【内容提要】 范式的生成与演进是学科形成并不断走向成熟的重要标志。中国行政区划研究自20世纪80年代建立以来，先后经历了政治统治型、经济适应型、公共服务型三个阶段的范式转换。但是，与其他社会科学领域日新月异、蒸蒸日上的发展势态相比，行政区划领域的研究没有更好地发挥出理论的强大指引作用。究其原因，除了行政区划在特定的历史时期下具有相对稳定的特性之外，还在于缺乏对学科范式基础的普遍思考，从而使得行政区划研究的指导理念、理论内容、动力机制、中心主体在不同层面存在着偏差。要匡正行政区划的研究领域与发展方向，实现未来中国行政区划改革的范式选择，就必须在促进合作关系下以人类内在良好本性意识构建为基础、以实现社会资源的有效利用与合理整合为导向、以实现人的自然性流动和集聚为抓手、以促进人与自然的和谐相处为依归。

【关 键 词】行政区划/范式变迁/合作关系

一、中国行政区划研究分析范式：生成与演进

范式的生成与演进是学科形成并不断走向成熟的重要标志，基于不同研究视域的“科学共同体”[1]使得学术研究的形式与内容呈现出缤纷多彩的特点。纵览中国行政区划研究的发展，有学者认为该研究领域业已形成三大学术流派：“历史沿革学派”、“实际操作学派”和“理论综合学派”[2]59。其中“历史沿革学派”出现的时间最早，早期研究领域主要集中在与现实稍远的行政区划的历史沿革方面，以后也逐渐涉及行政区划的改革问题，该学派的集大成者有周振鹤、孙关龙等。“实际操作派”带有浓厚的经验主义色彩，他们以解决行政区划改革中的现实问题为导向，如浦善新、张文范、靳尔刚、戴均良等民政领域的有关学者和官员，“理论综合学派”以华东师范大学中国行政区划研究中心的刘君德教授为代表，吸收借鉴经济学、政治学、行政学等学科的理论并结合行政区划中的实际问题展开理论探讨，形成了当前行政区划领域最大学术流派。他们以“行政区经济”理论、“行政—社区”理论以及基于城市的行政区划改革理论等为学术框架，对我国行政区划的改革实践产生了重大的影响。实际上，近年来研究行政区划理论的著述众多，以上的分析并不足以完整地概括近年来行政区划的研究。笔者以各种理论的学科基础加以辨别，认为当前的行政区划领域主要存在以下几种分析范式。

(一)政治统治型行政区划的分析范式

行政区划的改革实践始终没有停歇，而行政区划的理论探索却屡经坎坷。中国的行政区划理论研究与改革开放的进程相一致，勃兴于社会现代化建设的新时期。行政区划作为“体国经野”的一种方式，自产生之日起就有着浓郁的政治统治色彩，行政区划的研究与政治统治密不可分。作为对计划经济时代，尤其是“文革”十年我国行政区划改革与研究停滞的反思，老一辈学人以勇担重任的学术气节、严谨崇高的研究品质和求真务实的学术态度，率先展开了行政区划的基础理论研究。立足于政治学的理论的行政区划分析范式率先出现，这一范式在行政区划的定义上认为：行政区划是国家行政机构的空间安排，是国家权力的地方配置，是中央治理地方的基本制度安排，事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题[3]。以周振鹤、田慧生、浦善新为代表的学术群体从历史学、政治学的视角对行政区划的变革进行了深入的分析。他们认为，行政区划首先是作为一种政治现象而出现的，它是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系。因而，政治统治性是行政区划的根本特性。尽管在不同时期可能基于不同的具体原因会对某一建制单元进行变动和调整，但归根结底仍取决于政治上的需要，取决于是否对政治统治有利。出于维护政权的相对稳定，国家在“具体设置某类建制或某一具体建制单位时，必然要以维护和有利于政治统治为第一要求，从而使其他要求只有在不与这一要求相冲突的情况下才被考虑，否则只能被置于一边”[4]。

在政治统治型的行政区划分析范式中，政治统治构成了行政区划变动和发展的范式基础。行政区划本质上是国家权力再分配的基本形式，必然反映统治阶级的意愿。虽然行政区划是一个国家政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的综合反映，但作为一种人为的对地理空间的划分，政府的意愿、政治抉择、追求政治发展等政治因素，构成了影响行政区划的诸多因素中的关键。在政治统治型的行政区划分析范式下，行政区划反映的只能是统治阶级的意志。即便在现代民主决策制度下，由公众投票决定的行政区划方案最大限度地实现了公众意见的汇总，但在由官僚制组成的行政体系中，一旦行政区划改革方案上升为政府意志，便具有了相对独立性，不再受制于个体的要求，个体的发展需求很容易被忽视，甚至被损害。政治统治型行政区划分析范式的缺陷在于，在许多时期，许多情况下，由于各种各样的原因，政府的“发展”往往不能加速个体目标的实现，反而延缓、阻碍，甚至消灭了后者实现的可能。合意状态下，政府的发展目标应当围绕个体的发展，围绕发展的终极目的——实现人的自由而全面发展而展开。但在政策的实际运行中，政府往往很难取舍，不但不能推动发展，甚至成为发展的障碍。行政区划的政治统治型分析范式正是在这一悖论中趑趄不前。

(二)经济适应型行政区划的分析范式

改革开放以后，随着党和国家工作重心的转移，以经济建设为中心，以政策选择为推动，迅速增加社会财富的国家行为成为了支配经济社会发展的重要动力。压抑了近十年的行政区划的变革与调整进入了活跃期。为了适应生产力的变革，我国先后进行了包括建立特区、新建省(直辖市)、撤地建市、县改市、市领导县、县改区等等一系列行政区划改革尝试，极大地丰富了中国行政区划的实践内涵。经济因素上升成为影响行政区划变更的重要因素，经济适应型的行政区划分析范式逐步形成并建立起来。经济适应型行政区划分析范式是以行政区划是否有利于市场经济发展作为出发点的，其核心是最大限度地追求行政区与经济区的空间耦合。以刘君德教授提出“行政区经济”[5]概念为标志，汪宇明、舒庆、王贤彬等一批学者从不同角度丰富了“行政区经济”的理论内涵，并在此基础上进一步提出了“行政社区”等概念，并进而运用尺度理论[6-7]、城市与区域管治理论[8]对市管县、县改市以及长三角行政区划等行政区划的调整进行了实证研究。这些研究集中反映了既有的行政区划框架对市场经济发展所造成的种种障碍。他们认为，“行政区经济”的盛行，导致了行政区边界的封锁，致使各个地方政府从狭隘的局部利益出发，各自为政、画地为牢，从而造成了严重的市场分割、形成了区域经济发展的“囚徒困境”。所以对那些因行政区划与经济区划不一致而严重阻碍区域经济发展的地区，应该在条件成熟时进行必要的区划调整，以克服“行政区经济”现象。

经济适应型的分析范式是以西方市场经济理论为参照系的，它从“经济人”的理论假设出发，以经济效益最大化作为行动的向导，不可避免地将行政区划的划分引入到功利主义的境地，以至于一些“明显的非经济因素，也容易被视作影响行政区划调整的经济因素而加以介绍和解释”[9]。诚然，经济因素在影响行政区划变更中的比重日益突出，但不可能成为真正的“主角”。市场经济的剧烈变动与行政区划的相对稳定之间的不可调和是这一分析范式无法逾越的“卡夫丁大峡谷”①，是否应该通过不断的行政区划调整去努力适应始终处于变化中的市场，一直是学界争论的焦点。行政区划作为国家分地域治理社会以维护政治统治的制度工具，服务与经济发展是其应有之义，但这种服务不应该是直接的，而是间接的，是通过治理社会为经济发展提供所需的基础和条件加以实现的。经济活动作为一种极其活跃的人类活动，有其内在的驱动力和变化规律。在市场经济条件下，政府不应该也不可能真正地直接干预经济活动。历史地看，无论是地方行政边界还是国家领土疆界，都不可能限制经济活动的流向，从这种意义上来说，行政区划与经济发展之间并不存在直接的关联。要求行政区划直接为经济建设服务，实质上仍然是计划经济体制的思维，据此而进行的行政区划改革无异于南辕北辙。另外，行政区划中包含着许多经济因素不能掌控的领域，如民族、宗教等，忽视这些因素的存在，行政区划改革可能产生消极的后果。

(三)公共服务型行政区划的分析范式

公共服务型分析范式是作为对传统管制型和经济适应型的行政区划改革理念的超越与替代而出现的，是服务型政府理念在行政区划领域的具体体现。近年来，以快速城市化中政府机构改革和职能转变为发展背景，公共服务型行政区划分析范式开始形成并发展起来，并在某种程度上为争取公共行政学在行政区划领域的学术话语权做出了一定的努力和尝试。以范今朝为代表的城市化学者，从城市化的角度对行政区划的划分进行了理论和实践探索，认为“行政区划及其政区地理格局与城市及其城市体系有密切关系，而城市归根到底是公共权力的空间聚集”[2]4。以南开大学赵聚军博士为代表的公共行政学者基于公共物品理论和政府发展模式理论，认为政府职能重心的定位与行政区划改革之间有着内在的联系，行政区划改革的基本目标的确定，从根本上取决于政府职能重心在不同时空条件下的具体定位及相关制度安排，而行政区划改革本身则始终以不同的形式服从、服务于政府职能基本执政目标的有效实现，并据此提出了服务型政府背景下我国行政区划的“控制—服务”的导向理论[9]157，171，181。二者从不同的角度出发阐释我国行政区划发展的历史轨迹，但却不约而同地回到了对权力空间配置的“公共性”的关注上来，而“公共性”正是现代公共行政学的核心命题。以提高公共管理水平和公共服务质量为目标，促进政府自身变革与政社关系的重塑，实行分权与权力下放，提高公共物品的供给效率正是新公共管理运动的精神实质。

综合而言，公共服务型的行政区划分析范式是作为一种对政治维度和经济维度行政区划分析范式整合的角色出现的。作为一种妥协的价值取向，它虽然符合了中国快速城市化的历史进程，但是难以反映中国行政区划的全部，况且西方国家在城市化进程中以城市为中心的不合理的行政区划导致的弊病已经积重难返、令人深思。公共服务型的行政区划分析范式，名义上以“公益至上”作为自身追求的伦理目标。但实际上作为政府在满足社会公众需要时的本质性规定的“公共利益”并不存在。实践证明，“作为一种加总社会中所有个体的意见的方式，政府是不完美的”[10]。在现有的制度框架下，假借“服务型政府”之名进行的行政区划变革，往往都会蜕变为以公共利益之名行争夺土地资源之实的褫夺公共利益的行为。真正的“服务型政府”不仅意味着公共利益的至高无上，还意味着管理秩序的转换，意味着在公共事务的处理中，公众步入政策决议的舞台中心成为治理的重要主体。但是近年来大量出现的“假城市化”现象和“县改区”风潮，实质上并没有充分考虑公众意见。因而，从整体意义上来说，旧有的指导行政区划的范式没有突破旧有的治理模式和治理格局，在斗争型、竞争型的人类行为模式下驱动的行政区划变革不能真正实现公共利益的增进、维护和发展。关注未来中国行政区划改革的范式选择，需要重新审视中国行政区划研究的理论变迁。

二、中国行政区划研究范式的嬗变：特点与缺陷

(一)行政区划研究的指导理念的变化

坚持运用马克思主义的立场和观点指导行政区划研究与变革，是中国行政区划研究领域普遍恪守的基本准则。纵观中国行政区划的改革和演变，其基本方向是随着对“人”与国家关系的看法的转变而逐步发展起来的。建国初期，为了维护新生政权，作为个人集合的国家共同体的利益超越了一切的所谓个人私利，人作为“政治人”的属性得以放大，行政区划调整的方向是追求国家共同体的整体利益，如若国家统一体的利益不复存在，个体利益则无从谈起。改革开放以后，尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，作为公民的个体利益的发展成为了时代发展的主题，从“经济人”的利益维度出发，以“还政于民，放权让利”为内容的地方政府的分权改革，极大地推动了国民经济的发展。社会主义建设新时期，人作为“社会人”的社会属性愈发得到体现，满足个体的社会需求成为社会关注的重点，党和政府先后提出了“以人为本”与“中国梦”的执政理念，并据此实施民生战略和新型城镇化战略，实际上是将人逐渐地从抽象的“政治人”向现实的“经济人”和“社会人”的转变，这也深刻地体现了中国行政区划研究的马克思主义立场。马克思主义认为，人既是有各种私人利益要求的“经济人”，也是生活在共同体条件下的“社会人”。人的现实活动为公共利益的产生创造了现实可能性，也为国家共同体产生了公共权力，而这种权力的空间合理配置就成为了人类永恒的话题。在马克思主义的人学视域中，人的现实活动是人超越有限性而趋向意义世界的一种努力，其超越性所确证的正是人的自由本质，它是意义世界能否生成及其主体能否实现“自为”存在的关键[11]。所以，尊重人的自由本质是公共管理应当坚持的人学原则，也是行政区划改革的方向。

(二)行政区划研究的理论内容的变化

改革开放以来，中国行政区划的研究从脱胎于政治学基本理论的行政区划基础理论框架构建，到对历代的行政区划沿革中普遍规律的探求，从着眼于促进区域经济发展经济区为主题的行政区划变革，到关注快速城市化背景下行政区划变革的理论实证，从对西方工业化进程中行政区划的比较探讨，到对新型城镇化进程中的现实问题分析，行政区划的研究视野逐步拓展，研究对象日益全面，一个庞大的学术研究的“科学共同体”趋向成熟。但实质上，由于缺乏对共同知识基础的认同，中国行政区划的研究力量相当分散，过往的研究不是趋向于对历史的描述，就是侧重于具体改革方案设计的行政区划研究，而对行政区划“应然状态”的追寻及行政区划改革具体策略的思考则缺乏实质性的探索。行政区划作为一门应用型的学科，改革方案的实际操作性恰恰是行政区划研究的关键，而这一问题的解决则离不开行政科学的逻辑思维。行政区划改革中所涉及的各种复杂利益关系的调整和权力关系变动，不仅需要人文关怀，更需要科学精神。这一领域研究的虚化倾向不仅使这一问题成了当前行政区划改革领域的难点和重点，也反映出由于缺乏一套有效的学科范式作为规范和引导，行政区划研究日益蜕变成为一种“玄学”。行政区划理念的偏颇、方案设计的失允，使得行政区划研究整体上处于失序的状态。

(三)行政区划研究动力机制的变化

恩格斯指出：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”[12]。人类社会的发展需要是科学产生的前提与基础，也是不断推动科学向前发展的永恒动力。从以往的研究来看，基于稳定阶级统治和促进经济发展，是行政区划研究的普遍动力。十一届三中全会以来，我国政府把“注重效率、发展经济”作为引导经济社会发展的基本理念，市场经济的发展促使行政区划领域的研究必须以突破地方“诸侯经济”、建立国内统一市场为目的，在这种情势下，“行政区经济”理论应运而生，并对我国的行政区划改革产生了重大的影响，行政区划改革一度迎来了发展的春天。但是在20世纪90年代，由于大量的“假城市化”现象的出现，中央暂缓了行政区划的改革，也反映了这一动力的内在缺陷。自1997年以来，中国行政区划的突破性改革几乎停滞，行政区划的变革仅仅停留在对既有行政区的合并和行政驻地变迁方面。近年来，随着城市化的快速推进，行政区划研究开始以城市为中心，尤其是关注城市化进程中土地资源的空间配置。以往的行政区划研究倾向于迎合政府的偏好，这也使得在追求政治合意的过程中容易忽视事物发展的本来面目与客观规律。事实上，一切以城市化作为行政区划的研究都应当回归到人类社会发展的人性基石——“每个人全面而自由的发展”上来，这才是社会在“技术上的需要”，才是新形势下推动行政区划变革的基本动力。城市化归根结底是人的城市化，人才是决定城市和行政区划的最根本的因素，忽视了人的需要，行政区划研究只能是无源之水、无本之木。

(四)行政区划研究的中心主体的变化

传统的行政区划研究是以政府作为单中心的治理结构而展开的。在这种治理结构下，政府天然存在的缺陷与社会公众参与不够，使得行政区划改革并不能充分整合现有的社会资源。长期以来行政区划的研究也在这种单中心的治理结构下缓慢发展，政治学者强调通过行政区划技术保持地方的权力控制；经济学者追求一定空间下行政区与经济区的耦合以服务市场经济发展；公共服务型的研究者综合两者寄希望变革现有行政区划以提高公共服务质量，并着力推动行政区划的治理结构从单中心向多中心过渡，但由于政府在行政区划中的天然强势作用，行政区划的治理格局还是走回了单中心，最终皆无所适从。究其原因，在于对政府与公众，尤其是政府与个体的关系上缺乏深度地探讨。在理想条件下，行政区划的自然变动应该既符合政府目的，又顺应个体发展自然的演进，但二者往往存在着某种程度的偏差。政府出于自身发展的需要，经常不能摆正其与成员的关系，常常将自己作为发展的核心，而将个人作为达到这种“发展”的手段和工具。这样，行政区划的变动愈大、出现的偏差也就可能愈大，欲速则不达甚至反其道而行之，因而，发展过程的本身又否定了发展。因此，行政区划的发展要真正从单中心过渡到多中心，就必须要从学术研究的层面端正政府与个体之间的关系，必须着眼于人的全面发展和完善，并据此建立行政区划改革的多中心治理体系。

三、中国未来行政区划改革的范式选择：基于合作关系的行政区划模式构建

张康之教授在对人类社会治理变迁进行分析时指出，人类社会治理模式经由统治型、管理型向服务型过渡，人类的行为范式也由斗争、竞争逐步走向合作。尤其是“到了后工业社会，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，合作关系将成为社会构成中的一种原生性的社会关系。关于社会其他方面的建构，都需要从这种合作关系出发，都需要建立在合作关系的基础上”[13]。在后工业社会的高度不确定性和高度复杂性的治理格局下，行政区划的划分要以一种原生性的社会关系出现在人们的视角中，就必须以促进和实现人的合作为首要选择。具体而言，应包括以下几点：

(一)基于合作关系的行政区划模式必须以构建人类内在良好本性意识为基础

现有的行政区划研究中，过度倚重一种“外在的强制”，这种强制往往不是对个人起限制作用的物质生活条件，而是国家的强制。然而国家的强制绝对不是社会的基础，而是社会本身分裂的结果。马克思认为，和现在的以“外界的强制为基础”的社会相比，“真正的社会主义者”标榜一种“以对内在人类本性的意识即理性为基础”的理想的真正社会[14]。而合作性的行政区划模式则正是以人类内在良好本性的构建为基础的。良好的本性是人之所以为人，人之所以与人共处共生的基础，是秩序与规则社会化的体现。实现人类的良好本性的构建，不仅要通过道德秩序的规制，还需要通过对人生存空间的调整。在现有的治理格局下，就是要打破行政区划的体制性制约，促进区域经济社会的发展，构建起公民直接参与地方公共政策、地方政府及时回应社会和民众要求的民主政府。休谟和斯密也曾不止一次地论述过：人的行为基于自私的本性以及有限的同情，在共同的利益感觉下，他们逐渐形成了一个社会的共同体，并且这个共同体在演进中产生了一定的规则和秩序，经济社会、政治社会等先后发育成熟，一个市民社会的公共政治领域趋于完备，于是社会治理变成重要的事务，国家与政府等机构应运而生[15]140。地方自主治理正是基于这种共同体下对民主政治发展提出的必然要求。以行政区划改革为契机，进而实现乡镇自治乃至县域自治，是优化地方政府间权力配置、减少地方政府层级、推动治道变革和治理转型的重要手段。

(二)基于合作关系的行政区划模式必须以实现社会资源的有效利用与合理整合为抓手

社会冲突存在于人类的一切活动之中，行政区划的改革便是制造和解决社会冲突的过程。在美国学者福莱特看来，人类解决冲突的方式不外于以下三种：支配、妥协或整合。对于政治型和经济型的分析范式而言，行政区划的调整不过是一方对另一方的臣服或者妥协，而统一这种分歧的自然的方法，则是整合。“整合即通过形成一种各方利益都能够得到表达的解决方案，而使其得以成功的秘密则是相互渗透。整合的过程存在的巨大障碍使得整合不可能自然出现，因为对大多数人来说它是一个新概念。成功的整合要求人们接受概念本身，要求有力量打破以支配和妥协为前提的长久习惯，要求有一种发展新技巧的愿望。而这种新技巧就是整合社会资源。”[15]141社会资源作为人类赖以生存和发展的物质基础，天然具有稀缺性，使得人类在追求这一资源的过程中产生了矛盾与合作。人类的一切活动都是追求这种资源的有效合理利用，行政区划作为人为地对社会空间资源的一种合理划分，必须以建构有效的合作机制为基础。原有的以政治资源的调配和经济发展为主导的行政区划格局，应该引入以公共物品的属性和事权的合理划分为依据的建制原则，在进行增量改革的基础上，积极响应辖区内公众的要求，以积极高效地提供公共服务为根本确定相应的管理层级与管辖幅度。

(三)基于合作关系的行政区划模式必须以实现人的自然性流动和集聚为导向

美国公共行政学者福莱特认为，“人内在的有一种与其他人交往、发展社会联系并尽其所有义务参与集体生活的内在需要，而且只有通过参与群体生活，个体才能充分发挥他们作为人的全部潜力，并且展示他们自我治理的主权。”[15]145人的自然性流动是自由、平等的象征，人出于社会需求而展开的人际合作是实现群体治理的前提。行政区划作为对空间区域的人为划分，其实质应该是对人的自然性流动和集聚的促进。只有顺应了人的这种需求，才能真正实现较为稳定的、能够促进人类社会发展的行政区划。任何区域的发展，归根到底都是人的发展。所以，发展的本义应该是着眼于构建一种出于完善个体自身、充分实现自身的各种潜力的内在需要而决定的过程和达到的状态。任何个人，都有权利选择自己的生存方式、人生道路，并获得身心的自由和满足。所以，行政区划变革，无论如何都应该是一种基于个体选择的理性选择，这是发展的根本属性，也是一切发展的终极目的。个人、个体为了实现自身的完善，也自会按照自己的理解和设想，采取自己认为正确的步骤和方式，实现人的自然性流动和聚集，以此来获得自身的发展。在现有制度环境下，逐步突破户籍限制，打破城乡二元分立结构，促进人口自由流动，实现基本公共服务均等化，是实现合作型行政区划的前提和基础。然而，不容忽视的一点是，任何自由的实现都是有条件的，必须基于一定发展阶段的社会需要，根据社会整体利益，循序渐进地促进人口流动。

(四)基于合作关系的行政区划必须要以实现人与自然和谐相处为依归

人类在追求自身发展的过程中，是一个不断认识世界、改造世界的过程，也是一个适应自然、改造自然的过程。人类要实现自身的发展，就必须深刻地认识到自然界的必然性。要实现自身的自由则要求通过加深对自然界的必然性认识来支配我们自己和外部自然界。行政区划与自然地理密不可分，行政区划实际上是通过人为的调整自然物的归属和使用方式来实现人类自身的发展。在这一过程中，如何实现人与自然的和谐相处是科学划分行政区域的关键。在行政区划改革中坚持人与自然和谐相处的观念，就必须要改变原有的孤立的、单目标的思维模式，转变为系统的、全面的、辩证的思维模式；由以往的以政治控制和经济增长为主要目标，转变为经济增长与生态系统保护相协调，政治发展与生态建设相统一。纵观历史上行政区划的各种利弊得失，无论是“山川形便”还是“犬牙交错”，都最大程度地在实现人类自由发展的同时，兼顾自然界的和谐与稳定。因此，政府作为行政区划的主导者，在合作型的行政区划模式构建中必须充分认识人类与自然和谐相处的责任，只有正确认识自然、科学改造自然、合理利用自然、有效保护自然，才能把握社会发展的正确方向，才能实现人类社会的可持续发展，才能让人们更好地享受行政区划带来的福祉。

注释：

①卡夫丁大峡谷典出古罗马史，公元前321年，罗马军队在卡夫丁城附近的卡夫丁峡谷被萨姆尼特人击败。罗马战俘被迫从在峡谷中用长矛架起的形似城门的“牛轭”下通过，萨姆尼特人借此羞辱战败军队。后来，人们就以“卡夫丁峡谷”来比喻灾难性的历史经历，并引申为人们在谋求发展时所遇到的极大的困难和挑战。

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来源:《北京行政学院学报》2014年1期