摘要:  政务处分法设置双轨惩戒制度有其宪法上的依据。我国宪法为公职人员设置了两种责任制。在功能上，权力责任制强调公职人员应当受人民监督；工作责任制则强调提高工作质量和工作效率。在理念上，权力责任制体现了“为人民服务”的政治要求；工作责任制则意在“反对官僚主义”。由工作责任制发展出的“社会主义责任制”，还进一步确认了相应组织具有宪法赋予的自主管理权。以上述区分为指引，可以合理划分处分决定机关的管理权限。政务处分虽可用于落实工作责任制，却主要是落实权力责任制的工具；任免机关、单位的狭义“处分”则主要是落实工作责任制的工具。监察机关依法不能代替机关、单位直接作出狭义“处分”。狭义“处分”程序可由公职人员任免机关、单位的组织（人事）部门推动。

关键词:  双轨惩戒制度 政务处分 处分 权力责任制 工作责任制

一、双轨惩戒制度的确立及其问题

（一）《政务处分法》上的双轨惩戒制度

2018年3月20日通过的《监察法》第11条第1款第3项规定，监察委员会可以“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”。[1]监察机关已经开始对违法的公职人员给予新的政务处分，但国务院的《行政机关公务员处分条例》仍然有效。理论上讲，行政机关仍然可以对其所属的公务员给予该条例意义上的“处分”（过去一般称为“政纪处分”）。2018年12月29日修订的《公务员法》第61条规定公务员如违纪违法，可“依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分”。现行《公务员法》第61条是对2017年《公务员法》第55条的修订，主要的变化就是为监察机关给予政务处分提供了新的法律依据。但值得注意的是，这一条款仍明确保留了原有的“处分”，与“政务处分”平行设置。监察机关给予的是政务处分，而“公务员所在机关”给予的是狭义“处分”。[2]

2019年10月8日，《公职人员政务处分法（草案）》（以下简称“一审稿”）第2条规定“公职人员有违法行为，需要给予政务处分的，由处分决定机关、单位依照本法给予政务处分”，而“处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关”。按照该“一审稿”的规定，政务处分法将以“政务处分”这一概念整合《公职人员政务处分暂行规定》设置的监察机关政务处分和《公务员法》设置的任免机关、单位“处分”，这二者将都被称为“政务处分”。但是，这一设想最终并没有成为法律。2020年4月26日《公职人员政务处分法（草案第二次审议稿）》（以下简称“二审稿”）对“一审稿”作出重要修改，恢复区分监察机关所给予的“政务处分”和任免机关、单位所给予的“处分”。同时，其第2条第2款说明，“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分，处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定”。[3]至此，“政务处分”和狭义“处分”在概念上分开，在实体部门法上的依据则基本整合，而作出两种处分的程序应当有所区别。2020年6月20日《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）获得全国人大常委会通过。该法延续了“二审稿”的表述，正式确立了“政务处分”和狭义“处分”并行的公职人员双轨惩戒制度。[4]

（二）问题的提出

1.难以划分“管理权限”

《政务处分法》设置公职人员双轨惩戒制度，在实践中会产生一些问题。其中的关键就是如何划分监察机关和公职人员任免机关、单位的“管理权限”。即，究竟在哪些情况下，应当由监察机关给予政务处分？在哪些情况下，又当由公职人员任免机关、单位给予狭义“处分”？

《政务处分法》等法律为划分两方面“管理权限”设置了三项前提条件：（1）提出两方面“管理权限”不同。《政务处分法》第3条第1、2款规定：“监察机关应当依照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当依照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分”。但是，《政务处分法》本身并未对两方面各自具有什么样的“管理权限”作出规定。（2）禁止重复给予处分。《政务处分法》第16条规定：“对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。”《公务员法》上也有类似规定。（3）禁止监察机关直接给予狭义“处分”。《政务处分法》“一审稿”第4条第2款曾经规定：“监察机关应当依照管理权限，加强对公职人员的监督，依法开展政务处分工作，并督促任免机关、单位依法开展政务处分工作，发现任免机关、单位应当给予政务处分而未给予，或者给予的政务处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”但在“二审稿”中，任免机关、单位已经不能给予政务处分，监察机关自然也就不能再笼统地督促他们“开展政务处分工作”。《政务处分法》第3条只保留“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议”的规定。因此，监察机关只能对任免机关、单位提出给予相关人员“处分”的监察建议，不能就任免机关、单位管理权限内的事项直接给予政务处分或狭义“处分”。[5]

当前，在理论上和实务中，亟须明确究竟如何划分监察机关和公职人员任免机关、单位的“管理权限”。否则，如论者所说，在一些情况下“监察机关和任免机关、单位可能争夺惩戒管辖权”，而在另一些情况下“监察机关和任免机关、单位可能相互推诿或者不作为”。[6]那就会影响《监察法》和《政务处分法》的实施效果。

2.对设立双轨惩戒制度理由的追问

监察机关和公职人员任免机关、单位就“管理权限”可能存在争议，恰恰是因为《政务处分法》设立了双轨惩戒制度。如果监察机关和公职人员任免机关、单位负责处理的违法失职行为范围明显不同，或者，监察机关可以代替其他机关、单位直接给予处分（而非提出“监察建议”），那么双方的“管理权限”之争就不会存在或者失去意义。但是，法律规定表面上恰非如此。

对于《政务处分法》设立双轨惩戒制度的理由，人们往往从立法工作和立法技术的角度加以分析。全国人大宪法和法律委员会2020年4月26日在向全国人大常委会介绍“一审稿”修订情况时曾说明：“一些常委会组成人员和部门、地方、科研机构、社会公众提出，根据现行有关法律的规定，监察机关作出的是政务处分，任免机关、单位作出的是处分，建议做好法律之间的衔接。”[7]如上所述，2018年底修订的《公务员法》区分了狭义“处分”和“政务处分”。《公务员法》明确规定了普通机关有权力也有责任对其所属的公务员作出狭义“处分”。如果《政务处分法》采用了“一审稿”的表述，则两法将明显不一致，《公务员法》在刚刚修订过后势必需要再次大修。

2019年8月22日，吴玉良所作关于《政务处分法》草案的说明中还提及，《政务处分法》设定了警告至开除6种政务处分，但“未担任公务员、事业单位人员或者国有企业人员职务的其他依法履行公职的人员存在无职可撤、无级可降的情况”，对于这些人员只能给予警告、记过、记大过处分，此外，则可由所在单位直接作出调薪调岗、取消当选资格或者担任相应职务资格、依法罢免、解除劳动人事关系等处理。[8]也就是说，如果政务处分只有6种类型，那么现实存在的任免机关、单位处分无法被全部囊括于其中。

如若将现有的任免机关、单位处分全部囊括于其中，则有的“政务处分”又将是监察机关无权直接作出的。比如，《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第22条规定，村民委员会成员拒不辞职的，要依照村委会组织法的规定予以罢免。而《中华人民共和国村民委员会组织法》第16条第2款规定，“罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”。又如，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第22条规定，国有企业领导人员存在违规行为，由有关机关按照管理权限分别给予警示谈话至免职等处理。国企领导人员和所在企业之间通常存在劳动合同关系，我国并无法律规定监察机关可以直接解除当事人之间的劳动合同。[9]

上述理由都将《政务处分法》所设置的双轨惩戒制度视为一种立法工作和立法技术上的安排，确有道理。但如果仅仅这样理解，那么所谓双轨惩戒制度就并无持续存在的充分必要性。在将来修订法律的时候，仍可对《公务员法》等进行修改，大幅度删除其惩戒方面的规定，直接援用《政务处分法》。而在《政务处分法》上，也本可用一个条款简单区分“由监察机关给予的政务处分”和“不由监察机关直接给予的政务处分”，前者分为6种类型，对后者则不必列举归为一类。在此安排下，仍由监察机关统筹负责全部“政务处分”工作，便将无可厚非。

（三）宪法文本对责任制的规定

“坚持依法治国，首先要坚持依宪治国”。[10]对于制定法及其所作出的制度安排进行合宪性、正当性审查，必须明确该法及制度在宪法上的根据。但迄今为止，我国法学界还没有讨论过政务处分和狭义“处分”并行这一双轨惩戒制度和宪法的关系。[11]当然也就更没有想到，可以利用宪法规定来解决实体部门法无法解决的上述“管理权限”划分难题。[12]

说明《政务处分法》双轨惩戒制度的宪法基础，必须回到宪法文本。所谓惩戒制度，自然涉及责任的确定和承担。我国宪法对于公职人员可能承担的法律责任，有两条直接、明确的规定。其一是《宪法》第27条第1款，其二是《宪法》第14条第1款。除此之外，《宪法》在其他地方还间接谈到公职人员可能承担的政治法律责任。比如，第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这些条款说明，公职人员受到人民的监督和法律的约束，他们应当为其违法失职行为承担相应的法律后果。

那么，宪法对于公职人员法律责任的这些规定，和《政务处分法》设计的双轨惩戒制度，以及处分决定机关、单位的管理权限划分，是否存在某种联系呢？观察可见，《宪法》第27条第1款说明，实行工作责任制和工作人员的培训考核制度，目的是“不断提高工作质量和工作效率”；第14条第1款也说明，实行各种形式的社会主义责任制，目的是“不断提高劳动生产率和经济效益”。这两个条款的共同点显然是，均以“提高效率”为价值目标。而为了实现这一价值目标，手段均是建立和完善管理制度，加强内部管理（包括“内部惩戒”）。借用宪法条款的表述，可以说，这组条款规定的是公职人员的工作责任制。与此相对，规定公职人员守法义务和违法责任的另一组条款，并不以“提高效率”为其价值目标。另一组条款的共同点是，强调对公职人员履职行为的监督，手段则是对他们的违法失职行为通过法律途径予以追究。相对于工作责任制，可以说，这组条款规定的是公职人员的权力责任制。这两组条款虽然均和对于公职人员履职行为的监督管理有关，但又各有侧重。实际上，这两种责任制的产生和差异在马克思主义理论上有其根源和基础。中国马克思主义者对于公职人员一直同时有可概括为“为人民服务”和“反对官僚主义”两个口号的双重要求。公职人员和国家、人民有两方面的关系：一方面是接受政治信托，行使公权力；另一方面则是领用公帑，从事公共管理的工作。

在《政务处分法》并未明确区分政务处分和狭义“处分”实体法依据的情况下，宪法对于这两种责任制的不同规定，不但可以证成《政务处分法》设置双轨惩戒制度的正当性，更为重要的是，还可以在更高的位阶上为划分处分决定机关管理权限提供法理指引。

二、以政务处分落实权力责任制

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调：“必须把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，正是党领导完善党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督的重要举措。习近平总书记指出：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”[13]在宪法所规定的公职人员工作责任制和权力责任制二者之中，《政务处分法》首先是落实权力责任制的工具。作为监察体制改革的重要成果，其主要的功能是进一步加强权力监督。

（一）规范基础

如上所述，公职人员权力责任制在现行《宪法》上的规范基础主要是第27条第2款、第3款，以及第5条。

《宪法》第27条第2款规定，一切国家工作人员必须“接受人民的监督，努力为人民服务”。而第3款规定，国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。这一款所规定的不仅是国家工作人员有进行宪法宣誓的义务，而且通过宣誓誓词进一步规定了依法履职的义务。[14]

《宪法》第5条第4款则规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这一款前一句的主语是国家机关和各类组织，并非作为个体的“国家工作人员”。由此，似乎第二句也可解释为以国家机关和各类组织为主语。但这样解释并不合理。如果这样解释，则第5条第4款仅是一个对“单位犯罪”之宪法基础的确认，其意义会大打折扣。第二句的主语就是该句直陈的“一切行为”，既包括国家机关和各类组织的行为，更包括所有公职人员的行为，他们的行为如果违反了宪法和法律，也必须予以追究，因此才可以说“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。而在已有第5条第4款规定的基础上，《宪法》还用第27条再次明确国家工作人员的依法履职义务，是从反正两个方面设置双重保险。不但要保证国家工作人员不违法，而且法律规定的职责任务，也必须积极完成。也就是说，不但他们的违法行为要受到追究，“失职”行为同样不能得到豁免。

（二）价值理念

1.“为人民服务”的意涵

宪法法律规定的公职人员权力责任制，在理念上可集中表述为“为人民服务”。“为人民服务”既是执政党的宗旨，也是宪法对我国公职人员提出的明确政治要求，其意涵特别值得辨析。

诚然，“服务”一词在我国宪法法律上和自然语言中可指特定行业的工作内容。《宪法》第8条第2款提及的“服务业等行业”，还有《对外贸易法》上的“服务贸易”，都是在这个意义上使用“服务”一词。此时“服务”一词取“服”字的“作，担任”之义。在此语境下，服务即“做工作”。但是，我国政治话语中的“为人民服务”并不仅仅是“为人民做工作”的意思。在此语境中，“服务”一词还吸收了“服”字的“顺从”之义，“为人民服务”即“服从于人民的意志”。《宪法》第27条第2款在提出“为人民服务”这一总体要求之前，对国家工作人员所提更为具体的要求是“经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”，正是此意。

历史上，周恩来在要求各级政府管理者当好“人民的服务员”时，是结合昆曲《十五贯》的情节有感而发。他指出，即便是在封建社会，劳动人民对于统治阶级“有些制约的办法也还有可取之处”，“我们也需要一套制约的办法”以使“做‘官’的人”能够“真正在为人民服务”。[15]对于公职人员的监督制约，正是“为人民服务”的题中应有之意。

“为人民服务”的政治要求和当前行政机关提高政府部门，特别是窗口工作的“政务服务水平”工作要求不能等同。比如，《国务院办公厅关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》（国办发[2019]51号）提出要建立政务服务“好差评”制度，那仍是取“服务”的“做工作”之意来理解所谓“政务服务”，恰是本文下一节所论的范畴。

我国宪法在文本上还将“为人民服务”的要求直接提给了武装力量、全国人大代表和国家创办的文化事业。对于这三者，“为人民服务”的要求也都是指他们必须服从人民的意志，而不是用劳动为人民群众提供服务。邓小平对此有更为全面深入的论述。他说：“我们国家的政权是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主政权，一切权力属于人民。我们的国家机构绝不是封建地主或资本家用来统治压迫人民的官僚机关，而是为人民服务，并用来保卫人民自己的工具。”[16]他还着重区别了人民民主专政的国家机构和所谓“官僚机构”，认为官僚机构的典型表现之一是“某些同志埋首事务，不问政治，抓不住工作中的主要方向和主要环节”。[17]也就是说，公职人员即便真能做到比较负责地“做工作”（“埋首事务”），如果达不到相应的政治要求，也不能称为在“为人民服务”。

总之，中国马克思主义者都是从权力关系的角度来理解“为人民服务”的，至于究竟公职人员和人民群众之间是哪一方为另一方在工作中提供劳动服务，这是次要的。2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》曾经区别“公务”和一般所谓“劳务”，并认为“那些不具备职权内容的劳动活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务”，从而将仅从事劳务的这类人员排除出国家工作人员（公职人员）的范畴。这一区分在我国刑法学界影响深远，在监察法规出台后，也仍被认为具有指导意义。[18]但是，即便仅从事劳务而完全不从事公务者的确不属于公职人员的范畴，在逻辑上也不能反向推出公职人员并不承担任何的劳动活动、技术服务工作。公职人员在“从事公务”的同时也可能在从事劳务。[19]劳东燕认为：“只要相应事务具有国家性的面向，即事务的处理权限可追溯至主权者的委托，则劳务性的活动也可能构成公务”。[20]这也是说，公职人员在很多情况下的确是在工作中通过劳动提供服务。

毋庸赘言，所谓“人民的勤务员”之类只是修辞上的比喻，在具体工作中干部和群众之间事实上是广义的劳动合作关系。实际上，即便是所谓“人民的勤务员”，在中国马克思主义者的语境中，也是在谈政治站位。彭真在区分人民警察和所谓“旧警察”时说，“我们是人民的勤务员，绝不能踩在人民的头上”。[21]对此当然不能根据日常语言习惯予以过分庸常的理解。

2.制度安排

以监督制约公职人员为核心意涵的“为人民服务”理念，在制度上应当如何落实呢？在中国马克思主义理论中，对公职人员行使公权力的主要约束恰是以反腐败为主要内容的监察制度。这是公职人员双轨惩戒制度中“权力责任制—政务处分”一轨的根源和基础。

贪污受贿行为虽然和公共财产的保存和利用紧密相关，但更重要的是，这类行为危害了社会主义制度的政治安全。秦前红等指出：“腐败行为将公权力作为谋取个人私利的工具，公职人员的腐败导致执政党与人民关系的恶化，从而导致执政党执政合法性的丧失。”[22]实际上，这一认识在马克思主义理论中其来有自。列宁曾把贪污受贿和狂妄自大、文盲并列为“三大敌人”之一。他说：“只要有贪污受贿这种现象，只要有贪污受贿的可能，就谈不上政治。在这种情况下甚至连搞政治的门径都没有，在这种情况下就无法搞政治，因为一切措施都会落空，不会产生任何结果。在容许贪污受贿和此风盛行的条件下，实施法律只会产生更坏的结果。”[23]中国马克思主义者也有类似认识。早在革命时期，谢觉哉就写道：“贪污，不仅党不允许，法律也必予以制裁。”[24]新中国成立后，中央人民政府委员会于1952年批准了《中华人民共和国惩治贪污条例》。[25]彭真在对条例草案作出说明时亦指出，“人们把贪污、浪费和官僚主义现象简称为‘三害’。”[26]政法工作的这两位重要领导人都将打击贪污和维护社会主义制度，监督公职人员联系起来。

实际上，虽然在刑法教义学的范围内学者间对具体问题注定会有见仁见智的看法，但无论如何，我国刑法学界普遍同意，刑法设置贪污、受贿，以及渎职等罪名，总体上都是为了维护公民对于国家的政治信赖。[27]早在现行《刑法》订立之初，高绍先就说明以政府官员为主体的犯罪，会“造成人民群众对政府的不信任甚至反抗心理，这与所谓来自外部的独立的个人反抗统治阶级的其他犯罪有很大不同”。[28]近年来，我国刑法学界对该问题的理论认识是一脉相承的。姜涛指出：“受贿罪保护的法益乃是民众对公务廉洁性的信赖。”[29]姜涛的这一分析对于公职人员其他犯罪应当也都是适用的。

（三）处分决定机关、程序

我国现已形成了由党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等组成的党和国家监督体系。但“国家监察是对公权力最直接最有效的监督”。[30]而且，在此次国家监察体制改革后，纪委和监察委合署办公，监察委整合了行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责，监察委成为监督公职人员，追究他们违法失职行为最为有力的部门。作为监察法规的重要组成部分，《政务处分法》也是为加强权力监督，维护政治信赖服务的。政务处分交由作为“政治机关”的监察机关负责，毋庸赘述。[31]

三、以狭义“处分”落实工作责任制

（一）规范基础

相比于权力责任制，《政务处分法》关于“工作责任制”的直接规定只有第38、39两条，这本身也证明它确非落实工作责任制的主要制度工具。这两条规定归根结底都是要防止公职人员有形式主义、官僚主义行为。

《政务处分法》承担着以实体规范统合政务处分和“处分”依据的任务。该法第38、39条的规定是对《行政机关公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》以及《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等原有相关规定的吸纳整合。具体而言，至少包括：《行政机关公务员处分条例》第20条所谓“玩忽职守、贻误工作的行为”，第22条所谓“弄虚作假，误导、欺骗领导和公众”行为，第25条所列侵犯公民权利行为，第26条所列泄露秘密和个人隐私行为，第28条所谓“工作作风懈怠、工作态度恶劣”等；《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条和第20条各项所列行为；《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第8条第1项所谓“弄虚作假”以骗取利益，第6项所谓“漠视职工正当要求，侵害职工合法权益”；《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第2章禁止村党组织领导班子成员和村民委员会成员的大部分行为。

按照《政务处分法》的规定，今后机关、单位要对违法公职人员作出狭义“处分”，除了可继续援引上述有效规定外，可以同时援引或者只援引《政务处分法》第38条或第39条作为依据。

虽然《政务处分法》上与“工作责任制”直接相关的规定不多，但“工作责任制”在我国宪法上却有十分明确、坚实的规范基础。如上所述，现行《宪法》对“工作责任制”的规定主要有两条：其一是《宪法》第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”其二是《宪法》第14条第1款规定：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”国企管理人员和所在劳动组织之间往往存在劳动关系，“社会主义责任制”因此与这部分“公职人员”产生联系。

（二）价值理念

1.“官僚主义”行为与贪污受贿相区别

在理念上，如果说实行权力责任制是为了保证公职人员“为人民服务”，那么实行“工作责任制”就是为了“反对官僚主义”。我国宪法所反对的“官僚主义”行为被《政务处分法》和当代政治话语展开为“形式主义”行为和狭义“官僚主义”行为两部分。习近平总书记批评：“在形式主义方面，主要是知行不一、不求实效，文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假。”[32]又说：“在官僚主义方面，主要是脱离实际、脱离群众，高高在上、漠视现实，唯我独尊、自我膨胀。”[33]这两方面当然都是《宪法》第27条所称直接影响“工作质量和工作效率”的广义“官僚主义”现象。

实际上，早在列宁那里，本文上一节所谈的贪污受贿行为和本节要讨论的所谓“拖拉作风”就已有区分。列宁对“拖拉作风”十分反感。他痛惜地说过：“拖拉作风和贪污受贿行为是任何军事胜利和政治改革都无法治好的毛病。”[34]而列宁说的这种“拖拉作风”，并非只存在于机关之中。在计划经济的条件下，主要表现为“官场拖拉习气”的官僚主义现象是在政府机关和生产组织中都可能存在的。用列宁的话说“就是用纯粹的官僚态度葬送实际工作”。[35]当然，在列宁那里，克服官僚主义拖拉作风的主要办法还是利用社会主义的法令。这正是苏联经验和中国特色社会主义法治实践的重要不同。列宁曾要求“人民法院加倍注意对官僚主义、拖拉作风和经济工作上的指挥失当进行司法追究”。[36]列宁也把“反对拖拉作风”“提高劳动生产率”“增加产品数量”等和“制裁违法乱纪行为”[37]并列为监察机关的任务。有趣的是，列宁本人反对拖拉作风、官僚主义的方式并非依法惩办，而是别的方法。列宁的同事福齐也娃回忆，“列宁经常考虑改进苏维埃机关工作和克服苏维埃机构中官僚主义和拖拉作风的方法，并从各个方面对此采取措施”。根据她的回忆，列宁自己采取的办法往往是机关内部的处分。她说：“当弗拉基米尔·伊里奇发现苏维埃政权的某一项决议或命令没有得到执行时，他一定要求惩罚当事人。同时他指出，惩罚也可以不那么严厉，有时候只予以警告就够了。”[38]再有就是“采取措施建立明确的责任制”，即“使每个公职人员切实有效地履行自己的职责”。[39]也就是说，即便是在列宁那里，反对拖拉作风、官僚主义的主要方法也是加强机关、组织的内部管理。

2.实行工作责任制和社会主义责任制

中国马克思主义者反对广义的“官僚主义”以提高工作效率的主要办法则是建立责任制，而非通过监察机关进行司法追究。历史证明，这种做法也的确取得了成效。

“责任制”的观念和实践在新中国的历史上既一脉相承又有所变化。所谓“责任制”，首先是指机关、单位内部的奖惩措施。农村改革的先驱邓子恢在社会主义建设时期就提出要实行“生产责任制”。他说：为了调动劳动者的积极性，“要有严格的生产责任制。工业也好、手工业也好，都要有责任制，没有责任制不行。农业方面也要有责任制”。[40]农业方面具体而言，则包括“包工”“验收”“明确的奖惩制度”等。但是，“责任制”在中国又不绝等同于简单地奖勤罚懒。改革开放以后，生产责任制先在农业得到恢复。万里当时说：“农业生产责任制的普遍实行，劳动效率大大提高，劳动力大大节约，产量显著增加，收入显著增长。”[41]而在一段时间内，“工厂的责任制还没有落实到像农村那样，工人对工厂制度的改建和建设，还没有像农民那样关切”。万里追问：“什么道理呢？”他深刻地指出：“就是工厂、企业里还没有真正把工人的责任、权利和利益很好地结合起来。现在工人只是按规定的任务进行伸长，承担责任，但是没有实行民主管理的权利，企业办好办坏与他们的利益不发生直接联系。整个产生计划，他们真正参加讨论了没有，财务问题、分配问题参加讨论了没有？完成了生产任务，尽的责任多和少，报酬有区别没有？”[42]这一点特别重要。中国马克思主义者所说的生产责任制，不再只是对劳动者提出生产指标再根据结果进行奖惩，而且包括了要劳动者自己参与管理的重要意涵。用胡乔木的话说，就是要“加强企业的自主权，管理的民主化，发挥各种责任制，增加市场的作用”。[43]在改革开放以前，邓小平讨论“责任制”时主要还是在说职责到岗的问题。他在1975年说：“恢复和健全规章制度。关键是建立责任制。现在许多地方都存在无人负责的现象，积重难返，非突出地抓一下不可。”[44]但到1980年代初，邓小平理解的“责任制”也已经和扩大自主权联系起来。邓小平在1981年11月会见外国政要时解释：“工业方面，根据农村的经验，我们也在逐步扩大企业的自主权，把国家、集体、个人的利益结合起来，加强生产责任制。”[45]

现行《宪法》正是在这样的语境下制定的。彭真在对1982年《宪法》草案的内容作出说明时就解释：“鉴于过去国家在计划管理上存在着统得过多、过死的毛病，除了需要根据不同情况采取多种计划形式以外，还需要把国家计划的统一领导和生产单位的自主性结合起来，给企业以不同范围的自主权。”而具体的规定就是给经济组织以经营管理和经济活动的自主权，“实行各种形式的社会主义责任制”。[46]上述思想落实于宪法本文，就是第16条和第17条。《宪法》第16条规定“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”；第17条规定“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。两条还规定了国有企业和集体经济组织实行民主管理，集体经济组织“依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。

我国《宪法》对于事业单位没有直接规定其自主管理权，但在法律层面，这类规定却不胜枚举。比如，《教育法》第29条第1项明确学校及其他教育机构可按照章程自主管理，第6项规定可“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”。而《基本医疗卫生与健康促进法》第43条规定医疗卫生机构应当遵守法律法规，“建立健全内部质量管理和控制制度，对医疗卫生服务质量负责”。我国《宪法》也没有明确行政机关享有“自主管理权”。但是，行政机关所采用的工作责任制包括了采取管理制度以提高行政效能的追求，这和采用社会主义责任制的生产组织也是殊途同归的，根本上都是为了根除“拖拉作风”和“反对官僚主义”。[47]马怀德指出：“《宪法》第27条第1款的要求可以概括为精简、责任、专业、效能四个层面，其共同指向反对官僚主义的目的功能。”[48]

这样看来，如果比较列宁早期的“说法”（而非他自己的“做法”）和中国所实行的工作责任制及其发展出的社会主义责任制，后者的突出特点就是它是一种机关、单位的内部管理（惩戒）制度。“内部”在此处是重要的关键词。这意味着机关、单位可以相对“自主地”决定如何管理它所辖的成员，根据工作情况予以相应的奖励和处分，而不需要过分依赖司法机关等外部组织所提供的机制和程序。公职人员双轨惩戒制度的第二轨道“工作责任制”由此铺设而成。

（三）处分决定机关、单位以及程序

如果说监察机关无可争议地是落实权力责任制的首要机关，那么公职人员所在机关、单位就是落实工作责任制的第一主体。而《政务处分法》实施当前所引发的问题是，虽然该法第2条第2款明确狭义“处分”和政务处分的程序不同，应当适用其他法律法规的规定，但所谓“其他法律法规所规定的处分程序”，是在政务处分及相关法律并不存在的条件下设置的，已经不适应当前情势的发展和需要。比如，《行政机关公务员处分条例》虽仍然有效，但第五章所规定的处分程序是由“任免机关有关部门”负责推动的，公务员违法违纪事实也由“任免机关有关部门”负责调查。而根据《监察法》第12、13条，以及中共中央办公厅于2018年10月印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，可在行政机关对公务员违法事实进行调查的，是由监察机关派驻的监察机构、监察专员。而国家法律法规对于国有企事业单位、基层群众性自治组织的内部控制机制一直缺乏规定。因为既然是“内部控制机制”，由国家作出统一规定既不合理也不现实。

和本节所论有关的，是中央纪委国家监委派驻纪检监察组和部门机关党委、机关纪委就党纪处分管理权限所作划分。中共中央办公厅2018年12月公布的《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》根据“干部管理权限”，将驻在部门党组管理的司局级党员干部违纪问题的立案调查和内部审理，交由派驻纪检监察组主要负责，而处级及以下党员干部党纪处分则由部门机关党委、机关纪委进行审查和审理。但是，这一标准对于解决政务处分和狭义“处分”管理权限之争也并无太大参考价值。由派驻纪检监察组负责处理的案件固然会进入政务处分程序轨道，由部门机关纪委负责处理的案件也不会有什么不同。因为党的纪律检查工作实施双重管理领导体制，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第3条第2项规定“监督执纪工作以上级纪委领导为主，线索处置、立案审查等在向同级党委报告的同时应当向上级纪委报告”。由于纪委和监察机关合署办公，部门机关纪委发现的公职人员违法（而非违纪）线索必须向上级纪检监察机构报告，那么自然也会进入政务处分程序轨道。因此，狭义“处分”程序的启动方式，在当前即便不是消失了，也已经变得模糊不清。

无论如何，狭义“处分”最终必须由公职人员所在机关、单位作出，最后作出决定的应当是机关、单位的管理机构，这一点是清楚的。关键是，要明确狭义“处分”程序的启动者和推动者。考虑到工作责任制以“反对官僚主义”、提高工作效率为理念目标，狭义“处分”程序在现实中可能贴合的应当是机关、单位的日常工作考核奖惩程序，而主要负责机构相应地也就是机关、单位的组织（人事）部门，而非机关纪委。

《公务员法》第35条规定“公务员的考核应当按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩”。第36条规定考核分为平时、专项和定期等方式。第39条规定定期考核的结果作为调整公务员职位，以及辞退等的依据。而该法第57条规定“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。”实际上，定期考核等考核正是日常监督管理制度的重要组成部分。第57条第2款紧接着说明，对公务员监督发现问题的，可予以处分。由此可见，影响工作实绩的玩忽职守、贻误工作等行为完全可以在考核程序中被发现和处理，并导致公职人员受到狭义“处分”。

《公务员考核规定》（2020年）第13条明确规定“组织（人事）部门承担具体工作责任”。此外，《中国共产党组织处理规定（试行）》（2021年）第6条，“机关、单位在执纪执法、日常监督管理等工作中发现领导干部存在需要进行组织处理的情形”，应当报告的对象也是党委（党组）或者组织（人事）部门。人事部印发的《事业单位工作人员考核暂行规定》对于职员、专业技术人员考核不合格的标准均规定了“政治、业务素质较低，组织纪律较差，难以适应工作要求，或工作责任心不强，不能完成工作任务，或在工作中造成严重失误”等内容。而中共中央组织部、国务院国资委党委印发的《中央企业领导班子和领导人员综合考核评价暂行办法》更是明确经营业绩在综合考核评价中占有最高权重。考核的实施者，在事业单位是单位负责人；而在中央企业，则是“中央组织部和国务院国资委内设企业领导人员管理机构”。依托组织（人事）部门和考核程序落实工作责任制，有利于机关、单位在日常工作中提高效率，反对官僚主义。组织人事部门主导的工作考核，在标准设计时就依法依规纳入了更多业务方面的指标，便于判断公职人员是否如《政务处分法》所谓“玩忽职守，贻误工作”，或者存在“形式主义、官僚主义行为”。《事业单位工作人员考核暂行规定》《中央企业领导班子和领导人员综合考核评价暂行办法》等将考核等级的确定权保留在机关、单位负责人手中，同时由要求成立考核委员会，或者在考核中广泛听取群众和公职人员本人意见，也使得对于公职人员行为性质的判断体现了解具体情况的内部、专业人士意见，更趋准确。

而根据《政务处分法》第42条的规定，由监察机关对涉嫌违法的公职人员进行调查，虽然“有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据”，且“有关单位和个人应当如实提供情况”。但在政务处分程序中，监察机关作为外部主体和有关单位、个人本就存在监督和被监督关系，这种关系在一定程度上有相互对立的性质，调查成本较内部的考核程序为高。与一般贪污案件不同，对于公职人员在日常工作中是否存在《政务处分法》第39条所列行为及其实际后果，监察机关也不容易得到较之公职人员所在机关、单位组织人事部门更为妥善的结论。

实际上，通过考核工作业绩对所属公职人员予以奖惩（即狭义“处分”），正是机关、单位推动工作有序高效进行的重要手段。如果将惩戒的权力全盘交给外部的监察机关，那么机关、单位的内部控制将变得缺乏威力，素质不高的公职人员肯定会降低工作效率，而这恰是《政务处分法》所反对的。而通过考核奖惩，以及必要时予以处分，强化机关、单位的内部控制机制，将有利于公职人员的工作效率的提高，这和落实权力责任制的要求相辅相成、相互促进的。

四、余论

过去，学术界和实务界对于党纪政纪处分、政务处分和刑罚以及相应处理程序的理解基本是线性的。他们认为，由合署办公的纪检机关和监察机关发动的单轨调查程序，视公职人员违法犯罪行为的情节轻重，将依次导致党纪处分、政纪处分、政务处分，乃至于刑罚。[49]而前一种处分相对于后一种处分，都是程度较轻的责任。而由监察机关调查的公职人员违法犯罪，即便是进入刑事诉讼程序的，若是考虑政策需要，甚至也可以通过“认罪认罚”使当事人承担相对较轻的责任。

这一线性的模型看似和人们的“常识”比较接近，但在实践中和理论上都会造成问题。在实践中，基于这种线性的理解，监察机关可以相对随意地在整个过程的任一环节终止公职人员违法犯罪处理程序，而灵活地自行给予某种处分。理论上监察法规所允许的“认罪认罚”换取较低责任和刑事法律并不完全兼容，在一定条件下也会有违罪刑法定原则。[50]对于监察机关自身的工作来说，由于在刑事诉讼程序中需要和司法机关分工配合，也就受到司法机关的监督和制约，往往倾向于以政务处分终了调查。事实上多个研究表明，监察法规实施后，进入司法程序的职务犯罪案件数量明显降低。这固然可以说明我国的反腐败工作取得明显成效，但也可能和监察机关的上述倾向有关。[51]

根据本文的分析，更为合理的理论模型应当是结构性的。在通常的情况下，公职人员涉及《政务处分法》第38条、第39条的违法行为进入机关、单位的狭义“处分”程序。涉及其他条款的则进入政务处分程序；如果涉嫌犯罪，还会最终进入刑事诉讼程序。因而，狭义“处分”程序和刑事诉讼程序之间一般没有所谓“衔接”问题。[52]

《政务处分法》第39条第1项提及的“滥用职权”行为需要结合第2至5项，予以狭义解释，并非刑法上渎职犯罪的情节较轻形态。在《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）上，《政务处分法》第39条对应《问责条例》第7条第5项“党的作风建设松懈”所描述的情形，包括“形式主义、官僚主义问题突出，执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮”等。而与刑法上的渎职犯罪相对应的执政党内问责情形主要是《问责条例》第7条第9、10两项所描述的。两方面的区别在于，《问责条例》第7条第9、10两项所提情形都是单行党内法规明确规定要承担严重党纪责任的，而《问责条例》第7条第5项并没有直接相关的单行党内法规，是执政党在日常的工作和考核中要处理的。

应当说，这种结构性的理论模型较之上述线性模型可以更好地划分监察机关和其他机关、单位之间的管理权限，由此更好地发挥《政务处分法》双轨惩戒制度的作用。未来，公职人员任免机关、单位主要负责处理涉及《政务处分法》第38条、第39条的违法行为，并由机关、单位组织（人事）部门在日常考核程序中予以推动。而机关、单位纪检监委机构和监察机关虽然也可处理涉及上述条款的公职人员违法行为，但更应集中精力处理该法其他实体规定所列的违法行为。前项程序最终将导致机关、单位给予狭义“处分”，而后项程序则将导致政务处分。

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，从社会主义革命和建设时期开始，党就十分注意“反对官僚主义、命令主义和贪污浪费”，同时“坚决惩治腐败”。党的十八大以来，党和国家监督体系进一步完善，以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制得到构建。可以充分相信，随着监察机关和其他机关、单位的“管理权限”以宪法规定为依归，最终得到相对清晰的划分，《政务处分法》所设置的双轨惩戒制度，不会是一种权宜之计，而可以得到真正落实，发挥其十分重要的作用。

注释:

[1]2018年4月16日，中共中央纪委、国家监委共同印发《公职人员政务处分暂行规定》。《公职人员政务处分暂行规定》第2条规定“在国家有关公职人员政务处分的法律出台前”，监察机关可以对被调查的公职人员给予政务处分。

[2]2019年修订的《法官法》第46条，在2017年《法官法》第32条的基础上增加了一款，“法官的处分按照有关规定办理”。同时修订的《检察官法》第47条也新增了几乎完全一致的规定。秦前红指出，在监察体制改革的过程中，司法机关仍保留了独立于监察机关的内部监察机构及惩戒委员会。司法机关给予司法人员的“处分”也不同于政务处分。参见秦前红：“《监察法》理解和适用的若干重要问题”，载刘艳红主编：《东南法学》2019年春季卷，社会科学文献出版社2019年版，第16页。

[3]《公职人员政务处分暂行规定》第3条曾规定，实施政务处分的依据主要包括《监察法》《公务员法》《法官法》《检察官法》《企业国有资产法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》以及《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等。

[4]与学术界之前的设想不同，《政务处分法》双轨惩戒制度中的内部惩戒不但适用于事业单位等中的非管理人员，也适用于公职人员。参见秦前红、刘怡达：“制定《政务处分法》应处理好的七对关系”，《法治现代化研究》2019年第1期，第16页。

[5]对于监察建议的法律性质，我国学界尚存不同意见。秦前红等认为：“监察建议是基于监察机关法定职权的行为”，“能够直接产生法律效果”。秦前红、石泽华：“基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化”，《行政法学研究》2019年第2期，第39页。另见刘艳红、刘浩：“政务处分法对监察体制改革的法治化推进”，《南京师大学报（社会科学版）》2020年第1期，第10页。但亦有观点认为，监察建议并不具有强制性。参见谭家超：“《监察法》实施过程中监察建议的制度建构”，《法学》2019年第7期，第127页。

[6]郭文涛：“《政务处分法》双轨惩戒制度之间的衔接协调”，《法学》2020年第12期，第147页。

[7]刘继幸：“全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》修改情况的汇报”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第3期，第531页。

[8]参见吴玉良：“关于《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》的说明”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第3期，第530页。

[9]参见注[6]，第152页。

[10]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第8页。

[11]参见马怀德主编：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第6页。

[12]诚如论者所指出，《监察法》和《公务员法》等存在如何“衔接”的问题。“监察程序与行政执法程序的衔接”将会“涉及的监察机关与行政机关对违法事项的管辖区分，监察程序与行政处罚程序的衔接与流转，以及行政机关与监察机关的配合制约关系等问题，既有的理论和实践皆缺乏充分探讨”。秦前红、刘怡达：“国家监察体制改革的法学关照：回顾与展望”，《比较法研究》2019年第3期，第95页。

[13]习近平：“在新的起点上深化国家监察体制改革”，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第238—239页。

[14]参见习近平：“切实尊崇宪法，严格实施宪法”，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第207页。

[15]周恩来：“关于昆曲《十五贯》的两次讲话”，载《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年版，第198—199页。

[16]邓小平：“中国社会主义革命和建设的几个问题”，载《邓小平文集（一九四九～一九七四年）》（中卷），人民出版社2014年版，第225页。

[17]同注[16]。

[18]参见陈伟：“监察法与刑法的衔接协调与规范运行”，《中外法学》2019年第2期，第339页；徐垈、李方超：“‘国家工作人员’认定范围的再解释”，《法学》2019年第5期，第172页；姜涛：“科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考”，《中国法学》2017年第1期，第181—182页。

[19]参见姜涛：“刑法中国家工作人员定义的个别化解释”，《清华法学》2019年第1期，第83页；孙国祥：“监察对象的刑法主体身份辨析”，《法学》2019年第9期，第9页。

[20]劳东燕：“论受贿罪中的国家工作人员”，《东方法学》2020年第2期，第20页。

[21]彭真：“人民警察是人民的勤务员”，载《彭真文选（一九四一——一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第301页。

[22]秦前红主编：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第41页。

[23]“新经济政策和政治教育委员会的任务”，载《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第591页。

[24]谢觉哉：“防止贪污与反对资本主义思想”，载《谢觉哉文集》，人民出版社1989年版，第371—372页。

[25]中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编（1952）》，人民出版社1954年版，第115页。

[26]彭真：“关于惩治贪污条例草案的说明”，载《彭真文选（一九四一——一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第230页。

[27]参见黎宏：“受贿犯罪保护法益与刑法第388条的解释”，《法学研究》2017年第1期，第66页；张明楷：“受贿犯罪的保护法益”，《法学研究》2018年第1期，第146页。

[28]高绍先：“论渎职罪的惩治与防范”，《现代法学》1998年第4期，第36页。

[29]姜涛：“受贿罪保护法益新说”，《江苏行政学院学报》2020年第1期，第127页。

[30]同注[13]，第241页。

[31]关于监察机关的“政治机关”定性，参见李健：“权能定性与文化塑造：深化监察体制改革的双重维度”，《法学》2019年第12期，第89页。

[32]习近平：“群众路线是党的生命线和根本工作路线”，载《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第368页。

[33]同注[32]，第369页。

[34]同注[23]，第258页。

[35]“论统一的经济计划”，载《列宁选集》第4卷，人民出版社2012年版，第482页。

[36]“代表大会通过的关于经济工作问题的指令”，载《列宁全集》第42卷，人民出版社2017年版，第373页。

[37]“对关于改组国家监察人民委员部的法令草案的意见”，载《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年版，第517页。

[38][苏联]莉·亚·福齐也娃：“弗·伊·列宁的国务工作方法”，载《回忆列宁》（第4卷），上海外国语学院俄语系教师译，人民出版社1982年版，第129页。

[39]“人民委员会关于整顿铁路运输的决定草案”，载《列宁全集》第34卷，人民出版社1985年版，第397页。

[40]邓子恢：“建立严格的生产责任制及人民公社、总路线问题”，载《邓子恢文集》，人民出版社1996年版，第605页。

[41]万里：“进一步发展已经开创的农村新局面”，载《万里文选》，人民出版社1995年版，第223页。

[42]万里：“实行职工代表大会制度，加强企业民主管理”，载《万里文选》，人民出版社1995年版，第176页。

[43]胡乔木：“对《历史决议》学习中所提问题的回答”，载《胡乔木文集》第2卷，人民出版社2012年版，第193页。

[44]《邓小平思想年编：1975—1997》，中央文献出版社2011年版，第31页。

[45]同注[44]，第395页。

[46]彭真：“关于中华人民共和国宪法修改草案的报告”，载《彭真文选》，人民出版社1991年版，第447页。

[47]参见沈岿：“论行政法上的效能原则”，《清华法学》2019年第4期，第5—25页。

[48]马怀德：“机关运行保障立法的意义、原则和任务”，《中国法学》2020年第1期，第39页。

[49]参见注[5]，刘艳红、刘浩文，第6页。

[50]参见姜涛：“国家监察法与刑事诉讼法衔接的重大问题研究”，《南京师大学报（社会科学版）》2018年第6期，第97页。

[51]参见詹建红、崔玮：“职务犯罪案件监察分流机制探究——现状、问题及前瞻”，《中国法律评论》2019年第6期，第57页；注[50]，第103页。

[52]对于结构性模型的探索还包括在监察委内部设置“党纪政纪调查部与刑事调查部”。参见姚莉：“监察案件的立案转化与‘法法衔接’”，《法商研究》2019年第1期，第23页。另见龙宗智：“监察与司法协调衔接的法规范分析”，《政治与法律》2018年第1期，第17页。或者，区分由监察委调查的职务犯罪与不由监察委调查的职务犯罪等。参见陈伟：“监察法与刑法的关系梳理及其症结应对”，《当代法学》2020年第1期，第73页。

作者简介：屠凯，法学博士，清华大学法学院副教授。

文章来源：《法学家》2022年第1期。