1913年12月24日民国北京政府将前一年成立的农林、工商二部合并改组为农商部，涵盖农林工商渔牧矿，由自1913年9月11日起[1]任工商总长和农林总长的张謇任农商总长[2]。1914年4月2日张謇出京南下，由章宗祥代理农商总长[3]，1914年5月1日张謇蝉联农商总长，因仍未到职由章宗祥继续代理[4]，1914年10月2日改由周学熙代理农商总长[5]。1915年3月5日周自齐任署理农商总长[6]。因为未到职的张謇提出辞职获批准，4月27日周自齐出任农商总长[7]，直至1916年4月23日因内阁改组而去职[8]。周自齐担任农商总长一年，实际在任时间比前任农商总长张謇要长。对于周自齐在担任农商总长期间的工作在国内很少有人提及，一些研究民初经济的文章甚至错误地认为那段时间仍然是张謇或者周学熙在担任农商总长。

周自齐在担任农商总长的一年中认真实施了一系列经济改革方案，推动中国的产业革命尤其是农业产业化，其中包括：推行农业科学推广体系；以市场为导向，实行科研、生产、商贸一体化；发起中国首次全国国货展览会，将生产与贸易直接挂钩，促进商贸发展；致力于扩大外贸出口、提升产品的国际竞争力；建立经济法规和奖励政策；引入国外人才、先进设备和技术；采取措施推动丝绸和棉纺工业现代化，促进采矿业的发展；实现度量衡具的标准化等等。换言之就是关注民生，实行改革，大力发展资本主义经济。国外的报刊和商业报告中对他这一阶段的经济工作有很多报道。美国商业部的商业报告中说，“1915年周自齐担任农商总长，在短短的任期内他给了中国的农业产业巨大的推动，并且取得成功。他成功地改进了中国的茶叶产业，从建立科学试验基地，到对茶农的补贴，和降低茶叶产品的出口税等有一整套方案”[9]。纽约时报说，“周自齐先生尽管在农商总长职位上任期不长，但他进行了许多改革，并成立了调研规划局，如果因此能够安置那些诚实而且富有爱国热情的专业人士，那么将对中国的未来产生积极影响”[10]。周自齐自己也认为，“在民国政府内，也许没有哪个部门在改善农业生产、促进工业发展的问题上，比农商部承担着更大的责任”。

周自齐1916年8月27日在两位美国记者建议下为美国纽约时报撰写了长篇英文文章《中国产业革命进程综述》[11][12](周自齐文章的中文译文参见“周自齐：中国工业革命进程综述”，郑曦原编：《共和十年 纽约时报民初观察记-社会篇》，当代中国出版社，2011年8月版）。文章谈的完全是经济问题，讨论了席卷中国的产业革命，介绍了中国正在实施的经济改革措施，并对发展中美贸易提出若干建议。周自齐发表这篇文章的主要目的，就是向世界系统地介绍中国在农林工商等方面全面推行产业革命的进程，以期让世界特别是美国了解中国资本主义化的现状，增进中国支柱产业产品的出口，同时引入中国急需的外国技术与产品，进而促使中美两国的社会商贸关系更加密切地发展。周自齐在这篇文章中，从改善民生、发展经济的角度出发，介绍了在民国初期中国所面临的问题，和正在实施的各项经济改革方案。所述内容中一部分应该是周自齐继续了民初北京政府尤其是前任农商总长张謇及其代理者们所推行的发展农林工商的经济政策，更多的则是他在担任农商总长时所推行的经济改革措施，以及对这些改革所取得成绩的综述。本文试图以周自齐的这篇综述文章为主（以下简称“文章”），结合他在其他一些方面的改革实践，以及当时国外对于周自齐经济工作的论述和评价，介绍周自齐任农商总长时推行的经济改革。希望以此抛砖引玉，为今后的相关研究提供一些帮助。

一，以市场为导向，广泛建立农业科学推广体系，实行生产、商贸、科研一体化

美国报刊在报道对周自齐的采访中说，“周自齐投入了不可估量的时间和精力，推动中国的物质社会发展，取得了不可思议的成就。但是他又十分谦虚，并不以此居功。周自齐说，我们仅仅是刚开始，我们给农民讲授农业知识，学习防治病虫害，改良种子，发起鱼类养殖活动，改善丝绸工业，建立家禽场，开办林业学校，向农民提供贷款，在有关产业中挑选人才送到国外学习，等等。对有革新精神的人这些都不是难事，但中国人并不是乐于革新的。举个例子，我们为农民提供化肥，但他们打死也不相信这些白色的粉末，认为我们是想害死他们的庄稼。所以我们必须在全国农民中建立几百个小型试验农场，教育农民，向他们展示这些白色粉末的效用。一旦人民的思想开放了，中国将进人一个伟大的产业化时代”[13]。

关于农业产业革命，周自齐在文章中说，农商部成立了标准化示范农场和多个科学试验站；建立了负责收集、分析各省商贸数据的统计局；在国家主要行业，如茶叶和丝绸行业，大规模推行标准化以利于出口。凡此种种，最紧要的就是将中国商贸力量推向更广阔的世界市场。他在具体谈到农商部在全国范围建立农业科学推广体系时说，目前在全国各省总共建立了22个农业科学试验站，由从各地农学院毕业的学生进行管理。农商部对省级试验站的管理体制进行重组，由设在北京的中央试验站统一管理，负责统筹各地试验站提交的报告。根据这些报告，中央巡视员将被派往最需要的地方进行技术指导。除建立试验站外，还建立了许多标准示范农场。仅在北京近郊即建有4个这样的农场；在北京郊区共建有20个标准示范农场。每个农场的影响力可辐射周围20-30英里的范围。它们的主要功能涉及土质分析与改善、科学耕种方法的示范，良种和化肥的分发，以及害虫捕杀。农商部已将过去的一处皇家田园改建为北京农业研究基地，用以指导和帮助北京近郊的农民，并推动各省农业研究工作。这里定期举办各种展览和讲座，分发良种和肥料，开办夜校和童子班，由专家进行辅导。所有这些活动都全部免费，以此帮助农民看到他们自产农作物与标准示范农场种植的农产品之间存在的巨大差距。另一项广泛采取的措施是举办农产品展览会和各省的年展。在展览会上，各种良种被推广和分发。研究表明，中国农作物产量和品质低下的主要原因在于种子。最近，有多个农业会议在各省举办，在207个行政区域建立了农民互助组织。各省农学院也培训了大量的农业专家。

茶叶是当时中国的几个重要的出口支柱产业之一。周自齐在推动中国的农业产业化革命时，将茶叶产业作为重点。他在文章中以中国茶叶为例，详细地阐述了在他任职期间农商部为提高农产品的国际竞争力所做的以市场为导向、提倡科学种茶、建立茶叶科学推广体系、提高产品竞争力、促进商贸等各方面的努力。他首先认识到，茶叶出口理应成为中国产品的优势贸易领域，但中国茶的贸易量却在锡兰红茶与印度茶的盛行中开始迅速萎缩。一部分原因是中国商人没有成立自己的商会组织推动海外销售、参与控制市场定价，另一部分原因是中国茶叶的成色和味道从未进行任何技术改良，因而无法与外国茶叶竞争。因此，除了推行农业教育培训和科学实验，另一项密切相关的举措，便是大力推动中国商人建立贸易商会以互利，和努力提高出口商品质量。他也意识到这是一项艰巨的工作，因为推动和建立中国商人之间的互助合作，就和让农民认识到科学耕种的必要性是一样地困难。

1915年中国安徽的祁门红茶参加巴拿马万国博览会，并一举获得金奖。农商部遂以祁门红茶作为试点，同年在安徽省祁门县建立了茶叶试验站。这是中国第一家茶叶研究机构，同时堪称是中国最好的茶叶生产中心，可向生产者全面展示种植、施肥、采摘和现代制茶技术，并指导他们参与市场竞争。农商部还指定了奖励政策，表现出色的茶叶生产商可以得到政府发放的额外奖金奖励，赋税率也会降低以资激励。农商部向各省政府下发了详细的技术指南，指导如何在早春季节种植茶叶，如何采摘及制作成外销商品。农商部在一些地方建立了机构，试图废除人工上色和其他违规操作。

周自齐在文章中进一步说，农商部还在茶叶贸易集中的汉口和上海，帮助茶商成立了位于这两地的茶叶协会，以期能够建立中国茶叶的标准化体系，并通过注册商标和分级定价使中国茶叶成为标准化产品，依靠样本即可订货。该协会还将开展一系列广告活动，推动中国茶叶在海外市场的知名度。茶商也已开始向农商部寻求帮助。汉口茶商在向农商部呈送的一份报告中，要求有关部门采取措施，鼓励中国红茶生产，以满足海外市场需求。农商部与湖北省政府合作，满足这一形势需求，帮助商人和种植者在短期内即获得较大收益。农商部推出的改进茶叶贸易措施已经初见成效。中国茶叶市场当时呈现出近十年来最好的局面，单是对英国出口便增加15%。在贸易获利逐步提高的情况下，中国没有理由不与爪哇、锡兰和日本等国在茶叶生产及出口贸易方面一争高下。

前面提到的美国商业部的商业报告中对周自齐改进茶叶产业中的“建立科研推广体系，补贴茶农，出口减税”这几项具体的改革措施也做过详细的介绍。报告说，“中国农商部在著名的祁门茶产区建立了茶叶试验场，向茶农展示科学种茶的方法。在这批已经掌握了科学种茶知识的茶农领导下，在该地区又迅速建立起另一批试验分场。如此循环，直到这一地区全部茶农们都完全掌握了新的方法，试验站将转移到另一个茶叶种植地区，在那里再重复同样的科学种茶普及推广过程。对于某些已经了解掌握所规定的科学种植方法的茶农，农商部计划给予补贴，以鼓励他们将新方法持续下去。最后，在1915年中实施对茶叶降低百分之二十的出口税。尽管这一步很大地帮助了茶农，为了使中国茶能和印度茶竞争，中国政府还将采取进一步的减税措施，因为在印度茶叶生产和出口都是免税的，相比之下中国的茶叶生产者明显地处于劣势地位。在这些计划以及改进方案得以实行后，中国将开始重返世界茶叶贸易中主要供应来源的地位”[14]。

1915年5月22日周自齐发“农商部咨各省巡按史请就地筹款将本省特有物产实力振兴文”[15]，推广浙江省经验，推动各省抓住欧战造成的进口货缺乏的大好时机，将大宗物产如丝茶棉糖烟叶水产五金等进行改良振兴、扩充经营、发展农工商各业。咨文中列举了浙江省各种改良振兴的具体措施，包括继续推广试验农场、模范缫丝厂、水产讲习会、改良造纸巡回讲演员、水利委员会、商品陈列馆、模范手工造纸厂、造纸原料种植场、水产品制造模范工厂、改良靛青模范制造工厂、工业试验厂等，希望各省就本省特有物品参酌情况切实筹办。

周自齐还提出举办首次全国国货展览会，以达到宣传和推销国货，振兴民族工业，增加出口、促进贸易的目的。中国农商部从前一年开始就积极组织参加1915年在美国旧金山的世界博览会，利用这一走向世界的机会展示了中国的民族工业，拓宽了产品销售渠道。与当年正在举办的世界博览会相呼应，1915年6月18日农商部呈准召开全国国货展览会[16]，建立一种生产与贸易直接挂钩的平台，促进民族工业和商业的发展。呈文中说“现值外货来源不继之日，正国货销场有望之机，而默察近来社会心理，对于本国制造，颇能刻意讲求，亟应趁此时机，开设国货展览会于京师，广为倡导，树之风声，庶足以应时势之要求，而劝工商之迈进”。农商部并在1915年7月1日呈准“为国货展览会，各省出品请予特免税釐，以资鼓励”[17]，进一步鼓励各省物品参展的积极性。全国国货展览会1915年10月1日在北京开幕，历时20天，每天参观者不下万人，共有18个省两个特别行政区参展，展品件数近乎十万。国货展览会还设有物产品评会，对参赛的国货精品评出特等和一、二、三等奖。这是中国举办的第一次全国国货展览会，意义非同寻常。

二，制订经济法规，实行奖励制度，促进经济发展

民初经济政策的集中表现之一是一套经济法规和奖励制度的陆续出台，这也是当时资本主义快速发展所需要的。张謇在任首届农商总长时，就开始推动经济法规的制订，1914年11月公布的《森林法》就是在他及其代理者们的推动下而出台的。周自齐继续了这一经济政策。在他任职期间，除了茶叶产业的奖励手段外，农商部对扩大森林资源，发展林业也制订了若干经济法规和具体的奖励刺激措施。北京政府对于扩大森林资源从民国开始就已经有了认识，但对植树造林还一直没有一个相应的奖励政策。为了鼓励造林，1915年6月30日农商部公布《森林法实施细则》和《造林奖励条例》[18]。《森林法实施细则》共20条。凡国有林、保安林、公有或私有森林事宜，及关于奖励、奖励、监督各项，均分别规定之。《造林奖励条例》共11条，提倡和鼓励个人承领荒山造林。奖励条例明确规定了凡造林成活满五年以上的，造林面积达二百亩以上者，授予四等奖章；四百亩以上者，三等奖章；七百亩以上者，二等奖章；一千亩以上者，一等奖章。造林面积达三千亩以上者，得由农商部呈请大总统特别给奖。凡经营特种林业，于国际贸易有重大关系者，或在造船、筑路等各种大工程中被使用者，农商部认为有必要补助时，按其面积和株数发给奖金。

1915年7月19日农商部呈准筹议森林办法提倡造林情形文。当时河道泛滥亟待疏通，荒地繁多亟待种植，国际公认中国乃森林缺乏之国，北京政府也已认识到“兴办森林为发展实业要图”。周自齐在呈文中说，“我国林政失修，童山满目，亟应通盘筹划，普及造林，一以备社会材木之需，一以为国土保安之计。惟森林施业宜重试验，育苗植树，以示模范，而利推行。…当春季造林之日，曾由自齐率同本部全体职员亲赴西山植树纪念，本地居民颇资观感。同时又通知各省巡按史，于出巡之便因地种树，并转告各地方官仿照办理，以示提倡”。农商部在黄河流域、长江流域、珠江流域等地筹建三处林业试验场育苗造林，从山东试验场开始逐渐普及。该呈文从试验场选址，苗圃的筹设，树苗的数量与来源，直到良种的采集、选择、购买等各个环节，都提出一整套极其详尽的实施方案[19]。

1916年1月3日农商部呈请成立中国历史上第一个林业局（当时称林务处），“以发明、林学、保商、兴利为宗旨”，统管一切森林事务[20]。林业局直属农商部，局长是一位从美国毕业的中国林业专家，同时还聘请了一批林学家作为顾问，并任命了一位年轻的美国林业专家共同担任林业局局长。中国林业局的成立在当时是一项意义深远的创举，引起了全世界的关注，被西方国家认为是标志着中国真正意义上的林业的开始。美国林业季刊[21]和皇家苏格兰林业学会的学报[22]曾详细地介绍了中国林业局的功能和设置，认为“从各种角度看，林业局在中国的成立对于改善民生具有极其广阔而深远的影响。这主要归功于农商总长周自齐，这是由于他的远见和爱国主义，他非常了解为了满足经济发展的需求，什么东西是必要的”。提倡植树造林的办法和奖励条例、发展林业的试验推广体系、林业局的建立，都体现了周自齐和民国初期北京政府对扩大森林资源，发展林业的重视。

在其他领域，1915年7月2日周自齐呈准拟定农商部奖章规则[23]，以奖励创办或经营实业著有成效者。在畜牧业制订了种畜试验场暂行规则，将试验基地的科学推广体系从农林业扩展到畜牧业。在采矿业制订了审查矿商资格规则、调查矿产规则、小矿业暂行条例等法规。政府对盐业专营制度进行了改革，使之更有效率。

为了进一步发展商业，农商部还利用行政手段，继续推行民国政府从1914年开始的度量衡标准化，做了大量的实际工作。度量衡严重失范对中国的国内外贸易都造成极大不利。为此，农商部派遣了一个专家小组到海外考察学习统一度量衡的办法，并为中国加入国际度量衡局做好准备。北京已建立一个生产标准度量衡具的官办工厂。在相关政策指导下，将收回北京所有商铺的旧度量衡具，并替换为统一标准器具，防店员利用不规范度量进行欺诈。在全国各技术学院中将引入度量衡专门课程，使得学生能够成为各项领域的度量衡监督员。政府期待北京标准度量衡工厂建立后，将会有更多私营度量衡具生产厂出现。

三，引入国外人才、先进设备和技术，采取措施推动工业现代化

周自齐在文章中提到了农商部采取推动丝绸和棉纺工业现代化的各项措施。当时国外的现代纺织机已经引入中国。在农商部指导下，国外市场适销对路的纺织品样本正被广泛收集，大量样品从美国寄回来。通过样本展览，加之针对国外买家兴趣和需求的详细销售指导，一些专项订单已被传到纺织大省。此外，成千上万株桑树已被分发给直隶、山东、山西各省的农民，并向他们传授先进的养蚕方法。政府并不拥有任何棉纺厂，但采取了许多专门措施来促进棉纺业的发展，并定期开展有关活动。美国棉花专家被授权领导一个新建部门的工作，棉花种植指导手册已经分发下去，相关技术人员被分派到棉花种植大省提供培训和指导。

在促进采矿业的发展方面，周自齐在文章中说，由于铁路网线与公路干道的建设完善，中国矿山开发将迎来一个大的发展。农商部为整合各省矿藏资源，促进矿山开发，鼓励专业人士投身矿业并协调采矿工业相关事项，组建了地质矿业局。地矿局一项十分重要的资源勘察工作正在进行，历时10年以上。同时，地矿局还将建立一个冶金实验室。此外，最近通过了新的矿业法规，大幅度降低了矿业税，这些都对采矿业的发展十分有利。小矿山的所有者已感觉到，在旧制度下，他们运营的难度与日俱增，于是纷纷转投其它行业，致使中国只能从国外高价进口铁和黄铜，同时国内采矿工地又大量闲置。因此，政府准备引进现代化的采矿机械和先进的矿石冶炼技术，激发中国本地矿业公司的生产兴趣。举例来说，如果引进鼓风炉和现代炼铁技术，那么，中国生铁产量不仅可以充足地供应国内市场，还可以出口到日本和美国。在目前状况下，中国生铁年产量仅为30万吨。

周自齐在向世界介绍中国产业化革命以及促进经济增加出口的同时，也说到了中国今天最紧迫的需要。他说，我们需要钢铁厂、水电厂、发电厂、冶炼厂等等，我们需要各种现代化机械设备，使得我国能够跟上其它国家前进的脚步。美国能够为我们带来工厂和机器。中国无限广阔的市场正等待着美制机器和美国资本的进入，在中国大地上建立能够生产机器的现代化工厂。

在引进先进的外国工厂机器和技术的同时，周自齐还大量利用留学生和引进外国专家，将他们安排在农商部各部门的技术领导岗位上。他所创办的林业局就是一个最好的例子，从局长到顾问都是中外技术专家。在认识到中国与西方国家在科技上存在差距的同时，为了将先进的西方近代技术应用于中国工业，周自齐在担任农商总长时，还创办了工业试验所，首任所长是法国理科大学毕业生、巴黎理科博士吴匡时。

周自齐的《中国产业革命进程综述》一文是研究周自齐生平、研究民初中国经济和产业革命进程的重要文献史料。耐人寻味的是，文章发表的1916年8月正是周自齐受到大总统黎元洪通缉而流亡海外的时候。可能也正是因为这样，他才有了时间将前一年任农商总长时的工作加以总结，并结合民国最初四年的中国产业革命现状写成长篇英文文章，让世界了解中国，为引进西方的先进设备和技术而努力。我们可以由此了解周自齐在担任农商总长期间关注民生、推动产业革命、促进经济发展所做的各项改革。这也可以看作是民初北京政府为了应对财政枯竭、经济凋敝、民生问题严重而实行较宽松的经济政策，鼓励振兴实业，促进资本主义发展所做的努力中的一部分。

参考文献：

[1]《政府公报》1913年9月12日第487号。

[2]《政府公报》1913年12月25日第591号。

[3]《政府公报》1914年4月3日第684号。

[4]《政府公报》1914年5月2日第713号。

[5]《政府公报》1914年10月3日第867号。

[6]《政府公报》1915年3月6日第1014号。

[7]《政府公报》1915年4月28日第1067号。

[8]《政府公报》1916年4月24日第109号。

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