国家治理能力不仅仅是制度的整合和应对社会变动的能力，更主要是执政者的理政能力，说到底还是执政者的能力。

从国家层面来说，执政者是社会规则的引领者。在代议制民主中，执政者如何引导民众制定符合社会发展方向、适合国家现实情况的社会规则，并使其上升为国家意志的法律，有着十分重要的作用。执政者还是社会规则的守护者。这要求执政者自己应遵守社会规则，是遵纪守法的表率，同时作为执政者要严格依法办事，守护社会规则。执政者还是社会价值的代表者。现代的社会价值主张自由、平等、法治和民主，顺应社会价值是现代执政者应具备的执政理念。

对各级地方政府和执政者来说，确保国家法律和政策的实施，促进经济和社会发展，正确处理各类突发事件，确保社会稳定和人民生命和财产安全是治理能力的具体表现。近些年来，由于城镇化加速，社会利益分化加剧，社会矛盾多发，如何维护社会稳定，解决各类社会冲突，已成为了地方执政者最重要的工作之一。具体而言，目前，基层社会面临的最突出问题主要有如下几个方面。

围绕土地的利益冲突问题

当前中国的农村问题与上个世纪九十年代的三农问题相比，呈现出一些新的特点。上个世纪九十年代的三农问题的核心是农民的税负问题。在经过国家取消农业税的改革以及一系列的乡镇基层治理配套改革措施之后，三农的问题有所缓解。但是近几年来，基层治理的环境又开始恶化，农民的维权抗争活动再次增加。此次农民维权抗争活动的核心是土地问题，是围绕土地权益而产生的利益冲突问题。

较之税费争议来说，目前农村土地争议有着较大的变化：其一，从控告方而言，虽然村民联名仍然是最为主要的形式，但村级组织已成为了重要的控告方。同时，在一些实际性的冲突中，男女老少齐上阵的情况也经常发生，这与税费争议时主要以精英抗争为主有明显的不同。其二，市县政府部门成为被告方的比例较高。其三，公司和开发商成为了被告方，这在农民税费争议中是没有过的。

与农民抗税费主要集中在中部农业省份不同，目前农村土地争议最集中的地区是沿海较发达地区。冲突的方式也发生了变化。在农民的税费争议中，上访、宣传和阻收是最主要的抗争方式。而在土地纠纷中，不少农民则到县市政府部门门口或被征土地，甚至高速公路、铁路上静坐。与冲突方式的变化相伴随，冲突程度也变得相对激烈，警农冲突时有发生。

此外，外力介入情况也不同。一些知识精英，主要是法律人士也为了各种目的（经济的、政治的或社会影响）而深入其中，这一点与农民因税费争议很少有外力长期、并有组织地介入有明显的不同。

总之，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，这也决定土地争议更具有对抗性和持久性。特别是某些地方政府对失地农民进行打压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有相当大的复杂性，有可能诱发较大的社会冲突。

第二代农民工如何向市民转化

今天的农民工问题与三十年前的农民工问题相比，也呈现出完全不同的特点。我们将中国的农民工分为第一代农民工与第二代农民工。现在中国的农民工，有60%到70%是第二代农民工。所谓的“第二代农民工”主要指八零后和九零后的农村外出务工者，第二代农民工问题将是中国的重大问题。

与其父辈以务农为主，外出打工赚取额外经济收入补贴生活不同，第二代农民工进城务工不是暂时性的，而是以在城市定居转化为城市居民为长远目标。因此，第二代农民工实际上是农民向市民转化的过渡期，城乡二元的制度化歧视对其影响更大。

第二代农民工普遍受教育程度比较高，自身权利意识与平等意识都比较高。他们中的大多数在打工择业时，不愿再从事其父辈所从事的“脏、乱、差”的繁重体力劳动。除了工资报酬之外，工作的条件和环境成为其就业时的重要考虑因素。

更为重要的一点是，第二代农民工基本上没有从事过农业体力劳动，不具备农业技术知识。他们的未来发展方向是进城成为产业工人，一旦失去在城市的就业机会，他们便无法像其父辈那样回乡种地以维持基本生活。因此，经济波动导致其陷入生活困境的可能性明显提高，这也对我国的社会保障体系提出了新的挑战。

总之，由于经济社会环境的变化，当前中国农民工问题主要是围绕第二代农民工产生的，第二代农民工问题的核心是如何创造制度条件保障农民向市民顺利平稳地转化。这是关系中国城镇化能否顺利推进的大问题。

公众对政府环境治理能力的质疑

近年来因为环境问题而引发的群体性事件开始出现，并呈现不断增长的趋势。2014年中国东部爆发大面积持续多天的雾霾，引发公众对政府环境治理能力的强烈质疑，环境问题成为考验执政者治国能力的又一重大问题。

总体来看，当前中国的环境问题有三个特点：一是从中东部向中西部发展，二是工业性污染向资源性污染发展，三是垃圾区的问题。我认为在未来10年，中小城镇的垃圾区问题可能是中国农村的一个大问题。当前中国的环境问题主要是不良的发展方式造成的，由环境问题而引发的“邻避运动”也开始出现，这与发达国家曾经走过的历程十分相似。就目前所发生的环境污染群体性事件来看，冲突的主体主要是政府、污染企业和受污染的民众。在这三方主体中，政府的态度和作用是关键性的。

网络时代的公众参与问题

当前，中国社会已进入网络时代。网络时代的到来与转型期社会矛盾错综复杂的格局交织在一起，催化出一系列对社会和政治稳定构成重大影响的事件，促使转型期中国的执政者必须高度重视网络时代的公众参与问题。

首先，网络在拓展公众的参与渠道的同时也蕴含着群氓的集体狂欢，打砸抢烧公私财物，甚至针对被抗争者的残酷伤害等消极方面。2012年因反日游行示威引发的社会骚乱，就展现了非理性狂躁所具有的严重破坏性。在这一事件中，以网民为代表的民众群情激愤，民意难平，体现出一种抽象愤怒和集体狂欢意识。

其二，民粹主义下的“无社会组织”后果。参与互联网公共事件的多是分散的社会个体成员，其价值观、通讯能力存在多重分歧的可能性，并且他们对政治权力的影响力非常薄弱，并不具备对特定事件持制度化处理方式的能力。当代中国互联网公共事件往往是“个案型”事件，无法成为推动制度变迁和社会变迁的力量。反而在民粹主义的影响下，因为其无组织性的特点而容易最终演变成为局部的社会骚乱，破坏社会秩序。

其三，话语和行为的非理性破坏。网络生存中的角色虚拟化，使网民的言论和责任是不对等的，表达和发泄容易走向偏激和非理性的方向。而政府担心其超过一定的“度”而失去控制，往往会从社会管治的角度加强监管。但是“防民之口甚于防川”，严格的网络舆论管制导致许多社会矛盾压力无法通过显性的方式表达出来，并被执政者感知。这就导致问题逐渐累积并由对个别事件的不满转化为对整个体制和社会的怨愤，成为反体制极端行为的温床。

现代国家的基层治理能力是与国家总的规则体制相联系的，特别是在社会矛盾纠纷处理问题上，需要国家层面规则的现代化。基层治理能力的提高，需要进行一系列的改革。这不仅需要国家制度建设，如基层人大制度改革，还需要建立各种社会组织。只有社会力量成长起来，才能从根本上改变“强国家、弱社会”的局面，社会才能有效地制约国家权力，实现国家与社会良性互动发展的格局。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授）

来源: 人民论坛2014年7月