摘要: “监督权”比“诉愿权”更适合作为我国现行宪法第41条6项权利的概称。监督权概念是马克思主义“人民监督权”思想发展的结果，并非请愿权观念的发展形态。权力形态的监督权可否作为公民权进入宪法，取决于宪法所确立的政治制度是否允许个体公民实施该形态的监督行为。监督权在1954年宪法和1982年宪法中位置的合理性，可通过考察制宪时的社会发展水平、政策背景和法律体系完备程度予以证明。
关键词: 宪法第41条 权利形态 权利位阶
一、权利类型及其表现形态问题
从权利类型化的视角看，对第41条所表述的6项权利进行概括归类似乎很有必要。当前比较典型的概括有两种：一种是概括为“监督权”；[1]一种是概括为“诉愿权”。[2]从已出版的教材看，“监督权”这一概念被接受的程度较高，但对它能否概括全部6项权利，学界仍有不同的看法。①第41条可以概括为什么类型的权利，如果是“监督权”，那么，监督权可以有哪些具体的权利形态；如果不能概括为“诉愿权”或“请愿权”，其理由又是什么？
（一）第41条的权利类型
第41条可以概括为“监督权”，因为第41条的6项权利是由马克思主义“人民监督权”思想发展而来。
“人民监督权”是个抽象的政治概念，它应该有具体的权力形态。邓小平在阐述“如何监督领导干部”问题时曾说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[3]332因为这是在谈“人民监督”问题，所以，我们可以认为人民的检举、控告、弹劾、罢免和要求赔偿的权力就是“人民监督权”的具体权力形态；而且邓小平经常将“监督”和“批评”并提，[3]178；[4]160所以，也可以认为“人民的批评权”含于“人民监督权”具体权力形态当中。另外，同样是作为“提意见”，“建议”比“批评”的强度弱；同样是针对“违法失职行为”的“陈述”，“申诉”比“控告”的强度弱，按照“举重以明轻”的原理，当然可以认为“人民监督权”也包含了人民的建议权和申诉权这两种具体权力形态。基于以上分析，我们发现，宪法第41条的6种权利行为完全包含于人民监督的权力行为当中，因此，可以将第41条概括为“监督权”。
如果有人认为将第41条概括为“监督权”仅因邓小平提到了“人民监督权”之故，那就错了。事实上，邓小平的“人民监督权”思想也是继承和发展的结果。
马克思重视报刊的作用，把报刊当作人民行使“监督权”和“批评权”的手段。[5]；[6]恩格斯认为“选举者可以随时撤换被选举者”[7]的做法是正确的，这体现了恩格斯的“撤换权”思想。
列宁非常重视“人民监督权”，认为在权力愈是集中的时候，“就愈是要有多种多样的自下而上的监督形式和方法”。[8]列宁也表达过和恩格斯类似的“撤换权”思想。[9]此外，列宁还详细论述过人民的批评权、控告权、申诉权等。②
毛泽东非常重视“人民监督权”。他曾指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”[10]他也重视“人民监督”对无产阶级政权的作用。他在1945年回答黄炎培提出的“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的周期率问题时，就明确表达了利用“人民监督”来打破这个“周期率”[11]的观点。毛泽东在继承马克思列宁的“人民监督权”思想的基础上，特别强调人民的“检举权”和“意见权”的行使。③
从以上分析可知，马克思主义“人民监督权”思想发展的过程，也是人民监督权具体权力形态不断丰富和发展的过程。我国宪法又是以马克思主义思想为指导的社会主义类型宪法，既然第41条的各项公民权利行为也都是人民监督的权力行为，那么，将第41条概括为“监督权”是可以的。
（二）人民监督权的宪法基本权形态
我国宪法基本权体系应当如何体现“人民监督权”思想，我们不妨先看看人民监督权的具体权力形态，在我国现行宪法颁布之前，有哪些曾作为公民基本权利进入过宪法。
1903年通过的《俄国社会民主工党纲领》规定：俄国社会民主工党的政治任务是推翻沙皇专制制度，代之以民主共和国；并列举了共和国宪法应保障的各项公民权利，其中第10项“人人都有权按照通常程序向陪审法庭控告任何官吏”，就涉及公民的“控告权”。这部分地体现了列宁人民监督权思想。即便如此，包括司法控告权（即通过司法途径行使的控告权）在内的列宁监督权思想在此后的苏俄宪法（1918）和苏联宪法（1924、1936）中都未能以公民权利的形态得以体认。然而，列宁的人民监督权思想影响了后来一批社会主义国家的宪法有关监督权的规定。④我国1954年宪法第97条所规定的“控告权”和“取得赔偿权”显然也是这一影响的结果。
1977年苏联通过第四部宪法，其中第49条第1款规定了“批评权”和“建议权”，未明确规定“申诉权”，但第2款似乎表明公民“批评”包含了“申诉”，权利行使对象包括国家机关和社会组织；第58条规定了“控告权”（第1款）、“司法控告权”（第2款），权利行使对象是“公职人员、国家机关的行为”；另外还规定了“要求赔偿权”（第3款）。显然，苏联1977年宪法规定的这些权利形态影响了我国现行宪法第41条规定。
将监督权的宪法基本权形态与人民监督权具体权力形态对比，我们可以发现，人民监督权具体权力形态并未在宪法基本权体系中得到完全体现，比如罢免权、撤换权、弹劾权等。为什么会出现这种情况，可作如下分析：首先，马克思主义思想家们所说的“人民监督权”，其实是对人民主权原则的一种政治表达，他们表达的是“人民的权力”而非“公民的权利”。因为“人民”是表“集体”的政治概念，而“公民”是指“个人”的法律概念，所以“人民权力”的表达并不当然就指公民权利。其次，人民监督权的各种权力形态能否作为公民权进入宪法，还取决于该国的政治体制，取决于该种形态的监督行为能否在该国政治体制中由个体公民直接行使，不能直接行使只能通过间接民主制来行使的便不能视为公民权利行为。因为“罢免”、“撤换”、“弹劾”在我国不能由公民个人直接行使，所以也就不能作为公民的宪法基本权。
（三）监督权并非请愿权的观念发展形态
虽然前文分析了将第41条的6项权利概括为“监督权”的合理性，但并未解释为什么不应概括为请愿权（或诉愿权⑤）。现在我们对不概括为请愿权的理由试作如下解释：
请愿权是早已存在的民主权利概念，用一项权利概念来统称概括其他实存的权利，容易降低被概括权利的法律地位。请愿权一般被归属于表达自由权，即与言论自由、出版自由、集会自由并列的权利，比如美国宪法第一修正案就是这样安排的。第41条6项权利与第35条规定的6项自由权也是并列的，权利的位阶应当是一样的，用“请愿权”来概括第41条6项权利，意味着这6项权利的位阶低于请愿权，显然这是不合理的。但用“监督权”来概括，不存在这个问题。因为“监督权”并非宪法明文规定的权利名称，它只是一个概念装置，用以统括第41条的6项权利，就像用“政治自由权”来统称言论、出版、集会、结社、游行、示威自由一样。
有观点指出，第41条规定的批评权、建议权实质上包含了请愿权的内容，[12]甚至有学者认为第41条规定的监督权就是请愿权观念的发展形态。[13]这涉及以下两个问题：一是为什么我国宪法不直接规定请愿权；二是监督权是不是由请愿权的观念发展而来。我国宪法不直接规定请愿权，通常的解释是这种权利具有封建色彩，允许主权拥有者的国民向国家请愿就是一种“降格”[14]；在人民当家作主时代，承认人民的请愿权在理论上就是一种自相矛盾，从而使监督权成为请愿权的“悲情”存在。[15]如果认同上述解释，就得否认我国宪法和法律中所有“请求权”或“权利救济权”，因为它们都涉及到“请求”，而让人产生“降格”、“悲情”感觉的无非就是一个“请”字。显然，这种解释不合常理。事实上，请愿权不见得就与社会主义意识形态不合，如过去的人民民主国家，其宪法中明确规定请愿权的就有1947年的保加利亚宪法、1948年的捷克斯洛伐克宪法和1948年的朝鲜宪法。如果认为“申（声）请”、“诉请”、“请求”等权利形态实质上也就是“请愿”，那么，当时东欧各人民民主国家的宪法基本上都规定了请愿权。因此，没有理由说“人民当家作主”与“允许人民请愿”是矛盾的。
接下来，我们有必要探究一下我国公民监督权的发展历程。1982年宪法第41条的各项权利形态，按照宪法起草者的解释，就是“比过去规定得更加具体”[16]。而1982年宪法是以1954年宪法为底稿修改而成的。[17]所以，1982年宪法第41条是由1954年宪法的第97条内容发展而来。1954年宪法第97条规定了“控告权”和“取得赔偿权”，且后者并非作为另一款来规定的，因此可认为“取得赔偿”是“控告”的内容之一；而且，在1954年讨论宪法草案时，有代表主张删除“取得赔偿权”的规定，认为“有了控诉，总会有判决的”，后经讨论，以其“警惕了人”的作用而予以保留。[18]250可见，1954年宪法第97条主要是规定司法控告权的。这一点也符合列宁的“控告权”思想。[19]虽然，很难说“控告”没有表达意愿的功能，但主要向立法机关和行政机关行使的“请愿权”观念，很难说是向司法机关行使的“控告权”观念的发展或来源；而且，“请愿”一般是为了维护社会、集体的利益，以及他人的合法权益，而“控告”一般是为了本人的利益，因此，既然“控告权”观念与“请愿权”观念并无必然逻辑联系，认为1982年宪法监督权是请愿权观念的发展形态，理由就不充足。
之所以认为监督权并非请愿权观念的发展形态，还有一个政治背景上的原因。请愿权一般被认为是公民表达意见和愿望的权利，属于表达自由的一种权利形态。“请愿”，按照马克思和恩格斯的理解，“只有当它同时又是一种威胁、而且还有紧密团结的组织起来的群众作后盾的时候，才会发生效力”，[20]所以，政治请愿权往往以集会、游行、示威、罢工的自由为主要表现形态。[21]集会、游行、示威、罢工都是较大的群众活动，在上世纪50年代一些青年人认为这些活动的自由就是“大民主”，但毛泽东并不这样理解，他认为“大民主”就是大规模的群众运动，并认为“大鸣、大放、大辩论、大字报”（简称“四大”）是适合我们社会主义国家的民主形式。[22]323,468即使到1978年修改宪法，“四大”作为权利入宪时，我们仍坚持认为运用“四大”的权利就是“为了保障无产阶级领导下的大民主”[23]。然而“四大”在缺乏法规纪律约束的情况下常常衍生为“大串联、大游行、大武斗”，结果导致社会混乱。为了维护社会稳定，切实保障人民的民主权利，“小民主”的政治理念受到欢迎。毛泽东曾认为：“人民内部的问题和党内问题的解决方法，不是采用大民主而是采用小民主。”[24]按照邓小平的说法，“小民主”就是让群众“有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”，或者在各种场合，“使他们有意见就能提，有气就能出。有小民主就不会来大民主。群众把气出了，问题尽可能解决了，怎么还会有大民主呢？怎么还会有罢工罢课呢？”[4]27“小民主”的政治理念反映在宪法领域，首先就是修改了1978年宪法第45条，将“四大”的权利取消；⑥接着，全面修改宪法，增加与“小民主”相关的公民权，即现行宪法第41条中的批评、建议、申诉、检举四项权利，在某种程度上讲，这些权利正是为了防止再出现大规模群众政治诉愿活动而设的。可见，“请愿”正是我们要拒斥的观念，当然也就不能将监督权视为这种观念的发展形态。
二、权利条款位置问题
关于第41条在整个公民权利体系中的位置是否合理的问题，有观点指出，从宪法规范结构的角度看，该条处在第40条和42条之间的位置“显得有些突兀”，甚至认为这是“立法技术不成熟的一种表现”⑦，但并未指出第41条应当放在哪里合适。事实上，如果我们接受第41条可作为政治性的监督权，再结合1954年宪法第97条的位置，从制宪史的视角来思考这个问题，似乎可以得出完全不同的结论。试作如下解释：
宪法规定监督权是为了保障公民享有监督国家机关及其工作人员行为的权利，但公民监督行为本身并无实质意义。实质意义在于公民通过行使监督权可以保证国家机关及其工作人员按照自己的意愿去行事，而最低限度的“意愿”就是自己的公民权不至于遭受国家机关及其工作人员的违法失职行为的侵害。所以，在某种程度上说，监督权就是宪法提供给公民维护自己基本权利的一种手段。
在起草1954年宪法时，毛泽东认为，过渡时期的宪法应体现过渡时期的特点，那就是要有“灵活性”，“现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。”对于“人民的权利和义务”，他也持同样态度，“支票开得好看，但不能兑现，人民要求兑现，怎么办？还是老实点吧！”[18]227“比如公民权利的物质保证，将来生产发展了，比现在一定扩大，但我们现在写的还是‘逐步扩大’”[22]128。毛泽东对待公民权的实事求是态度，就是要表明，我国宪法公民权是真实的。这也使得宪法公民权只存在两种状态，要么是“能保证的”，要么是需要物质条件的“逐步保证的”，不存在第三种状态的权利，否则就是“不真实”的。为了保证公民权的“真实性”，具体条文的设计都从遣词造句方面推敲有没有出现第三种状态的权利，而推敲的依据正是公民监督权条款（宪法草案初稿的第88条、1954年宪法的第97条）。比如在讨论言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治自由权时，就这一条是否要写上给予物质上的便利，有人就指出“我们如果无法供给他们便利怎么办”；在讨论宗教信仰自由时，有人建议将其单列一条，不能作为政治自由权的第二款，因为容易被“抓辫子”，宗教人士可能会认为自己的物质上的便利没有了。对于“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”这一款，是否应当加上“予以保护”或“予以保护和培养”的问题，在讨论时，有人指出，智力发展再加上“予以保护”，如果小学生上不了中学，“他们来质问你，你毫无办法”，如果小学生患了近视眼，他认为“要由国家负责，就要赔偿”，也显得“保护”依据不合理。[18]171-173,261-262可见，宪法起草者和宪法草案的讨论者都将监督权条款视为公民要求兑现的权利，要求国家赔偿的依据。从这一点看，1954年宪法的监督权条款被放在所有公民权条款（除华侨的权利条款外）之后是合理的，因为它被认为与以上所有公民权条款都有关联；而且需要物质条件的公民权条款都已明示“逐步扩大（充）”字样，也不会引起公民要求立即兑现这类权利。
1982年宪法是在1954年宪法的基础上修改而成的，两部宪法的起草工作的领导者对待公民权的态度都是一致的，即强调“实事求是”，比如彭真就明确说：“民主权利保障能做到的，写进去。做不到的，不要写进去。我们宪法是为了实施的，不是为了好看的。今天能做到什么程度，就写到什么程度，做不到的别写。”[25]67这就保证了1982年宪法规定的公民权都是真实可信的。虽然，1982年制宪时的社会物质条件较1954年时应当有较大提高，但1982年宪法事实上仍然存在毛泽东所说的“逐步保证”的公民权，比如，在宪法起草时，当时的劳动部就对宪法写入“劳动权”有意见，怕失业者拿着宪法来主张权利，所以宪法修订又按照“实事求是”的态度加上了第二款，这就避免了因物质条件的原因而使权利失去真实性，这也体现了“灵活性”。[25]67-68然而宪法条文中已没有“逐步扩大”等明示字样，这是否表明，宪法起草者已认可这类权利的“可主张性”，是完全可以“立即兑现”的呢？问题还得具体分析。1954年制宪时，国家几乎就没几部法律，涉及公民经济、社会和文化方面的立法更未起步，公民想主张自己的权利也都无法可依。所以，宪法对于那些需要物质条件的权利写上“逐步扩大”字样实际上就是要表明：公民可依宪法来主张权利，但这部分权利要在国家发展中来“兑现”。到了1982年制宪时，涉及“逐步保证”权利的立法工作已开始起步，⑧这就不能认为这部分权利若无宪法就无法主张；而且，不像1954年宪法被明确定位为“过渡时期宪法”，1982年宪法的完备性决定了它必须对未来立法具有预见性，事实也证明，这些有关“逐步保证”类的权利的立法此后就不断增多。⑨所以，当这类权利的可主张性增强，宪法再以“逐步扩大”来抑制公民主张这类权利的行为的意义就降低了；当有关这类权利的立法增多，公民再利用宪法监督权来主张权利的可能性也就会下降。如果我们认为监督权具有某种保障权的功能，似乎就可以肯定，制宪者的主要意图并不是要支持公民利用监督权来主张这种还带有“逐步保证”性质的权利，那么，不将第41条放在经济、社会和文化类的权利之后是有道理的。
与前几部宪法相比，1982年宪法体例上有一个重大变化，即将“公民的基本权利”摆在“国家机构”之前，这反映了1982年宪法的价值倾向，即“国家机构是根据人民的授权建立的。没有人民的授权，国家机构就失去了权力的基础和来源。”[26]可见，1982年宪法是非常关注公民权利保护的。这一点通过比较1954年宪法和1982年宪法有关公民权利规范的性质和结构的差异也能看出。1954年宪法主要是通过授权性规范来表达权利，但1982年宪法在通过授权性规范表达权利的同时，还通过禁止性规范对相关的宪法关系主体（主要指公权力主体）进行必要制约。在1982年宪法中，涉及禁止性规范的公民基本权利条款有第36、37、38、39、40、41条和第49条；由于第49条仅有禁止性规范，所以，从权利规范同构性角度看，第41条被放在第36～40条之后，不会造成公民基本权体系结构上的不合理。
另外，从权利保护具体措施角度分析，权利保障与权力制约其实是一个问题的两个方面，其中“保障”是目的，“制约”是手段。西方国家对权力的制约是通过“三权分立”制度实现的，我们国家是通过“人民监督”制度实现的。“人民监督”分直接监督和间接监督，间接监督主要指人民代表大会的监督，体现的是监督的权力；直接监督，就是普通公民对国家机关和国家工作人员的监督，体现的是监督的权利。[27]可见，公民监督权也可视为一种制约国家权力的手段性权利。除了批评、建议这两种监督权形态外，申诉、控告和检举等权利在权利主体行使其权利行为时，往往还要另外主张权利，如果另外主张的是宪法权利，公民首先就面临一个问题，即对“违法失职行为”的判断。然而，判断国家机关和国家工作人员哪些权力行为是侵犯了公民权利的违法失职行为，这对于普通公民来说，不见得是件容易的事，尤其当公民仅知道自己享有哪些权利，而不知道这些权利哪些方面是绝对不能侵犯的时候。基于此，我们再回头审视1982年宪法第36～40条的禁止性规范的内容。虽然这些禁止性规范只表述了被禁止的事实，对禁止对象也未确指，但宪法是公法，宪法权利是对抗国家权力的，只要禁止性规范不是明确针对公民义务来说的（比如第36条第3款），“禁止”的对象一般就是国家机关和国家工作人员，至少也是以公权力为后盾的公民（比如第38条⑩）。因此，可以说，这些禁止性规范内容正好确定了公民所享有权利的范围和公权力干预公民权利的边界，也正好解决了公民判断“违法失职行为”的难题。这样看来，第41条与其前面的5条在内容上是紧密联系的一个整体。
注释:
①认为“监督权”能概括6项权利中的几项权利，大致还有如下几种说法：五权说（批评权、建议权、控告权、检举权、申诉权），见胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第295页；四权说（批评权、建议权、控告权、检举权），见董和平主编：《宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第347页；三权说（批评权、建议权、检举权），见肖蔚云、魏定仁、宝音胡日雅克琪：《宪法学概论》，北京大学出版社1982年版，第279页；二权说（批评权、建议权），见许崇德、胡锦光、李元起、任进、韩大元编：《宪法》，中国人民大学出版社2007年版，第214页。
②关于列宁论“批评权”的资料可参阅人民出版社出版的《列宁全集》如下卷页：第13卷（1987年版），第129页；第17卷（1988年版），第129、130页；第40卷（1986年版），第50页；第41卷（1986年版），第243页；第44卷（1990年版），第423页；第45卷（1990年版），第76页。列宁论“控告权”的资料可参阅：第7卷（1986年版），第146页；第9卷（1987年版），第292页；第48卷（1987年版），前言。列宁论“申诉权”的资料可参阅：第4卷（1984年版），第195、249—250页；第42卷（1987年版），第522页。
③关于毛泽东论“检举权”和“意见权”的资料可参阅人民出版社出版的《毛泽东文集》如下卷页：第6卷（1999年版），第191页；第8卷（1999年版），第292—293、309页；第1卷（1993年版），第84页。
④如1940年蒙古宪法（第96条）、1947年保加利亚宪法（第89条）、1948年朝鲜宪法（第25条）、1950年阿尔巴尼亚宪法（第32、33、34条）、1952年波兰宪法（第73条），具体条文内容参见中央人民政府法制委员会编译室编：《人民民主国家宪法汇编》，人民出版社1953年版。
⑤虽然有学者将第41条的6项权利概括为“诉愿权”，但也认为“公民的诉愿权也可以说是广义的请愿权”，见肖蔚云、魏定仁、宝音胡日雅克琪：《宪法学概论》（第二版），第198页。现在多数学者对诉愿权与请愿权作了区分，但基本上认为诉愿权是有特定条件限制的请愿权，见郝一主编：《人民代表大会工作辞典》，中国科学技术出版社1992年版，第666—667页；肖蔚云、姜明安主编：《北京大学法学百科全书宪法学行政法学》，北京大学出版社1999年版，第444页。
⑥《第五届全国人民代表大会第三次会议关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》（1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过1980年9月10日全国人民代表大会公告公布）。
⑦理由是：第37、38、39、40条依次是规定人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯以及通信自由和秘密的，能够形成彼此关联、相对独立的规范群系统，第42条之后集中规定的是社会权利，第41条放在其间，在性质上与前后的规范系统不相勾连，也与前面的政治权利条款失去联络。见林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，第148页。
⑧比如《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（1958）、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（1978）、《关于集体卫生人员实行退职退休有关问题的通知》（1979）、《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》（1980）等。
⑨比如《义务教育法》（1986）、《劳动法》（1994）等。
⑩据许崇德先生回忆，有关人身保护和人格尊严的条款都是彭真根据“文革”时的亲身经历要求加上去，所以，第38条第二句可能会被解释为可针对普通公民；现时代，这条应该被解释为针对公权力的，普通公民间的侮辱、诽谤等行为用不着宪法来调整。当然，不妨认为这是针对公民义务的规定。
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[25]许崇德.彭真与1982年宪法的修改工作[M]//中共党史资料第80辑.北京：中共党史出版社，2001.
[26]关于1982年宪法的起草过程（二）——王汉斌访谈录[J].百年潮，2011（3）：8.
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作者简介：北京师范大学法学院博士研究生，主要研究方向为宪法学
来源：《西部法学评论》2013年第3期。
