中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干的框架意见》（以下简称框架意见），并决定在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验，司法改革告别仅有蓝图而无路线图的胶着局面。

框架意见释放的信息表明，司法改革牵涉面甚广，牵扯利益甚众，政策导向与法律导向相互交织，具有牵一发而动全身的作用，不可率尔操觚，必须经过审慎试错。

改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色的社会主义司法制度。

改革试点的总体考虑是，坚持顶层设计与实践探索相结合，既要从党和国家事业全局出发，加强总体谋划；也要从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验，创造条件。

框架意见主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线。三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察官员、警员、警务技术人员分类管理制度。

司法改革框架意见面临的第一个难题是司法改革依轨、变轨还是脱轨，变法修宪如何进行？与十一届三中全会启动改革开放进程所面临的法治环境迥然有异的是，当初只有粗糙的为数不多法律、法规，社会整体运行主要依靠政策驱动、行政动员，而当下已有由四部多部法律、接近八百部行政法规、大约八千部地方法规组成的一个法律体系。任何一个改革都必将面临与具有刚性强制力的法律、法规之冲突，严重者甚至可能陷于一个法网之中左冲右突而不得。具体到本次司法改革而论，宪法第101条第2款规定：“县级以上地方各级人民代表大会选举并有权并且罢免本级人民法院院长和本级人民检察长……”。与之相应的法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、地方各级人大常委会监督法、诉讼法、立法法、众多地方性法规等均依照本条宪法规定，进行了更细化的规定。由于上述法律、法规各种制定主体、制定程序具有不同，启动修法过程必然耗费巨大立法成本，更为重要的是若无宪法先行修改成功，此类修法过程便无法启动。而宪法的修改是一件应当极为严肃、慎重的事情，轻易启动修宪程序为一项尚不能称为成熟的司法改革试错背书，弄不好会进一步贬损宪法权威性。年初习总书记在山东视察谈及改革时，专门强调改革必须在法律的框架内进行。依照习总的意见，深化改革领导小组所部署的司法改革方案还必须面临法律效力的转换问题。作为一个党章和宪法均未授权的机构，其法律地位和职权均处于模糊状态，因此如欲使其决策行为具有完全合法性从而获得更高权威性，一个可行性的制度通道便是以全国人大或者全国人大常委会决议的形式赋予深化改革小组的方案以法律效力。

司法改革框架意见面临的第二个难题是司法改革与人大理论、制度定式的巨大紧张关系背后的迷惘与选择。中国第一部宪法1954年宪法便确认了人民代表大会制度作为我国根本政治制度的宪政体制。其具体体现为：中华人民共和国一切权力属于人民，但“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，即主要以代议民主而不是人民直接民主的形式体现人民当家做主。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制，该原则表现人大与法院、检察院的关系方面：法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。1954年宪法第80条、84条就规定：最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。54年宪法所确立的宪政体制，为现行宪法亦即1982年宪法所继承。上述体制在我国已先后运行几十年，并为全国人民和各级国家机关所熟悉。理论上也把人大产生并监督一府两院，当做人大制度的核心意涵，支撑此种体制运转的已有一系列成文法律法规和不成文惯例。当实施司法统管制度后，本级人大与本级法院检察院之间是否还有监督负责关系？还是本级人大与省级人大共同监督负责？法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作？人大对法院、检察院的工作如不满意，能否启用监督法所规定的一切监督手段，还是只能限制使用甚至禁止使用某些监督手段比如罢免、弹劾等？地方人大失去对检、法两家的实质监督权后，是否会导致权威进一步式微？针对上述问题，如果没有慎重考量系统设计，仅仅是率尔操觚，则可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险。

框架改革意见面临的第三个难题是法治改革向度与民主改革向度的冲突与权衡。司法改革可经由两个向度展开。一是以垂直性来加强独立性，凭借改变权力的层级控制来摆脱地方权力对司法的羁縻。一是以司法民主性来抗衡对司法的不当干预。比如加强人民陪审员、人民监督员制度，适度开放人大代表的竞争性选举，加强人大在司法监督方面的话语权，将司法经费预算由政府主导转向人大主导，将司法人员编制完全交由人大决定、对党政官员干预司法的严格问责等。本次改革选择了法治改革向度为主的司法改革路线图。但省内统管而不是全国统管，其实是对司法运行现状的妥协与迁就。此种改革仅仅是部分收紧了司法的地方性而并未完全还原司法的全国性。当下中国政治权力运行的弥散化、地方权力诸侯化，主要是以省级行政区划为表现症候的。省级党政保持了辖区范围内的高强度控制，经济领域内的市场封锁、市场分割亦主要在省级区域内展开。一个可以佐证的事实是，在全国诸多省份省法院早已掌控了对中级法院、乃至基层法院院长的人事任免权，但司法地方化的现象却是青山已改夕阳不落。以司法统管、纪委垂直、税收工商、食品安全直辖为表征的全面收紧地方性之改革。在逻辑上预设了地方性一无是处满是恶，其初衷虽可嘉许，但可能遮蔽了事实本身的丰富性。大国地方本身不具有完全的同质性，发挥中央、地方两个积极性一直是中国这样的单一制国家要处理的永恒议题。地方党政官员不管个人的质素如何，为何均不约而同地表现出强烈干预司法的倾向，其背后的深层原因值得进一步挖掘。

当下的国人一方面带有对改革的强烈预期，并因对中央权威的信赖而保有对改革的忠诚，另一方面则因改革是又一次重大利益的切糕过程，既往有过的借改革之名而屡屡不合比例转化改革风险的事实，又使得很多人对改革充满了惶恐和疑虑，因此司法改革注定是一次艰难而充满风险的航程。本次司法改革当然不是一次帕累托改进，亦即在所有人利益都不受损的情形下，来进行一次增量改革。而是有相当部分的人和很多地区、很多部门都有可能在改革中利益受损。当此情况下，这些利益受损者以言之凿凿的理由要求调整改革方案、消减改革效应甚至阻挠改革时，改革者如何因应这些政治正确、事实充分、逻辑正当的理由，这其实便是我们所说的改革必须处理的“理由政治”问题。

“政令不出中南海”是被饱受诟病的一种政治现象，强调特殊性、局部性的经验以抵御顶层的整体设计是此种政治生态存活并延续的重要理由。既是全面改革则必整体推进，轻易不开口子，否则必然产生撕布效应口子越拉越大。有硬度的改革有时就是如秋风摧叶、落红无数，一定数量的利益受损可能改革必然承受的代价。当然这并不意味着改革者的专制和恣意，改革方案的设计必须体现科学性、民主性和程序正当性。在社会可承受的条件下还必须给改革的利益受损者给予公平、合理的补偿，尽量减少其因利益的剥夺而产生对改革的抵触乃至抗拒情绪。中国毕竟为一大国，而且政治、经济、文化的发展都不处于一种均质的状态，任何一个省甚至一个市面临的问题其复杂性、艰巨性都可能远超很多国家，因此那些应该纳入全国、全省、全市整体改革，那些开放给地方、部门以试验空间，其实可以更加审慎考量。

司法框架改革意见所强调的法官、检察官员额制，法官、检察官类管理以及法检人、财、物省内统管，其初衷在于法官、检察官待遇有一定乃至大幅度提升。但这样一个改革初衷在司法重要性有着深层的历史积淀和体制认同乃至信仰支撑的西方国家似乎是一个不是问题的问题，而在中国却一定遭受缘何具有“重要性”的诘问。在法院、检察院内部，他们会遭遇本院其他同事的“羡慕嫉妒恨”，并强加以“拿得多当然必须要干得多的”精神负担。在法院、检察院外部，则会遭遇法官、检察官凭什么比军人、警察、党政官员、体制内知识分子待遇更优，难道法官、检察官重要我们就不重要的之类追问？在强大的体制利益集团裹挟和社会舆情攻讦之下，改革的决策者能否足够心脏强大，守住防线，确实考验改革者的智慧和勇气。一个显而易见的道理便是重要性被普遍强调、重要者被普遍加封的时候，其实改革的重要性一定会被大打折扣。中国的司法改革是在在法治出现严重倒退，司法权威直线下降时点上倒逼启动的，社会大众对司法改革指向司法公正，而司法者却指向待遇，这种改革的错愕感尤其期待改革设计的理性权衡。部分法院、检察院的改革试点方案为摆脱上述“理由政治”的窘境所欲采行的妥协方案，只是法院、检察院总体待遇额度不变的情形下，在内部改变份额的切分游戏规则。此种妥协不仅背离改革的初衷，而且会严重贬损改革的美誉。

司法改革框架意见另外一个极为重要的预期便是借由改革，赋予办案者独立办案权，在法院则是要改变判案不审、审案不判的不良状况，回归并尊重司法规律。一个成熟的法治体系，可以在立法时体现统治者或治理者的意志和价值取向，尽管当代各国立法越来越通过强化代议民主和公众参与来表现立法的民主向度，但法律最终只能是政治力量对比关系的表现。在立法构成体系且能覆盖社会生活的方面时，首先要强调执法法严格执法，守法者全面守法。如果产生纠纷，则应该交由一个值得中立、权威、值得信赖的司法系统去解纷。无选择则无荣誉也无责任，因此司法的规律要求法官个人具有独立裁判权。本次有关司法人员分类管理、职业保障的改革其终极指向也在于契合司法规律，给予法官、检察官自主性、积极性。以往以检察委员会、审判委员会集体议决案件，院长、庭长、检察长、处长签批案件的体制本来是建国初期因司法人员质素欠缺而采取的权宜之计，后来被固化为一种路径依赖，进而形成一种表面上集体负责而实际上相互转嫁责任的司法怪象。框架改革意见当然主观愿望良好，问题在当下这样一个社会急剧转型、各种社会矛盾严重凸显的时期，法官、检察官独立办案所引致信访、闹庭乃至社会冲突等问题，院长、检察长乃至党委政府面对维稳压力，是否还有足够耐心HOLD住，力挺法官、检察官的司法决断。倘若法院、检察院各级领导者过问案件的权力被抽走，而维稳的后果却要他们共同承担，这样的改革恐怕难以为继。同理、一方面要求党委、政府尊重法院、检察院独立行使审判权、检察权，另一方面因司法裁判引发社会稳定问题却要他们首先负责，在此种情况下很难排除他们以种种堂而皇之的理由去干预所谓关键个案、敏感个案。

司法改革中的“理由政治”现象还在所多有，为了不让“理由政治”延滞改革，那么就必须认真对待“理由政治”。