内容提要: 中国农村政权组织涉黑化倾向问题普遍且严重。村官涉黑具有通过黑恶途径非法操控选举、利用职务便利攫取非法利益、使用暴力手段形成非法控制、通过利益输送寻求政治庇护等行为特征。黑恶势力侵蚀农村政权组织在政治经济文化上都有着严重危害。农村政权组织涉黑化倾向是农村自治与民主实践问题的缩影，国家正式控制力量势弱与农村社会治安管理制度供给不足也是诱发这一现象的重要原因。在政治层面应改革村民自治的组织资源进行社区重建，在经济层面应削减村委会的经济职能发展农村经济合作组织，在法律层面应完善村委会选举和村民自治等法律制度并加强农村社会治安管理制度供给。
关键词: 农村政权组织；涉黑化倾向；村民自治；民主实践；制度供给
一、问题的提出
中国社会正在经历三千年历史上前所未有的大变革，市场经济重塑了社会的一切，包括政治生态、社会结构、社会治理模式和社会交往规则。费孝通先生笔下的“乡土社会”[1](p.6-12)一元格局一去不返，城乡二元结构也已发生新的变化，城市和市场在经济上强烈辐射着乡村。村庄呈现出生活面向的城市化、人际关系的理性化、社会关联的“非共同体化”、村庄公共权威的衰弱化。乡村社会正在被重塑，它被迫或带着少许自发地向现代社会迈进。[2]与市场化的经济体制改革相适应，11届3中全会以后，政治体制改革向着民主和法治道路逐步推进，邓小平在1981年11届6中全会上提出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。由是，村民自治制度在1982年宪法中确立下来，国家体制力量在村庄一级淡出，村民委员会作为基层群众性自治组织，集揽了村庄治理和资源分配的权力和权威。集中的权力不受约束容易滋生腐败和越轨行为，这在近年来查处的一些腐败大案要案中彰显无遗。与城市中权力与资本结合不同，在实行村民自治制度的农村，权力不仅与金钱勾兑，更呈现出与暴力苟合的倾向，村官们借助暴力巩固权力、维持秩序、攫取利益。
本文以“村长、村支书/黑社会”、“村官/黑恶势力”为主题在网络上检索，据不完全统计，已经查处并经媒体公开报道的村官涉黑案件有五十多起，在各大网络公共论坛上举报的违法犯罪线索近千起。据本文在苏北X市的调查，近年来苏北X市检察机关立案查处的村官涉黑案件至少有五起，接收的举报数十起，而全国地级市有近三百个，这一数字比例放之全国就显得颇为可观。由于涉黑案件普遍存在保护伞，黑恶势力能够借助政治力量干扰案件查办，再者刑法对黑社会性质组织要件有着严格的界定，涉黑案件查处和认定难度很大。结合网络上到处可见的举报线索，可以想见，实践中已经发生但是未经查处的村官涉黑案件更不在少数，尚有待进一步实证调查和分析。黑恶势力政治渗透侵蚀农村政权组织并非个别和偶然的现象。其他法学和社会学学者的研究也证明，黑社会势力在农村开始崛起，乡村混混和黑恶势力的力量介入村民生活、侵入村民自治组织在当前乡村中非常普遍，潜在影响十分恶劣和深远。从本文搜集的案例来看，农村政权组织涉黑化倾向并不仅存于一地或者某几个地区，而是遍布全国。不仅有东南沿海发达地区，如两广、江浙、海南等地；有中部地区，包括湖南、湖北、河南、河北、山西等地；还有东北西北地区；甚至连首都北京这种社会管控力量较强的地方也查处过多起村官涉黑案件。村官涉黑化倾向问题普遍且严重，背后存在着深厚的制度、文化等层面复杂的成因。本文以此为研究对象，以十个村官涉黑典型案件为例，透过现象背后的制度成因，剖析当代中国村民自治和民主实践的利弊得失以及完善之策。
二、乡村、村官与黑社会
中国14亿人口中有近8亿是农民。这8亿农民居住在70万个行政村，由500万名村官进行管理。尽管我们已经基本实现了从传统农业国向现代工业国的跨度，但农村依然是国家政权结构的基石。某种意义上而言，农村的前途和命运直接决定了国家的前途和命运。正因为此，历届领导人一直高度关注农村事务，强调农村发展与稳定的重要性。中国的改革首先是从农村做起的，经济体制和政治体制两条线皆是如此。经济上从实行家庭联产承包责任制开始，一直到近些年的农村税费制度改革和新农村建设，都是要给予农村更多经济自由、赋予农民更多发展权利、调动农民生产积极性，让市场因素在农村经济发展中起到主导作用。经济上要实现自由，政治上就应当实行民主。为配合经济上的改革，中央决定推行村民自治制度，让农民自己管理和决定农村的事务，这样做同样是为了调动农民参与农村社会治理和经济发展的主动性和创造性。中国的民主改革和实践有其特殊性，这一点自不待言。实行基层民主、村民自治，农村事务处理、资源分配的权力实际上掌握在村官手中，农村的发展与稳定很大程度上取决于这些村官如何行使他们的权力。现如今，村官们不仅普遍贪腐而且涉黑倾向问题严重。农村吏治问题显然已成肘腋之患而非疥癣之疾，其潜在影响可能还要在若干年后才能充分显现。
（一）村官与黑社会性质组织的勾连形态
从农村政权组织与黑恶势力的勾连形态来看，村官涉黑主要有以下三种类型：
1.“由红变黑型”，由村官蜕变成黑社会性质组织头目。晚清著名小说家李伯元在《活地狱》一书中形象描绘了封建官僚的“政治追求”：“千里为官只为财”。在当代农村许多村民竞选村官的用意大抵也是如此，而当权力不足以实现其目的时，就诉诸于、依附于或者委身于暴力。典型的如河南郑州魏氏家族黑社会性质组织案。魏某某原系郑州市某村村主任。2007年魏某某注册成立某建筑公司并任该公司负责人。2008年国家重点工程某客运专线要从被告人所在村庄经过，魏某某便凭借其村主任身份，网罗本家族无业人员为合伙股东，有组织地实施强迫交易、聚众扰乱社会秩序、寻衅滋事、敲诈勒索等违法犯罪活动，逐步形成了以被告人魏某某为首，家族成员为骨干和一般成员的黑社会性质犯罪组织。此外还有广州茶叶专业批发市场黑恶势力暴力垄断案。广州南方茶叶市场是全国最大的专业批发市场和集散地，市场所在地某村地区，其中三任村委书记在当选村支书后，不仅“接管”权力还“接管”了控制茶叶市场的黑社会势力，充当黑社会势力保护伞，欺行霸市，攫取非法利益。
2.“由黑变红型”，由黑社会性质组织头目“包装”成村干部。这是村官涉黑的普遍形态，典型的如湖南郴州特大涉黑案陈某某黑社会性质组织案。上世纪80年代初至2008年，被告人陈某某团伙不断网罗“两劳”释放人员等，以火拼、故意伤害等方式不断吞并周边黑恶势力，最终形成了多达70余人、组织层级分明的特大黑社会性质犯罪组织，主要头目是陈某某、戴某某、许某某三人。这一涉黑组织插手经济纠纷，涉足煤矿、冶炼厂、沙场、建筑工程、公路工程等领域，串通招投标，强揽工程；同时在多个宾馆、酒店、市场开设地下赌场，组织妇女卖淫，充当黑保安、收取保护费等，不断获取巨额经济利益。靠“黑”起家后，陈某某团伙努力寻找政治靠山。他们不断拉拢腐蚀干部，在当地建立起了复杂的关系网络，并不断向农村基层政权渗透。该组织通过暴力、贿选等手段干扰基层选举，组织头目都曾担任村干部。其中，陈某某当村主任9年，戴某某当村主任、村支书7年，许某某当村主任、镇人大代表5年。农村黑恶势力通过暴力、胁迫、贿赂等非法手段当选为村干部，再利用村干部身份和职务便利对村务资源进行非法控制，并且对组织的犯罪行为加以包庇，形成“以黑变红”、“以红护黑”的犯罪循环。
3. “境外入侵型”，境外黑社会组织入侵境内基层政权。这是黑社会侵蚀农村政权组织的新形式，也是危害最大的一种形式。典型的如香港黑社会“新义安”入境发展黑社会性质组织案。来自香港的向某某及杨某某，原为汕尾市陆丰大安镇人，后移居香港加入“新义安”，迅速上位高层成员，其中向某某与另一名骨干成员黄某自1994年始，多次回到家乡陆丰大安镇等地招揽成员，并开设神坛举行入会仪式，以扩充其势力，蓄谋取代及垄断基层党政组织，黄某其后因病死亡，而向某某则继续在当地招兵买马。在“新义安”的骨干成员唆使下，当地黑帮涉嫌参与殴打及杀人等严重罪行；另外，大安镇一些基层干部及群众参加该黑社会组织后，充当“新义安”的马前卒，通过施以小恩小惠，利用封建迷信等方法，不断拉拢群众入会。这种形式的村官涉黑犯罪虽然为数不多，但是不容忽视。因为境外黑社会组织发展成熟，经济实力雄厚，更容易拉拢腐蚀境内农村政权组织，对农村经济社会的危害也就更大。
（二）村官涉黑犯罪的行为特征
1．通过黑恶途径非法操控选举。根据2010年修订的《村民委员会组织法》（以下简称组织法）的规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。黑恶势力要想取得农村事务的管理权，就必须通过村民选举成为村委会成员，这是黑恶势力侵蚀农村政权组织最为关键的一步。以上三种形态的村官涉黑，无一例外都存在着以暴力、贿赂等非法手段操控选举，使自己或者组织骨干成员当选为村官的行为。以河北省保定市刘某民涉黑案为例，刘某民自2001年担任曲阳县七里庄村村主任、2003年任村书记以来，通过非法手段操纵基层选举，把持基层政权，先后将被告人刘某强、井某会、刘某军等人笼络到身边。通过安排进入村两委会、安排入党、发奖励、发补助、为违法犯罪者“平事”等手段拉拢、控制组织成员，将多名组织成员提拔为村干部，使其言听计从，从而掌控了七里庄村的管理权。海口市梁某成涉黑案也较为典型。2008年前后，被告人梁某成纠集、拉拢一帮两劳释放人员成立了黑社会性质组织。2010年10月，被告人梁某成、梁某河为顺利当选为新坡镇梁沙村村长、副村长，因镇政府推迟选举日期，便召集被告人周某、梁某宏、梁某斌及梁某丁等十余人到镇政府闹事，要求更改选举办法，立即进行选举，干扰选举。梁某成还曾以每张选票100元的价格向梁沙村村民购买选票。
2．利用职务便利攫取非法利益。黑恶势力以各种非法手段操控选举当选村干部，其目的不只是为了获取政治身份和政治荣誉，更主要的是通过掌握村庄管理权控制村集体资源，进而将权力“兑现”；或者利用村官身份从事各种非法经营活动，获取非法经济利益。以刘某民案为例，七里庄村位于曲阳县新兴工业园区、教育城项目等直接影响县域经济发展的重要地理位置。在七里庄村土地征用过程中，被告人刘某民利用职务便利和黑社会性质组织影响力，伙同该组织其他成员，对位于本村的教育城项目、廉租房工程项目建设设置阻力，影响和阻挠工程施工，给开发商施加压力，迫使开发商向其行贿，从而获取巨额非法利益；在工业园区征地过程中，被告人刘某民指使该组织成员多次对村民使用暴力手段，迫使村民不敢提出合理的经济要求，将应当支付该村的国家土地补偿款据为己有。该组织通过上述违法犯罪行为，非法敛财达7100余万元。北京市通州区梨园镇涉黑副镇长房某成（号称建国以来北京市最大的涉黑案），在其担任李老公庄村支书期间，在旧村改造等事项上也曾大肆中饱私囊。
3. 使用暴力手段形成非法控制。黑社会组织与组织之间的架构、从事的违法犯罪活动类型可能不同，但是有一种行为特征是共同具备的，即以暴力、威胁或者其他手段，违法作恶，欺压、残害群众，通过暴力形成对群众以及竞争对手的心理强制，使群众不敢反抗、竞争对手不敢对抗。这一点在村官涉黑案件中也不例外。以房某成案为例，房某成在村里成立了一支“护村队”。在村民眼中，“护村队”其实就是房某成的“打手队”。1996年，房某成在担任村党支部书记期间，部分村民上访反映旧村改造问题，引起房某成不满。后来他唆使王某臣、孙某等人将一名上访村民肆意殴打。甚至公权力机关也惧怕其暴力对抗。据当时一位村领导回忆，每当村里有人打架闹事，接到报警赶来的当地派出所民警往往先询问打架事件中是否涉及到“房书记”，得到否定的答案后，才敢上前处理。河南巩义村官贺某卫涉黑案中，贺某卫在当地大量网罗社会闲散人员、两劳释放人员，成立“贺氏镖局”，并且专门成立“武器库”，购置砍刀和特制钢管，日常统一保管，行动时统一发放。为了获取非法利益，该团伙通过“接镖”、“出镖”的暴力方式介入民间纠纷、基层选举，称霸一方、为非作恶，甚至多次结伙侮辱、奸淫当地妇女。上述案件中，黑恶势力的暴力手段连公安民警都惧怕，普通村民被欺压的程度可见一斑。
4. 通过利益输送寻求政治庇护。村官涉黑违法犯罪、横行乡里，除了倚仗手中的权力和暴力，大多数背后还有保护伞提供庇护。这些保护伞或者是通过花钱收买或者是培植亲信上位。房某成案中，4名为房某成团伙充当“保护伞”的民警也已经受到法律的惩处，其中包括原通州公安分局大杜社派出所所长和通州公安分局刑侦支队原负责人。房某成涉黑团伙的多起案件，均被一些涉案民警包庇，致使团伙成员未及时受到法律制裁。在梁某成案中，2010年新坡镇要选举新坡管区书记，梁某成出面做家族成员的工作，为梁某渊拉票。梁某成通过做工作为梁某渊拉得选票300余张，最后梁某渊顺利当选。当选后梁某渊自然要为“家族”利益服务，利用职务便利包庇、纵容梁某成黑社会团伙违法犯罪。
（三）农村政权组织涉黑倾向的危害
1. 政治上的危害：损害基层民主实践。推行村民自治制度，本意是在农村基层践行政治民主，现在的村官涉黑倾向使这一制度实践发生异变。邓小平指出：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。我国80%的人口是农民。农民没有积极性，国家就发展不起来。”[3](p.242)农村政权组织涉黑化，村官贪腐蛮横犹如“土皇帝”，使得农村基层民主自治制度异变成另外一种专制，严重挫伤村民参与村务治理的自主性和积极性，动摇村民对基层政权组织的信心，进而形成一定的离心力，影响农村的稳定与和谐。在某些场合下，涉黑的农村政权组织倚仗暴力公然与执法机关对抗，使上级机关不敢监督和管理，国家体制力量在农村一级基本失效。在刘某民案中，刘某民组织手下暴力团伙，对依法履行职能的行政执法工作人员，采取殴打、威胁等手段，公然对抗公务执行活动；在公安机关调查案件询问当事人时，闯入派出所对当事人进行殴打，公然对抗公权力，其行为严重破坏了政府的管理职能，在当地造成极为恶劣的影响。涉黑村官的行为失范以及由此产生的利益冲突造成对乡村权威结构的冲击，极易引发村民对抗地方党政组织的群体性事件。[4]这样的事例也不鲜见，更加影响农村政权的稳定。
2. 经济上的危害：妨碍农村经济自由。政治体制改革根本上是为了经济发展服务。在农村实行民主和自治，就是为了调动广大农民发展经济的积极性，解放农村生产力。农村经济改革后，农业经济开始市场化，生产要素和产品通过市场而非权力来分配，希望通过充分的竞争达致经济效益的最大化。农村政权组织涉黑化，村官通过权力和暴力双重手段实现资源垄断，农村经济体制变得既不“计划”也不“市场”，而是演变成类似封建乡村地主土豪的垄断和集中分配制，经济自由被严重破坏。在河南省光山县村委会主任蔡某某涉黑案中，其领导的犯罪集团通过非法手段，取得在北向店乡的煤炭经营配套服务权、渔行的管理权、花炮承包经营权、生猪屠宰管理权、乡环卫公司的主管权，承揽了乡计生办、高山粮库和卫生院的部分工程建设。在白云区朱某康涉黑案中，朱某康通过暴力、恐吓、贿选等手段干扰基层选举，强夺白云区某村的村长之位，并从2001年一直连任至案发。朱某康团伙强占某医疗器械公司承租的400多亩山地进行非法经营，两次指使曾某洲等人纠集100多人，持棍棒、大刀前往该医疗器械公司及其承租的山地进行“摆场”，并采用言语威胁、恐吓等手段强迫该医疗器械公司的老板及员工搬离。得手后，又拒不支付山地业主方任何租金。农村黑恶势力在经济上的各种垄断行为，最终都会形成“劣币驱逐良币”的不良效应，抑制农村经济发展的活力。
3. 文化上的危害：破坏传统礼治文化。中国传统社会是礼法合一的社会。《唐律疏议》云：德礼为政教之本，刑罚为政教之用。法律和“礼”都是维持社会秩序所依靠的力量。不同的是，法律是靠国家的政治权力来推行的，而“礼”是“社会公认合适的行为规范”[1](p.50)，是经过教化养成的一种主动服膺于传统的习惯。传统乡村社会秩序维持更多地是依靠民间法即传统乡村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等地方社会组织和群体公认合适的行为规范而非国家法的强制性力量。[5]这种隐性的礼法规范形成传统乡村社会文化上的行为约束力量。上世纪60年代至90年代生活在农村的人都有过这样的记忆，彼时的乡村是一片宁静祥和之所，邻里和睦、长幼有序、互帮互助，通过暴力团伙实现少数人对多数人的统治极为少见，很大程度上就是因为礼治文化和宗族权威的规范效力还在。如今，涉黑村官在乡村透过暴力建立统治、维护秩序。农村的暴力文化割裂了传统乡村熟人社会温情和睦相处的交往规则。暴力文化是可以习得的，在政权组织都已涉黑的农村，村民更是逐渐听命于暴力、趋附于暴力，甚至解决个人事务的纠纷也开始考虑依靠暴力团伙。传统乡村社会礼治文化的行为规范和秩序维持功能因此而分崩离析。
三、村民自治、国家正式控制力量与制度供给
村官涉黑倾向是村民自治制度施行以后近20年来的事情。从时间的纵向比较来看，在村民自治制度施行以前的农村，看不到如此普遍的村官涉黑现象；而从空间的横向比较来看，在村民自治制度施行以后，同样是基层群众自治性组织，在城市居民委员会中很少发现社区领导涉黑的问题。观察上述十个案件村官涉黑犯罪的行为特征，能够发现，问题主要出在两个方面：一是选举环节，黑金势力充斥其中操控选举；二是监管环节，对涉黑村官利用职权谋取个人利益的行为缺乏有效的监管。究其根源，要从制度实践和制度供给上探寻。
（一）变质的乡村自治与民主实践
1. 农村民主与自治的实践效果
1982年宪法首次规定了村委会是农村基层群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》，规定村民委员会由村民直接选举产生，每3年选举一次。于1998年通过、2010年修订的组织法明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民直选领导机构的农村基层民主模式在中国已经践行20余年，实际效果令人喜忧参半。在一些地方尤其是发达省份的农村地区，村民确实通过选举实现了优质民主，选出让自己满意的人带领大家致富，通过民主协商的方式共同处理村务和分配集体资源。然而在大部分农村地区，贿选以及通过暴力、恐吓等方式非法操控选举的情形非常普遍。不夸张地说，一袋大米或者一个拳头就能换来一张选票。官方对这一问题也有认识，主管全国基层政权建设工作的国家民政部承认近年来村委会选举中的贿选问题呈现出蔓延之势。[6]上述朱某康、梁某成等村官涉黑案中都存在以暴力、恐吓等手段非法操控村委会选举的行为。河南省汝阳县小店镇小店村换届选举，候选人只需要10元钱就能买走村民的神圣权力。[7]而在那些掌握着经济资源的村庄，选票的价格更是“随行就市”，这些地区的农村“富人”甚至会不惜耗费巨资以购买选票。山西省河津市下化乡老窑头村地处吕梁山区，是个比较落后的小山村，全村1300多人，农民年人均纯收入不足千元，但是这个村有村办煤矿，效益可观。2003年该村村委会换届选举时，村委会主任候选人王某某花230万元巨款（每人1800元）向村民买了一任村官。[8]选票的可收买性给予黑恶势力染指农村政权组织的可乘之机。农村选举成了金钱和暴力的角力场。
2. 农村民主与自治的制度目标
毋庸置疑，在农村实行直选、自治的制度出发点是好的。中国有着两千年的封建专制历史，走向共和也仅是近代百余年的事情。在这样一个有着悠长专制传统的国家如何践行民主是考验执政党智慧的重大政治课题。1983年时任全国人大委员长的彭真在推动村委会组织法的通过时指出，没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。[9](p.607-608)在农村和城市基层的民主实践是国家范围内推行民主的“试验田”。
中国农村人口占到总人口的三分之二，农村是国家之本。历来都有“村治则乡治，乡治则市治，市治则省治，省治则国治”的说法。在封建王权下，由于乡村社会的离散性，在国家政治层面，行政区只延伸到县而无力覆盖到乡村。“王权止于县政”，国家一般不直接干预乡村社会生活。自20世纪以来，出于对乡村秩序重建以及对农民集体力量动员的需要，国家行政权力不断下沉，一直延伸到乡村一级。特别是新中国成立以后实行的人民公社制度，以国家权力为背景的集体经济组织掌握了乡村社会最基本的生产和生活资料及其最主要的资源分配方式，国家行政权力取代了传统乡村自治体制的社会控制手段，国家及农村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断和对社会政治文化生活及其他一切领域的控制。[10](p.175-176)政府无所不包、无所不管，不仅农村的生产力和农民的积极性受到束缚，政府的管理成本最终也会通过税费的方式转嫁到农民身上，严重抑制了乡村的自主性和经济发展。从经济的角度考虑，实行村民自治是成本最低的治理策略。当然村民自治也有其政治辐射价值。对此彭真曾指出，群众的议政能力也要通过实践来锻炼、提高。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。[9](p.608)在中国，实行基层自治和直选是进行民主训练和培育公民社会的必经之路，对于建构复合民主制的中国宪政制度有着重要的制度创新意义[11]。
3. 实效与目标背离的原因探析
在有着八亿农村人口的中国，村委会选举可能是当前规模最大的政治性活动了。[12](p.65)然而这种基层民主政治实践的过程和结果并不尽如人意，出现了预料之中的诸多问题，在一些地方情况甚至“相当令人沮丧”[13]。作为一种政治制度安排，程序性民主和代表性民主是西方社会的舶来品。和西方民主渐进性的发展历程一样，民主在中国的道路也不可能一帆风顺，更不可能一蹴而就。村民自治制度是中国历史上前所未有的“民主下乡”。外在的制度要在乡村生根，必须注意生根的社会基础。与城市不同，中国的乡村毕竟是自然形成而不是人为建构的，乡村社会内部关系异常复杂，不是简单的制度输入就必然输出相应的制度结果。[12](P.3-5)改革开放30多年来中国政治经济社会结构的重大变迁，以及农村社会延续数千年的政治文化传统，这些因素结合在一起，共同形塑了当代中国农村民主与自治实践的荆棘与挑战。
（1）中国的村民自治权是国家赋予而非自然形成的，国家行政渗透机制在农村政权组织人事任免上仍然具有强大的作用。民主是需要通过训练才能习得和培育的政治制度。西方国家地方自治是经过长期自然生成而后才得到国家法律认可的。英国远自统一国家生成前的盎格鲁—撒克逊时代住民自治就已经形成习惯，各村落的共同事务由全体住民参加的住民大会处理，长久以来得以制度化，自治和民主的意识深入人心。美国在独立前就继受了英国地方自治的传统。[14](p.12、72)中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。[13]中国农村社会历经两千余年的封建专制统治，实行村民自治和民主选举也仅是短短30年的事情，既缺乏民主的传统和实践，也缺乏民主的意识和经验。农村习惯了传统集权式和家长式的管理模式，而通过选举精英领导、采取协商形式治理村务，农民既不熟悉、也缺乏参与的能力、技巧和热情。
根据法律规定，乡镇政府和村民委员会是指导、支持和帮助与协助关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事务。但是在现实中，镇政府作为国家权力的代表，为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益，总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。[10](p.236)地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人。如对村干部实行“诫免制”，对村级财务实行“村财乡管”，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。[13]乡镇政府对村委会选举和农村事务直接或者间接的控制，也为农村黑恶势力侵蚀基层政权提供了低成本的机会。因为“攻克”乡镇主要领导获得他们的支持要比赢得全村人的选票容易得多，其涉黑行为还能够得到上级行政力量的政治庇护，于他们而言更是“一举两得”。
（2）中国农民整体的教育文化水平和沿袭的政治文化心态，导致对村庄选举和农村事务管理的政治效能感不高。选举本质上要实现的是精英代表政治，围绕这一目标需要一系列程序性的机制，需要有一定文化素质和政治热情的选民的参与。1987年，邓小平在会见南联盟中央主席团委员科罗舍茨谈话时曾说：现在我们在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有那么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行。[3](p.242)国家实行义务教育近30年，农民整体教育水平大幅度提高，但是要清楚地看到，大部分受到大学本科以上教育的农民子弟都已经离开了农村，选择去城镇发展，留下来的村民整体教育文化水平还是不高。这一现实成为妨碍实行村民自治的智识理由和思想阻力。
美国政治学者罗伯特·达尔剖析了公民政治效能感不高的六点原因：一是当人们从政治介入中所得到的收益不如从事其他活动所能获得的报酬价值时；二是当人们认为他们所面临的各项选择并不存在任何重大差异，自己的选择行为实际上无甚意义时；三是当人们认为自己的介入行为并不能对政治产生实际影响时；四是当人们认为没有自己的介入，结局也会令人满意时；五是当人们认为自己没有能力从事政治活动时；六是当人们遇到障碍时。[15](p.132)中国农民传统政治文化心态与上述原因有许多契合之处。在对这一问题的研究中，“小农意识”恐怕是使用频率最高的词汇了。乡村社会历来是以家为单位的离散型社会，“事不关己高高挂起”、“自扫门前雪”，农民关注自身的利益远甚于对公共事务的关心。“只要自己的基本生存条件有所保障，他们对外部的社会政治环境不感兴趣。”[16](p.108)小农意识使农民对公共利益和政治生活缺少应有的关心，他们普遍持有的是一种“随大流”的保守、消, 极和依附的政治心态，认为当村干部劳心劳力挣得不多得罪人还不如自己多花点时间去挣钱，认为谁当村干部都一样都不一定能够真心实意为村里办事。有学者通过问卷调查的实证结果印证了这一点，并认为村民在选举村干部时，他们的投票意向根本不是基于对政治现实的深入和理性的分析，而是采取随大流的方式或其他的不负责任的行为。而这种对村庄自治活动极不重视的行为倾向又一定程度上使村庄体制内精英人物的机会主义行为得以进行。[17](p.108、198)这里面的原因既有村民惯有的政治冷漠，也有村民对自治制度实践效果的不信任。政治冷漠导致自治实践效果不好，自治实践效果不好又加剧了政治冷漠，两者在某种意义上是互为因果的关系。
（3）中国大规模的人口流动削弱了流出乡村的自治功能以及对抗村官失范行为的组织和舆论能力。当下中国乡村社会的最大特征是“离土”[18]。1.5亿的人口流动导致农村成为“空巢”，留守村民没有能力实现优质民主和有效自治。以四川省平昌县为例，该县有83万农民，其中30万学生儿童，31万外出务工，剩下20万左右人口大多是老弱妇孺，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。[19]伴随着一波波打工潮，农村有知识、有能力的青壮年大部分流失到城市，基于种种现实原因他们放弃了参与农村政治。一方面，离土本身就会造成人的关注视野的变化。涂尔干指出，一旦个人可以频繁地外出远行……他的视线就会从身边的各种事物中间转移开来。他所关注的生活中心已经不局限在生他养他的地方了，他对他的邻里也失去了兴趣，这些人在他的生活中只占了很小的比重。[20](p.257)这是地域和生活圈子的变化自然形成的。另一方面，在城市打工的收益远远高于从事农业生产的收益，与农村利益关联度的减弱淡化了外出打工者参与家乡政治活动的动力。有学者在对外出打工者的问卷调查中，问及“您出来后，有没有参加过家乡最近一次村委会选举”时，回答“没有”的占50%之多；问及“您经常参加村务决策吗”时，回答“从来不”的占59%之多。[17](p.104)大部分外出打工者成为了村庄政治的边缘人。人口流出导致乡村政治精英层缺失，村民自治实际上沦落为村委会少数人决策。民主决策过程中不能召开全体会议，不能反映大多数的意愿；民主监督过程中的主体缺失致使监督权的让渡，不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。[21]文本制度并没有从“理想照进现实”，村民自治演变成村官自治。
农村本是以血缘性联系的宗族为核心的熟人社会，宗族之间的凝聚力是对抗村庄地痞恶霸的重要力量，即时出现个别地痞恶霸也成不了气候，在宗族强大的组织力量和舆论压力下，他们的举动也不敢太出格。而今沦为“空巢”的乡村社会，青壮年劳动力外出打工，留下来的都是老弱妇孺，农村的治安问题就成为了大问题。农村留守妇女遭受性侵害的案件频频发生，农村被盗抢案件也屡见报端。在许多村庄农民感到最困扰的就是社会治安问题。青壮年大量流出，乡村混混乘虚而入，逐渐聚集起来形成黑恶势力团伙，其中一些有“政治和经济头脑”的混混就开始打起农村选举的主意。一旦这些黑恶势力既掌握权力又掌握暴力，村民们往往无力组织反抗，而黑社会政治保护伞的存在又使得村民们难以从体制内获得有效的救济。
正是这些原因，造成了农村自治和民主实践的乱象丛生。农村民主政治异变成信赖“丛林法则”的“强人政治”，黑恶势力登台唱戏演起了主角。
（二）国家正式控制力量的势弱与农村社会治安制度供给的匮乏
上文分析了选举环节农村民主自治制度实践的问题，下面再来探寻监管环节农村社会管理制度供给的问题。
社会转型和制度变迁容易造成有效制度供给不足，于是就给了黑社会（性质组织）替代国家正式力量分配社会资源的空间。美国历史上著名的禁酒事件促成了美国黑社会的发展壮大。这段历史后来被改编成许多经典黑帮电影和电视剧。1917年美国国会以“经济、效率和道德”为由，通过了宪法第十八修正案，在全国范围内实行禁酒。在严格的禁酒制度下，制造、贩运私酒和地下酒吧逐渐成为黑社会的主业，催生了美国历史上真正的黑帮制度。[22]中国历史上漕帮、盐帮也是因政府无力管理漕运秩序或者盐铁官营垄断而形成的民间自治组织，后来逐渐发展成为黑社会性质的组织。在正式制度和组织控制力量覆盖不到的地方容易形成非正式制度和组织控制力量，有时候这些组织会借助暴力发展成为黑社会。古今中外黑社会的形成规律大多如此。
自秦始皇统一中国以来，封建专制时期传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。体制性的官治对乡土社会实际生活的支配程度十分有限。有机的乡土社会共同体与自上而下的行政渗透往往是格格不入的，由此形成上下隔绝关系。[23]费孝通先生认为国家行政在乡下是“悬空了的权力”，是“无为”的。[1](p.63)封建社会的行政管理体制不具备渗透到离散型乡村社会的能力，也缺乏可承载的制度资源。但是“无为”并不等于“无序”，传统乡村社会礼治文化和宗族统治承担了维持乡村秩序的文化和组织力量。新中国成立以后，中国共产党把战争时期形成的发动广大农民群众进行武装斗争的军事动员体制继承下来并运用到乡村治理上，从土改到合作化运动，在乡村建立完整的国家行政体系，加强国家权力对乡村社会的控制能力，国家行政机制全面渗透到乡村社会。在外部行政力量的推动下，将村庄从组织到人员、从生产到日常生活，全部置于外部行政网络的监督和制约之下。村庄的行政职能，也从税收、治安、执法，扩大到执行生产计划、组织政治运动等。[10](p.154)后来实行的人民公社制度，人民公社将政权组织与生产组织合为一体，农民的生产生活都高度依附于公社组织。集体化中产生的人民公社体制实现了权力集中与行政介入的直接结合。人民公社既是集体经济组织，又是国家在农村的基层政权组织。在公社组织内部，生产资料为集体所有，统一生产、统一分配。在公社外部，公社是国家的基层政权组织，服从于统一的国家治理。正是由于公社组织，自上而下、垂直式的行政机制才得以穿越乡土社会共同体的阻隔，全面直接和深入地渗透到乡土社会之中。[23]
无论是生产合作社还是人民公社，国家行政管理机制都在乡村社会全面渗透，农民成为了高度行政化管理的对象。国家对农村经济资源实行一元化集中计划配置与管理，通过对乡村资源的计划性管制，有效阻滞了商品经济在农村的蔓延，农村的经济权利属于集体组织单方面的。事实上，在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动。[24]在这种统工统酬的计划经济体制下，无论是村民还是村干部都很难有追求个人经济利益的制度空间。在社会管理方面，国家行政力量强有力地渗透到乡村，农村有民兵营、联防队、治保会、人民调解委员会以及社会帮教组织等一系列维护社会治安的高效行政管理组织。这种军事化、半军事化以及高度行政化的管理体制有效维护了乡村社会的治安和秩序。
农村经济的市场化改革打破了村集体和农民之间原有的利益分配格局。农业和乡镇企业，农村消费品市场，资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素市场都得到迅速发展，农村经济利益空间被充分释放。农村政治的民主自治改革实行的是“乡镇政权+村民自治”的新型治理模式。乡镇政府对村庄的领导和管理关系转化为指导关系。尽管如上文所言，乡镇通过对村委会和党组织人事任免的影响力间接控制着村干部和村公共事务。但是总体而言，实行村民自治，国家的体制性行政权力上收至乡镇，而功能性权力仍然下沉到村。[25]村委会直接掌握村务和集体资源分配的决定权。这些事权包括计划生育、用水用电、公共卫生、道路交通、小型水利、土地征用等等。根据法律规定，村民会议和村民代表会议是村庄的议事和决策机构，负责讨论决定本村重要事项或者经村民会议授权的重大事项。然而由于历史的原因，目前村委会几乎包揽了包括议事、决策、执行甚至监督的所有事项，从而造成了村委会的集体行使权架空了村民会议或者村民代表会议的集体行使权。[26]国家体制力量从村庄淡出，公权力对村庄一级的管控力度变弱。由于行政权力上收到乡镇一级，以及农村人口的大规模流动，农村原有的社会治安管理制度，如民兵营、联防队、治保会等，适应不了新的形势需要，有的自行解散，有的因经费短缺、人员老化而工作效率不佳，甚至名存实亡。而一些新建立的社会管理方面的制度，诸如集贸市场管理、文化娱乐场所管理、证券和期货交易场所管理、三资企业管理、个体私营企业管理以及流动人口管理、边防口岸管理等等，都不可避免地出现了一定程度的失控、漏洞和滞后的现象，因而难以从根本上解决社会控制和管理弱化的问题，给黑恶势力以及其他犯罪分子以可乘之机。[27]村官对可以带来巨大经济利益的村庄资源的实际控制权，给了他们通过涉黑行为获取非法经济利益的动力；制度变迁造成的农村社会治安管理制度供给不足，又为涉黑村官提供了逃避监管和处罚的机会。
四、未竟的结论：完善制度方是治本之策
农村政权组织涉黑化倾向只是农村民主自治制度实践问题的一个缩影。我们送民主下乡，却忽略了乡村的自然结构以及农村人口大规模流动的社会现实，也未将与民主相配套并为之提供保障的法律制度完整地“打包”下乡。我们还自治权于村民，将行政性权力上收，功能性权力下放，在上收下放的过程中却忽视了自治职能的配置规律以及责在政府的农村社会治安管理制度供给。解决这一问题，犯罪学上“打早打小”运动式打黑除恶的治理方略只能治标，真正的治本之策还是应从制度完善着手。
（一） 政治层面：改革村民自治的组织资源进行社区重建
传统乡村社会的基本组织单元是以人和土地相联系、以血缘为纽带的自然村落，人们之间的认识和信任程度较高，社会管理成本较低，这种费孝通先生所说的“熟人社会”能够最大程度地减少自治的交往成本和信息成本。新中国成立后对农村的数次改造，起点就是对政权组织单元的改造，在自然村的基础上建构行政村作为村级政权组织。行政村的区划一般涵盖数个自然村，原来的熟人社会也变成了“半熟人社会”。在越来越多的功能与活动向行政村一级聚集的同时，却并未创造出村民足够的跨出自然村进行交流与沟通的机会，这样一来，行政村便越来越有脱离村民而成为上层建筑的迹象。[28]
一方面，这种国家层面推动的组织改造，使得行政村天然地具有行政化倾向，在村干部的人事任免上难免会出现村民意志和上级乡镇政府意志不统一，村民难以形成合力对抗上级政府意志而不得不服从的现象。另一方面，行政村的区划范围太大，村民之间虽然拥有共同的行政空间，却可能缺乏共同的生活空间，一个行政村下的自然村与自然村之间就可能存在信息阻隔。村民对成为候选人的村干部的人品和能力缺乏足够多的认识，村干部也很难及时了解农民的生产和生活需求并提供相应的服务，实行自治的经济和社会成本太高。尤其是人口流动比较大的行政村，那些外出打工者更是缺乏对涉及整个行政村的公共事务的关心和参与治理的热情，召开村民大会也是比较困难的事情。因此，如果将现有的村委会作为村民自治的主要、甚至唯一的组织资源，不利于村民自治的成长。面对这一困境，需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建。如湖北省秭归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。[29]以地域联系和生活联系两个维度进行农村社区重建，让外出打工的村民和留守村民都能对村庄事务产生共同的认同感和归属感，使村民自治不再徒具其形而享有其实。
（二） 经济层面：削减村委会的经济职能发展专业经济合作组织
村民自治制度是一种代表性民主政治，由村民选举村委会代表大家办理本村的公共事务。根据现有的制度安排以及现实的制度实践，村委会包揽了村庄公共权力运作的一切职能，既包括政治方面也包括经济方面的职能。农村经济市场化后，村庄集体资源的利益空间被不断释放扩大，这也是许多人包括黑恶势力觊觎村政权组织的原始驱动力，这也说明了为什么在十年前山西的一个贫穷山村就有人愿意花费200余万元向村民“购买”村主任身份。事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有解决也不可能解决村民与市场的关系。市场化的一个显著特点就是经济并不以行政区域为界线。村民在市场化过程中的再组织也就不可能以行政区划来进行运作。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织。[10](p.285-286)村委会作为国家制度规划和安排的基层自治性质的政权组织，承担的应是行政性的公共服务职能，包括村庄水利水电、治安保卫、道路交通维护、公共卫生及计划生育等政治、社会和文化职能。而农村经济管理与服务的职能可以交给由平等主体参与的、以公益社团法人形式存在的专业化经济合作组织。农民通过经济上高度组织化的训练反过来又能够提高参与农村公共事务治理的经验和能力。厘清村委会的自治职能，将经济管理职能让渡给民间公益社团组织，最大限度地消除黑恶势力意图把持农村政权组织进行权力寻租的制度空间。
（三）法律层面：完善村委会选举和村民自治等法律制度并加强农村治安制度供给
1. 建立全国性法律和地方性法规相结合的村委会选举法律体系。目前规范村委会选举的全国性法律只有一部2010年修订的组织法，各地出台了一些地方性的村委会选举办法。组织法是规定村委会权利义务的实体性法律规范，对村委会选举的程序性规定较为粗疏，尤其是针对选举违法行为的救济制度，组织法规定只是“对破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡镇政府或者县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级政府负责调查并依法处理”，缺少健全的行政救济制度。应当在调研各地选举办法的基础上制定全国性的村委会选举法，各省市据此制定各地的选举办法，以全国性法律和地方性法规相结合的方式对村委会选举行为加以规范。
2. 将破坏村委会选举的行为纳入刑法调整范围。刑法第256条规定了破坏选举罪，其构成是“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的行为。”根据罪刑法定原则，破坏村委会选举的行为并不在该条规制范围内。这是立法的疏漏。一则村委会选举可以说是中国最大范围的民主政治活动，破坏村委会选举的危害性与破坏各级人大代表和国家机关领导人选举的危害性等量齐观。二则根据刑法第93条第2款的立法解释，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事相应行政管理工作时，利用职务上的便利非法占有公共财物，可以构成贪污罪、挪用公款罪和受贿罪等由国家公职人员才能构成的犯罪。在设置义务时视作国家公职人员，在需要保障时却不能同等待之，显然有失公平。有学者曾建议增设“破坏村委会选举罪”以规制此类行为。[30]本文认为，增设罪名容易造成立法资源的浪费，修改破坏选举罪的犯罪构成将破坏村委会选举的行为纳入该罪即可，由此也可以有效打击和威慑黑恶势力以暴力或者金钱破坏村委会选举的行为。
3. 设立履职行为财产担保机制规范村委会成员的职务行为。村委会拥有对村庄事务的管理职能，即使将经济管理职能让渡给民间组织后，对行政性公共事务的管理职能也能给村官们一定的权力寻租空间。为保障村官们依法规范履行职务，可以考虑设立财产担保机制，如果其在任期间故意违反职责，就可以将担保财产全部或者部分转移给村集体。当然，既然设定了一定的义务，就要给予相应的权利，应当提高村官的职业待遇，并为其中的优秀者提供一定的体制内晋升通道。有些地方已经开始试行这样的机制。比如，在浙江省，一些地方的村民为防范少数“富人”、“能人”在当选时轻易承诺，当选后不认账的现象，实行当选时财产抵押公证制，以保障当选人履行承诺。[13]我们这里设定的规范履职义务较之浙江兑现竞选承诺的义务还要轻很多。为有效监督村委会履职的尽责性和规范性，应当健全村务公开制度。组织法规定了村务公开制度但是没有规定具体实施的细则以及相应的保障措施。除了重大村务事项需提交村民会议讨论以及常规性公开方式外，可以使用现代技术手段，比如利用村集体短信平台、村里设置电子公告牌等方式公开村务，将村务公开的实施情况也纳入到财产担保机制中。
4. 建立村庄自治安保力量和村庄驻警相结合的农村治安防控网络体系。针对制度变迁造成的农村社会治安管理制度效力减弱，以及人口流动导致的农村自治安保力量不足的问题，应当建立村民自治和行政供给相结合的综合治安防控体系。在新农村建设和农村社区整合的基础上，将人口大规模流出并在外定居造成现有人口大量减少的自然村进行整合，在整合后的村庄发动村民建立自治性的民间安保组织（类似以前的联防队）。我国现有的公安体制在基层是设置在乡镇一级，即基层派出所。如果乡镇规模较大，那么派出所的防护力量就难以及时覆盖到距离镇中心较远的村庄。应当将警力下沉，整合现有警力资源，在农村根据行政村大小划分警务区，实现村庄一级驻警，及时有效地预防和打击各种违法犯罪尤其是黑恶势力违法犯罪行为，保护农村社会安全。
陈磊，法学博士，最高人民检察院检察理论研究所副研究员
出处:《政法论坛》2014年第2期
