需要慎重对待该地区原有的事实权力。当然，单一制国家与高度自治行政区的法律关系一旦确立，单一制国家的中央政府即可以对高度自治行政区的权力予以调整，在这个意义上说高度自治行政区并不能挑战所在国家的单一制宪法框架。在法律地位方面，单一制国家的高度自治行政区不拥有分离权利；但高度自治行政区的地位据称可以获得复杂多样法律渊源的支撑，甚至获得国际实在法或者准国际法的保护。一方面，这些国际实在法或者准国际法的时效和实效并不完全确定，所以高度自治行政区难以真正仰赖这些规则；但另一方面，这些规则实际存在，也确实引人瞩目。在对外事务方面，单一制国家高度自治行政区往往拥有大大高于一般行政区的自由，特别是能够积极地甚至单独地参与国际交往，并在非传统法律领域提出新的问题和挑战。高度自治行政区在以上各方面都突破了单一制国家通常所谓“一级行政区”的局限，形成与所在国家的新型关系，它们的政制发展并未停歇，未来恐怕还会对所在国家和法学理论提出新的挑战。

屠凯，清华大学法学院助理教授、法学博士。

来源：本文节选自屠凯：《单一制国家特别行政区研究：以苏格兰、加泰罗尼亚和香港为例》，载《环球法律评论》2014年第5期。