古今中外，腐败是一种世界性的现象，也是各国政府面对的头号顽症之一。一般认为，腐败是指政府官员“为了私人利益滥用公共权力”，或者“官员为了私人利益破坏规则”。尽管各国风俗习惯不同，但是对于腐败的判断大同小异。在中国，腐败或者反腐败问题成为最近十年来的热点问题，当然也意味着这是难点问题。根据人民网的舆情调查，从2002年到2014年，“反腐倡廉”成为每年全国两会的十大热点问题之一，并且在其中的五年内高居第一，在2002—2004年连续三年排名第一。可见，腐败问题已经成为中国老百姓最关心、最痛恨、最希望解决的难题之一。
在不断公布的反腐败调查案件中，“一把手”腐败现象尤其值得关注。所谓“一把手”，是党政机关、国有企业或事业单位的党委或行政最高领导，其职位包括党委书记、市长、局长、总经理、校长等。在目前的体制下，“一把手”在一个单位具有举足轻重的影响，其观念和行为能明显地影响本单位的风气和业绩。从这个角度讲，“一把手”腐败的危害是巨大的。近年来腐败往往具有“窝案”的特点，官员一倒一大片，这与“一把手”腐败的特点也是密切相关的。因此，我们必须特别关注“一把手”腐败。从反腐败角度讲，遏制“一把手”腐败应该是反腐败的重中之重，也是当务之急。在腐败现象比较普遍而反腐败人力物力有限的情况下，治理“一把手”腐败应该成为纪检监察机关的优先任务。
阿克顿勋爵有一句名言：权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。这句话击中了腐败的命门。从根本上讲，腐败的原因无外乎三个：官员拥有较多的自由裁量权，权力能够转化为租金，腐败的行为难以察觉或者被惩罚。因此，要减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，应该从源头上限制“一把手”的权力，这是反腐败的制度基础。目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，我们认为这有失偏颇。
我们认为，限制权力比监督权力更根本，理由有两点。
首先，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。按照现行法律法规，“一把手”主持全面工作，副手、同级纪委以及下级工作人员很难监督或者制约“一把手”。本来设计挺好的“民主集中制”，在领导班子决策时，往往变成“民主”太少，而“集中”过多。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位的”监督机制成本更低。
其次，从信息不对称的角度讲，限制权力比监督权力更容易证实。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。比如，某个官员为了招商引资低价转让土地，多低才算违规？导致了多少土地出让金损失？这些道德风险问题难以监督。相反，如果明文禁止某个官员管理某事，该官员是否违规，一目了然。
如何限制“一把手”的权力呢？我们建议，可以从以下三个方面入手。
第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。
从资源配置的角度讲，在市场经济条件下，凡是市场能做好的事情，都应该交给市场去办；只有市场做不好，并且政府可以做好的事情，才需要政府来办。在这个大的原则下，政府应该逐步减少各类不必要的行政审批权，以及对市场行为的微观干预权力，才能真正让市场在资源配置中起决定性作用。另外，从腐败对经济效率的影响来看，现有研究表明，行政管制，尤其是行业进入管制，是导致企业和政府官员之间发生腐败行为的重要原因。因此，应该从宏观上减少各类行政审批。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了政府所在部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。在减少权力方面，国务院这次带了一个好头。在2014年全国两会上，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，2013年国务院分批取消和下放了416项行政审批等事项，2014年要再取消和下放行政审批事项200项以上。
第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。
现行法律法规留给党政部门“一把手”的自由裁量权过大。用人腐败被认为是最严重的、最普遍的腐败，因为人事权是最重要的权力，带来的租金最多。但是恰恰是在用人问题上，“一把手”的权力过大。例如，选拔一个干部担任局长，候选人可以是无数个。负责组织部门的党委组织部长或者负责人事的副手往往是“一把手”的人，往往根据“一把手”的授意提供有限的候选人，并且将“一把手”属意的人选列在最前面。在这种情况下，即便候选名单提交给党委常委会讨论，也很难改变“一把手”的人选决定。
在这种情况下，我们有三个建议：一是增加候选人范围，实行“差额提名”。例如，提拔一个干部，要求至少有2个候选人，然后党委常委会对候选人进行无记名投票表决。二是对拟任命的职位施加技术性限制条件，例如安监局长要求技术出身，有基层工作经验，有工程师职称，不能跨行业或跨部门选择，等等。并且这些限制性条件要根据职位的要求做出，提前公布，不能因人更改。这样，即便“一把手”有提名权，其提名的范围至少大大缩小了，从而寻租空间也大大减少了。三是在某些地方试点，将人事任命的提名权扩大到全部党委常委，削弱“一把手”干预人事的权力，实际上这与“党管干部”的基本原则并不冲突。
第三，强化对重大决策权的事前约束。
除了显性的用人腐败、项目腐败，还有一类隐性的腐败行为，即政绩工程。政绩工程往往以“公共利益”为名义，“一朝天子”一朝项目，实际上造成了巨大的浪费。问题是，这种浪费还难以对主管的“一把手”问责，因为政绩工程虽然有助于“一把手”获得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接获得了经济利益。例如，某地前任市长爱搞工业园区，花巨资对园区的基础设施进行了改造。结果，工程尚未完工，市长高升或外调。新来的市长偏好环保绿化，将有限的资金投向城镇绿化和旅游景区，将前任的工业园区搁置一边。这种为了个人政绩而不顾国家利益的现象不胜枚举，但至今没有好的解决办法，关键是缺乏对“一把手”上马各类政绩工程的事前约束。为此，法律应该规定，政府的重大问题要由“决策咨询委员会”进行论证，并且应该经过人大常委会的事前批准和事后监督。
但这有两个问题：第一，“决策咨询委员会”还不是一个强制设立的机构，事实上很多国家部委、地市级政府就没有这个机构，县级政府更很少设立这类“务虚”的机构。第二，宪法规定了地方各级人大对地方政府重大事项的决定权，但是在实际中主要是行使监督权，较少行使决策权。决策权实际上完全由党委和政府掌握，这导致人大应有的“最高权力机关”的功能没有充分发挥。即便是监督权，也往往是事后监督，而且难以问责。因此，人大如果要发挥好监督功能，至少要与问责权匹配，否则就是“软监督”。
需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在发展压倒一切的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申强调对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。
（本文系中国人民大学国家发展与战略研究院年度报告《如何治理“一把手”腐败》的部分成果）
