导读：国家建设、法治、负责制--政治发展三大组件，中国在历史早期就获得了第一件。在某种意义上说，中国人发明了好政府。但其他方面，中国又是落后的。它从没创立法治和政治负责制的机制。对普通中国人而言，遇上昏官的唯一求援是上诉皇帝。然而中国人从未能解决坏皇帝的问题。
流寇，坐寇
经济学家曼瑟尔·奥尔森在一篇颇有影响的文章中，提出政治发展的一个简单模式。世界最初落在"流寇"的手中，像20世纪早期中国的军阀混战，或21世纪初在阿富汗和索马里的军阀割据。这些强盗纯粹是掠夺性的，经常在短时间向居民榨取尽可能多的资源，以便移往他处，寻找其他受害者。到一定时刻，其中一员变得鹤立鸡群，掌控整个社会："这些暴力企业家当然不会自称为强盗，恰恰相反，他们会给自己和后裔冠上高贵的名号，有时甚至宣称享有神授君权。"换言之，自称合法统治的国王只不过是"坐寇"，其动机与他所取代的流寇，没有什么差异。
坐寇知道，如果不作短期的掠夺，反而向社会提供稳定、秩序和其他公共服务，让它在长远时期变得更加富饶，更能承担税赋，自己也就得到更多的收获。对受统治者而言，与流寇相比，这是一大进步。"流寇定居下来，向百姓提供政府服务，这出自他的理性自私。这理性自私将使他从社会中榨取最大化的资源，以供自己的享用。他将使用垄断的强制权力，攫取最大化的税赋和其他勒索。"
统治者就是坐寇，从社会中榨取最大值的税赋，除非在政治上受到阻止。奥尔森解说政府如何运作的这一概念，虽然愤世嫉俗，却讨人喜欢。这符合经济学家的努力，他们试图将理性的功利最大化行为模型推进政治领域，把政治看作经济的衍生物。
但奥尔森理论是不正确的。其最佳例证就是明朝中国。广泛的共识认为，当时的税率远远低于理论上的最大值，甚至低于最基本服务所必需的水平，譬如保障社会生存的国防。在明朝中国发生的，同样也会在其他农业社会发生，如奥斯曼帝国和欧洲的君主政体。这还可成为其他理论的组件，以解释传统政权为何很少采用最大化税率。
皇帝并没行使理论上的权力，不单表现在征税上。武则天式的专制只是偶见，并不是持续现象。很多中国统治者对治下的百姓，表露出可被称为仁慈或忍让的态度，或儒家所谓的"仁"。中国有悠久的抗税历史，儒家的传统更认为，重赋代表了国家的道德缺陷。
对中国权力的真正约束大体有三种。第一，缺乏诱因来设置庞大的行政机关以执行命令，尤其是征收较高的税赋。明初，中国已是大国，其人口在1368年超过六千万，到17世纪末更增至一亿三千八百万。在这样辽阔的领土上征税并不容易。在14世纪，货币流通很少，每个居民要缴的基本农业税都是实物，通常是谷物，也可能是丝、棉花、木材和其他货物。当时没有综合的货币制度，以记录这些税赋，或将之转换成共同的计量单位。纳税人承担的运输费用，往往超过所运货物的价值。有学者将之比作老式的电话接线板，电线来自各方，再插入各方，复杂得像一团乱麻。户部人手不足，根本无法控制或理解这个制度。
第二，缺乏行政能力所限制的只是供应方面，而各式皇帝又有自己不同的税收需求。奥尔森假定，任何统治者都想获得税收最大化。这反映了现代经济学的普通假设：最大化是人类行为的共同特征。但这是时代倒错，将现代价值向历史投射，当时社会并不一定同享这种价值。
明朝开国的太祖皇帝是一名非常节俭的独裁者，他削减中央政府，避免涉外战争，粮仓实际上常有盈余。他的继承者明成祖朱棣则截然不同，启动了雄心勃勃的营造运河和宫殿的大工程。明成祖也资助宦官将领郑和下西洋，其巨型舰队抵达非洲，可能更远。其政府开支是太祖时的两至三倍，额外税赋和徭役都有相应提高，引发了抗税起义和普遍不满。结果，第三任皇帝和后续继承者只好降低税率，向太祖时的水平靠拢，还向受触犯的士绅阶层作出其他政治让步。明朝的大部分时期，土地税定在总产量的5%，远远低于其他农业社会。
第三，对皇帝权力的限制不在征税和财政，而是权威的转授。像中国那样的大国，其治理必须转授权力，必须依赖地方政府。不过，地方政府会滥用职权，腐化堕落，甚至共谋以反中央。正规的行政机构不足以对付此类问题。命令自上而下层层传达，但信息不一定回馈上去。如果他根本不知道滥权的发生，最独裁的皇帝也不会去惩治恣意妄为的官员。
为了应付反应迟钝的行政机构，中国统治者的典型对策是设置间谍和告密者的平行网络，完全脱离正式政府，只是重叠在其上。这显示宦官所扮演的重要作用。不像普通官僚，宦官可以直访皇帝居所，通常获得比政府官员更大的信任。皇宫因此派他们外出，或刺探情报，或惩罚正式官僚。
到明末，皇宫估计有十万宦官。从1420年开始，他们组织成奥威尔式的秘密警察，全名叫东缉事厂，受东厂掌印宦官的管辖，在朝代晚期演变成"极权恐怖主义的机关"。但皇帝又发现，他也控制不了宦官。尽管有内正司（明代负责惩处违纪太监的专门机构），他们还是自订政策，上演政变，共谋反对皇帝。
中国政治制度没有任何政治负责制的机制--没有地方选举或独立媒体，以保证官员的诚信。因此，皇帝不得不将一套自上而下的中央控制系统，叠放在另一套之上。虽然如此，他仍然无法取得对国家的严密控制。
明朝不愿和不能征收它所需要的税赋，最终导致它的倒塌。
好政府，坏皇帝
我们所讨论的政治发展三大组件中--国家建设、法治、负责制--中国在历史早期就获得了第一件。在某种意义上说，中国人发明了好政府。他们设计的行政机构是理性的，按照功能而组织起来，以非人格化标准进行招聘和晋升，这绝对是世界第一。也许因为中国社会如此重视家庭，国家建设者认定，他们的特别任务就是在政府中杜绝腐败根源的家族或裙带的影响。
在其他方面，中国政治制度又是落后的。它从没创立法治和政治负责制的机制。国家之外的社会像以前一样，与欧洲或印度相比，组织得更为松散，很难采取政治行动。没有拥有土地的独立贵族，也没有独立城市。四下分散的士绅和农民，只可被动地抵制政府命令，不时爆发激烈的起义，又遭到残酷的镇压。
他们从来没有像斯堪的纳维亚农民所做的那样，组织成集团向国家争取权利。随着佛教和道教的流传，独立的宗教团体在隋唐时期蓬勃兴起。在中国历史的不同时期，这些宗教团体发挥反国家的作用，从红巾军到太平天国。但宗教始终只是小宗派现象，在正统儒家当局的眼中是可疑对象，从没能代表强大的社会共识，也不能以法律监护人的资格来限制国家权力。
中国王朝的重大遗产是高品质的威权政府。几乎所有世界上成功的威权现代化者，包括韩国、新加坡，现代中国大陆、台湾地区，都是分享中国共同文化遗产的东亚国家，这不是偶然现象。很难在非洲、拉丁美洲或中东，找到像新加坡的李光耀或韩国的朴正熙那样素质的威权统治者。
但明朝和中国其他历史时期的经验，提出一个令人不安的问题：在没有法治或负责制的情况下，良好统治能否长久。如遇坚强能干的皇帝，该制度卓有成效，雷厉风行，简直令人难以置信。如遇变化无常或庸碌无能的君主，他们大权独揽，经常破坏行政制度的效率。武则天清洗官僚机构，安插自己不合格的追随者；明太祖废除丞相制，让继任者束缚于这一困境；明神宗完全不理政事，导致政府瘫痪。中国人视之为"坏皇帝"问题。
中国制度中确有一种负责制。皇帝接受教育，深感对人民的责任。他们中的优秀者，尽量回应人民的需求和抱怨。尽责的统治者还经常以人民名义惩戒手下官员，并依靠宦官网络来刺探谁在做好事，谁在做坏事。但制度中唯一正式的负责制是向上的，即对皇帝负责。地方官员必须担忧，宫廷如何看待他们的表现，但绝对不会在意普通老百姓的意见，因为后者无法依赖司法或选举的程序来反对自己。
对普通中国人而言，遇上昏官的唯一求援是上诉，希望皇帝有可能获悉。即使是好皇帝，在如此辽阔的帝国中，要想得到他的注意简直是缘木求鱼。
然而，法治和政治负责制在中国是不存在的。滥权的绝大多数，并不来自暴政的中央政府，而是来自散布四方的各级地方官员。他们狼狈为奸，或偷窃农民的土地，或接受商人的贿赂，或漠视环保和安全的规则，或遵循历来地方官员所从事的。
如有灾难发生……中国人的唯一求援就是向中央政府上诉。而中央政府则不一定作答。有时，它会对犯法官员采取严厉措施，但在其他时候，它自己太忙，或心不在焉，或要应付更为紧要的事务。
在适当条件下，强大的威权制度可以建立非常有效的政府。政治制度要能承受外部条件的变化，以及内部领袖的变更。法治和负责制制衡国家权力，从而减少政府表现的参差不齐。它们约束最好的政府，但也防止坏政府的失控。相比之下，中国人从未能解决坏皇帝的问题。
本文选自《政治秩序的起源》，弗朗西斯·福山著。福山是当代最重要的政治思想家之一，本书力图通过历史、政治、宗教、社会学、人类学等多学科的综合研究，形成对人类历史的概览，建立一个理解政治制度演化的宏大框架。来源:理想国
