【摘要】司法去地方化、行政化的深层次问题是：地方同级党政领导可以通过人财物控制法院院长个人，来控制整个法院的意志；院、庭长通过行政管理权控制主审法官这个人，来控制主审法官的意志。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，将有效改善我国的司法地方保护主义现象，遏制司法行政化，确保人民法院依法独立公正行使审判权。目前可以最高人民法院设立巡回法庭为改革的突破口，设立七大巡回区法庭，代表最高人民法院通过提级管辖或指定管辖的方式审理跨省域的案件；高级人民法院的重新调整、整合可以暂置一旁，与正在试点推动的省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革相呼应，高级人民法院作为改革主体，应具体提出如何在本行政区建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的规划方案，因为全国90%以上的案件是在基层、中级法院审理，司法的去地方化、行政化在这两级法院尤为急迫。为建立这一制度，应当坚持与行政区划相分离、原则性与灵活性相统一、方便诉讼以及适当分离的原则，设置独立的行政法院系统。
【关键字】行政区划；适当分离；司法管辖制度；地方保护主义
近年来，中国社会舆论的焦点一直围绕着司法改革的话题。随着经济社会的发展，不论是官方还是民间对于法治的要求都越来越高，而司法—作为实现法治的桥梁和基石，却因有欠公正和公信而引发人们越来越多的不满，由此对于改革现行司法体制的呼声也日趋强烈。随着党的十八届三中全会的召开，这些问题也迎来了转机。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中提出：“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014年7月，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等改革举措。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，特别提出：“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。这一改革设想正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法“去地方化”、“去行政化”的呼声，作为一项打破行政区划设立司法机构的司法制度，与行政区划适当分离的司法管辖制度在我国的建立意义重大。法院管辖区域事实上就是司法区域，但由于我国现行地域管辖制度的种种缺陷，严重妨碍了我国法院审判权的独立公正行使。根据司法区域与行政区域相分离的原则，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度将更有利于司法管理体制改革的全面推行。
一、我国现行地域管辖制度的缺陷
改革开放以来，特别是随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，司法制度作为上层建筑部分越来越不适应社会发展的需要，由此引发的跨县区、地（市）区和省区的案件数量大幅度增加，有关管辖的一些规定已越来越不适应经济社会发展的要求，从而造成了司法实践中管辖混乱、无序的局面，制度的缺陷越来越凸显出来。
（一）民事诉讼地域管辖制度的缺陷
确定我国现行民事诉讼地域管辖，一方面要考虑行政区划因素；另一方面要考虑当事人或诉讼标的和人民法院的关系。按惯例来说，一般按照一定的行政区划来设置、确定法院的管辖范围。在此基础上，各国民事诉讼制度的惯例都是以与案件有一定联系的地点来确定管辖法院，这也符合管辖制度的规律。这是因为，在通常情况下，同一案件无论由哪个地区的法院来管辖、审理，其均应适用同一程序、同一实体法律，以保证案件的公正处理，保护当事人的合法权益。从诉讼机理上看，我国民事诉讼法从既方便人民群众诉讼、又便于人民法院办案的基点出发，以被告住所地为基本依据而建立的地域管辖制度本身并无不当。但是在现实生活和司法实践中却并非如此，我国现行地域管辖制度尚存在不少问题。
1.致使地方保护主义的滋长。尽管《民事诉讼法》关于地域管辖的规定并不会自动地产生地方保护主义，不过其规定，对于绝大多数民事案件，被告人住所地的人民法院均有管辖权，这些规定正好成了地方保护主义者能够利用的有力工具，致使地方保护主义的滋生。管辖乃是民事诉讼的首要环节，因此，在地方保护主义者眼中，管辖就成为一个首要的突破点，成为实施地方保护主义的第一个步骤。众所周知，当地政府掌控着人民法院的人、财、物，因而当本地的企业或部门作为被告时，为了保护本地区或本部门的利益，当地政府往往会以“注重案件的政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等借口，对法院施加压力，要求法院依照其意志为本地当事人服务。而法院迫于压力，往往会在管辖权上大做文章，如指使当事人向自己提起诉讼；或者故意弄虚作假，使立案时间提早；或故意编造法律事实，受理本无管辖权的案件；或明知其他法院已立案受理，仍重复立案或拒不移送等。
2.损害人民法院的公正形象。在实践中，绝大多数案件的被告人往往是侵权或不履行义务的主体，由被告人住所地的人民法院管辖过多的案件，也会影响当地法院公正的形象。一方面，人民法院以公正司法、树立法院的公正形象为目标；另一方面，法院又必须处理好与当地政府和部门的关系，以保障法院审判工作的正常开展。但是若当地企业或政府部门作为被告时，由当地法院来审理，这就会使得法院进退维谷，陷入困境。不依法审判与法院本身所追求的目标不符，同时也难以回避法律本身的评判；依法审判又可能招致地方保护主义者的不满，进而使得法院在人事、财政等方面陷入困境，不利于法院工作的正常开展。最后，法院只能是自觉或不自觉地与本地当事人结成利益共同体，成了地方保护主义者谋取非法利益的工具。正是由于地方保护主义的存在，严重损害了司法公正，使人民法院背上了司法腐败和司法不公的骂名，破坏了人民法院公正的形象。
3.重被告轻原告，不利于保护原告权利，显失公平。在司法实践中，由于人类活动范围的不断扩大，原告、被告双方不在同一地区的现象越来越普遍。根据《民事诉讼法》规定，被告住所地的法院对于绝大多数案件享有管辖权，而原告住所地法院能管辖的案件十分稀少，这明显不利于原告权益的维护。在审判实践中，原告胜诉的民事案件占绝大多数，这就说明在绝大多数的民事纠纷中，原告的合法权益往往会受到侵害，而被告往往是侵害他人合法权益、不履行法定或约定义务的人。这就要求我们在民事诉讼地域管辖制度的设置上，要充分保护原告的权益，以便于原告进行诉讼，有利于实现原告合法权益。而我国现行民事诉讼地域管辖制度，却在一些地方便利于被告。特别是在跨地区的诉讼中，原告往往要不远千里到被告所在地的法院打官司，不仅劳碌奔波，而且在食、住、行等方面都要花费大量的钱财。而被告却可以利用其地域优势，以逸待劳，在诉讼中处于有利地位，这对于原被告双方来说显然是不公平的。
（二）行政诉讼地域管辖制度的缺陷
1.难以保证司法公正，存在严重的司法权地方化现象。我国的法院系统是与行政区划相应设置的，司法辖区与行政辖区高度吻合，同级权力机关和行政机关分别掌控着法院的人事任免和财政供给，在实质性权力关系上还受辖区内地方党委的领导。行政诉讼的地域管辖，按照“原告就被告”的一般标准，把作出具体行政行为的被告行政机关和该行政机关所在地法院直接捆绑在一起，完全忽视了行政机关与基层法院之间扑朔迷离的关系。由于受诉人民法院无论在人力、物力还是财力方面都严重地受制于同级地方党委和行政机关，司法行政化、地方化现象严重。被诉行政机关为避免败诉，往往会对法院、法官施加压力，干预审判权的独立行使。在这种情况下，很难保证案件的审判能够独立、公正。
2.不能真正有效发挥便于当事人进行诉讼的立法本意。人民法院往往无力清除来自行政案件的干扰，对行政案件往往是不敢受理、不敢审判。即使法官顶住压力进行判决，在执行中也是困难重重。从而使得当事人不能得到一个公正的“说法”，进而引发其进一步的上诉、申诉、信访等，既增加了当事人的诉累，也不能真正实现便于当事人诉讼的目的，损害法律尊严。
3.上下级人民法院在行政诉讼案件负担上不合理，东西部地区受理行政案件差异大。上下级法院之间负担不均衡主要表现为中级法院审理的一审案件偏少，一、二审案件结构严重不合理。以浙江省杭州市为例，2013年上半年，杭州市中级人民法院受理二审行政案件225件，但仅受理一审行政案件36件。[1]这种负担模式不仅阻碍了中级法院在审判工作中“承上启下”作用的发挥，也不利于其自身办案能力的提高。同时，由于我国东西部地区经济发展水平不同，人们的维权意识也存在差异，从而导致东西部地区行政诉讼案件在数量上同样呈现不均衡态势。例如，2011年浙江省金华市中级人民法院受理行政案件631件，而同年度宁夏回族自治区固原市中级人民法院仅受理一、二审行政案件15件。此外，基于我国的基本国情，导致很多地区基层法院的行政审判庭无法配备相应的行政法官，难以满足现实审判工作的需要，致使其审判工作举步维艰。
二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度之功能
（一）防止地方保护主义，确保司法公正
在中国的政治体制下，制约司法权独立性的主要是两大因素：一是司法行政化；二是司法地方化。[2]所谓司法体制的地方化，是指司法机关在权力隶属关系上实际受制于地方党政权力机构。在这种体制之下，按照行政区划设立的各级地方法院实际上是各级地方的法院，基层人民法院是区县党政权力机构的法院，中级法院是地、市级党政权力机构的法院，高级法院成为省、自治区、直辖市党政权力机构所属的地方法院。要使司法独立原则真正在现实中得到贯彻和落实，需要一系列制度和条件上的保障。但由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法的属地化和地方利益的存在等原因，在中国现实地客观地存在着司法上的地方保护主义倾向。[3]地方各级司法机关的主要领导的人事任免权主要掌握在党委组织部门，司法机关的人事编制掌握在政府人事部门手中，司法机关自身难以发挥定性作用。地方党委和政府通常难以理解司法机关与行政机关究竟有何不同，司法人员为何凸显与一般公务员不同的所谓“特殊性”，对于现代法治精神和司法规律是比较陌生的。[4]“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。[5]司法机关的地方保护主义与行政机关的地方保护主义相比，其危害性要严重得多。司法地方保护主义的根源是司法权的从属性和地方性。由于人事权和财政权都牢牢掌握在地方党委政府手中，因而对于地方党委政府的决定，法院大部分情况下只能服从。我国的司法系统完全是按照行政区划来设置的，司法机构是地方政权的一部分，地方党政手中掌握着司法的人、财、物大权，地方司法机构在人、财、物上隶属和依附于同级地方党政部门，这就使得各级地方司法机构在办案时无力抗拒地方党政权力的干涉，其结果往往不仅破坏了司法独立和国家法治的统一，还导致了司法权的地方化。目前司法地方保护主义已严重阻碍了我国司法活动的正常开展。因此，司法去地方化的深层次问题是：地方同级党政领导通过人财物控制法院院长这个人，来控制整个法院的意志。
由于我国经济社会发展不平衡、司法人员司法能力存在差异、地方保护主义观念尚未根除等原因，司法裁量权行使不透明、司法行为不规范等现象依然存在，地方各级司法机关在行使国家司法权力过程中容易受到地方因素的不当影响和干预，难以独立公正地行使司法权力，一定程度上影响了司法公正和司法权威，人民群众对此反映强烈。[6]再者，我国的审判公开制度未能很好实施，司法专横、司法腐败现象依然存在，法院的一切审判活动未能很好地置于当事人和社会监督的“阳光”之下，司法权易受地方行政机关、社会团体和个人的干涉。正是由于行政权与司法权在地方层面的关联和隶属，司法机关在维护社会公共利益方面才难以作为。在利益驱使之下，地方政府很容易以所谓顾全地方大局为借口，使得司法机关不得依法为之，甚至成为利益链的维护者。[7]这就要求我们进一步推进人民法院、人民检察院的管理体制改革，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，防止地方保护主义，推进司法公正的机制建设。
（二）遏制司法行政化，追求审判独立
随着现代经济的高速发展，司法活动不断追求效益的最大化。但在我国的司法改革过程中，法院在整个国家权力机构中的定位仍然偏离，司法职权配置的核心问题仍然没有得到解决。在司法实践中，审判权的行使也易受到多方面的侵害和干扰。重视司法管理，就要注意司法管理的复杂性和多元性，防止以简单化的行政管理代替司法管理。
1.遏制法院内部的权力配置不科学而导致司法行政化。上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。[8]按照我国宪法和有关法律的规定，上下级法院之间不是领导与被领导的关系，而是监督关系，各级法院依法独立行使审判权，任何单位和机构都不得干涉。然而在司法实践中，下级法院在遇到具体案件时仍会向上级法院请示、汇报，上级法院仍不可避免地会向下级法院发布指示、命令。这些现象不仅违反了审级制度的内在要求，也无视我国法律直接审理的原则，严重影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性，导致两审终审制度名存实亡，不利于其审判权的独立行使及监督纠错功能的发挥。
人民法院内部的审判机制不合理不科学，导致法院内部的行政化管理和上下级法院之间的行政化操作日益明显，使得审判权的完整独立行使受到另一种损害。法院现行的办案机制具有浓厚的行政管理色彩，办案需要经过层层请示汇报、研究讨论、审批把关的过程，这种办案机制实际上造成了审权与判权的分离，不仅人为地拖延诉讼时间，而且还模糊了责任界限，一旦发生错案，要么是罚不责众，不了了之，要么就是让直接办案的人员背黑锅。而追究责任上的模糊化又为司法权滥用提供了滋生土壤，使得关系案、人情案屡禁不止。
2.调整合议庭与院长、庭长的关系。司法行政化，最为突出的表现是院长、庭长使用其行政管理权对个案判决施加影响。这种做法从总体上来讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性，不仅拖延了办案时间，也未必真正能起到把关作用，而且没有任何法律依据。尤其是一些院领导的意见往往是当地党政部门领导说情请托人的意思，审判权的行政化管理挟持了主审法官个人的意志，让审判权成为行政权或一些党政领导的附庸和工具，丧失了公正司法的根基。因此，法院内部去行政化的深层次问题是：院、庭长通过行政管理权控制主审法官个人，来控制主审法官的意志。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，必须在司法改革中对如何防止管理权的越权行使进行研究，从而保障合议庭独立负责地审理、裁决案件。在这方面有的法院已经开始进行探索，如广东省深圳市福田区法院试行“审判长负责制”，强化合议庭独立负责办案，取消庭长审批权力。[9]这种做法强调了合议庭办案的独立性，应当予以肯定。
三、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度之设想
（一）突破口与具体路径
由于两个党中央《决定》和最高人民法院的五年规划都存在“探索”的问题，即到底有哪些具体的措施、路径仍不清楚，对此，最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长何帆法官指出：“为了确保跨省案件和涉及省级利益的案件能够得到公正审理，进一步优化司法资源，人民法院还将总结海事法院的成功经验，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。如设立跨行政区划的法院；设立知识产权法院等专门法院；通过提级管辖、指定管辖，审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件或环境保护案件。同时加大最高人民法院对全国法院的监督力度，通过建立巡回审判机制，彻底破除地方保护主义的干扰。”[10]而按照四中全会《决定》，最高人民法院设立巡回法庭，是不存在需要“探索”的问题，而是必须尽快要去实施。因此，笔者认为，其可作为此项改革的突破口，可按照我国传统的行政区划分办法，先分为东北、西北、西南、华北、华东、华南、中南七大巡回区域，并各设一个巡回法庭。也可根据需要，分别设立民商、海商、环保、行政、刑事等若干个巡回法庭，代表最高人民法院通过提级管辖或指定管辖的方式审理案件。七大区域巡回法庭可分别驻扎在长春、兰州、昆明、北京、南京、广州、武汉。尤其需要注意的是，设置巡回区法庭之后高级法院对案件的“规避”问题。如“最高法院当初为了死刑复核权上收，设立了5个刑庭，结果，地方上为了少被改判，减少了死刑判决，最高法院的扩容能量放空了。”[11]对于高级人民法院的设置，有学者提出：每两到四个省级行政区划设置一个高级法院。除内地司法治权不及的港澳台地区之外，全国范围内共设置12所高级法院，并以所在城市命名：
1.长春高级人民法院，辖黑龙江、辽宁、吉林；
2.石家庄高级人民法院，辖北京、天津、河北；
3.呼和浩特高级人民法院，辖陕西、山西、宁夏、内蒙古；
4.乌鲁木齐高级人民法院，辖甘肃、新疆；
5.西宁高级人民法院，辖西藏、青海；
6.济南高级人民法院，辖河南、山东；
7.南京高级人民法院，辖安徽、上海、江苏；
8.武汉高级人民法院，辖湖南、湖北；
9.成都高级人民法院，辖重庆、四川；
10.昆明高级人民法院，辖贵州、云南；
11.南昌高级人民法院，辖福建、浙江、江西；
12.广州高级人民法院，辖广西、海南、广东。[12]
笔者认为，作为一项涉及宪法体制和宪法实践等全方位、多层面，具有牵一发而动全身的司法体制改革，仍需采取一种渐进的、相对合理的步骤。目前高级人民法院的重新调整、洗牌可以暂置一旁，因为最高人民法院的巡回法庭足以解决跨省域的案件。
与目前正在试点推动的省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革相呼应，全国31个省、自治区、直辖市（港澳台除外）高级人民法院作为改革主体，应具体提出如何在本行政区建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的规划方案，因为全国90%以上的案件是在基层、中级法院审理，司法的去地方化、行政化在这两级法院尤为急迫。以上海市为例，由于作为直辖市，与法院设置相对应的行政区域只有市、区县两级，上海市第一、二中级人民法院就不存在相对应的行政区域，也就无须探索改革了，而各区县基层人民法院，由于地域偏小，完全可以2-4个区合并成一个基层法院，与原行政区域分离。
（二）应遵循的原则
1.与行政区划相分离原则。也就是说，司法管辖区要打破行政区划，在设立司法机关时不能完全考虑行政区划因素，而要根据司法管辖原理分割行政区划版图。根据《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。这样一种行政区划的安排，加之法律规定地方司法系统由地方产生，并对其负责，这就使得地方保护主义滋生，形成地方司法的属地化特征。为解决这一问题，必须使司法区域与行政区划相分离，杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的不必要的干扰。例如可以在全国范围内以与设置行政区划不同的标准来设置司法区域，以司法区域为单位来设置地方法院，使得司法区域不与行政区域相重合。总之，将行政区域与司法区域适当分离方能显示出司法管辖制度固有的魅力。
2.原则性与灵活性相统一原则。管辖的规定应具体明确，以免发生因管辖不明，法院之间相互推诿或相互争夺的现象，从而使当事人疲于奔波，投诉无门；同时，考虑到民事案件种类繁多、情况复杂，其规定不能过于死板，应给当事人留有更多的选择余地。由于案件的类型较多，各案情形各不相同，在立法时难以用统一的标准去确定。因此，在对诉讼管辖进行原则规定的同时，必须要有一定的灵活性。再者，由于我国地域辽阔，各地区政治、经济、社会、文化发展不平衡，东西部地区经济社会发展存在很大差异，单一的民族结构地区与多民族聚居区或复杂的少数民族地区的人文社会风情又有所不同，这种不平衡使得我们进行司法改革时也不能同等对待，必须考虑各地的特点和具体情况。对于特殊的地区，如经济发达地区，由于纠纷多，可以考虑多设立一些司法机构；欠发达地区，基于同样道理司法机构可以少设。而对于少数民族地区，特别是民族自治区，则应根据其自身特点设立相应的司法机构。
3.便于诉讼原则。司法改革要遵循司法本身的规律进行，不管是中国还是外国，司法管辖的确定都有一个通行的原则叫“两便原则”：便于诉讼当事人诉讼的原则，便于人民法院依法独立行使审判权的原则。在“两便原则”的指导下，民事诉讼地域管辖制度要“便利当事人起诉、应诉，以及参加其他诉讼活动，减轻当事人长途奔波、来回奔波所造成的精力和时间上的浪费以及由此支出的费用负担，”[13]，即确保当事人进人民事审判程序的简便性，不给当事人增加讼累。而且更重要的是要牢固树立司法为民、公正司法的理念，把当事人看作是司法的主体，从而真正便利当事人参与诉讼、行使诉权，通过司法来追寻正义。司法的主要活动形式在于进行诉讼，而诉讼有一个效率或司法资源合理使用问题。因此，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度应当考虑怎样方便当事人进行诉讼。
4.适当分离原则。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的关键是“适当”问题，不能将分离绝对化。由于管辖权具有法定性，司法管辖权的调整应当具有一定的限度，以免对管辖制度的普遍性造成冲击。适当分离是“两便原则”的结合，不能偏废于某一方。如果片面强调分离是有问题的。同时也要作一些精细化的分析，由于不同的审判领域、案件领域，对分离程度的要求并不一样。因此，对于民事诉讼、行政诉讼中的分离情况应当逐一论证，不能混为一谈。
（二）制度设想
1.确立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度。如果案件的审理结果与当地政府、部门和审理的法院存在利害关系，就很难避免地方保护主义对审判的干扰，难以保证司法公正。因此，有必要建立一种能够隔离这种利益牵连关系的机制，彻底消除地方保护主义产生的根源。民事诉讼地域管辖的选择管辖制度，正是利用这样的机制，将地域管辖权转移至第三地，使案件的审理结果不可能与审理法院所在地的政府、部门及法院本身产生利害关系，能够从根本上消除地方保护主义，避免地方政府对于管辖法院的干预、限制，使受审法院能够保持中立，对案件作出客观公正的裁决，促进司法公正。
所谓民事诉讼地域管辖的选择管辖制度，是指对于跨地区且诉讼标的超过一定数额的民事诉讼，允许一方当事人选择一个没有任何地方保护主义色彩的法院进行诉讼的地域管辖制度。其具体的设想是：在兼顾两审终审制、两便原则及级别管辖不变的前提下，双方当事人住所属同一中级法院辖区而分属不同基层法院辖区，且标的较大超过一定数额时，赋予一方当事人在中级法院辖区内选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地法院管辖的权利；双方当事人住所属同一高级法院辖区而分属不同中级法院辖区，赋予一方当事人在高级法院辖区内选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地中级法院辖区内法院管辖的权利；双方当事人分属不同高级法院辖区，且其标的较大超过一定数额时，赋予一方当事人选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地高级法院辖区内法院管辖的权利。由于我国只有一部宪法，这样就可以保证不同地区法院适用法律的一致性，确保不同地区法院的审判结果对于当事人双方的公平性。跨区域管辖的法院应当是那些司法力量较强、司法环境较好的法院，以保证案件审理的公平性、效率性。
2.设立独立的行政法院。只有设立独立的行政法院，才能从根本上保证我国审判权的独立公正行使。几十年的司法实践表明，设立在普通法院之下的行政审判庭越来越显示出不适应现实的脆弱性、间隔性。最高人民法院行政审判庭法官梁凤云曾尖锐地指出：“实践已经证明，现行的地方化严重、附从于政府的司法监督机制必须从根本上进行改造。最高人民法院曾经就行政诉讼管辖进行局部调整，但是这种调整仍然属于现行的司法体系内的调整，并非治本之策。建立独立的行政法院体系，是司法机关长久地、公正地承担其行政诉讼职能的基本条件。行政法院的设立构成了本次《行政诉讼法》修改的最重大课题。甚至可以说，只要设立行政法院，其他问题几可迎刃而解。”[14]
设立独立的行政法院体系，能够有效地解决行政审判组织和管辖制度中存在的问题。行政法院的设立，有利于扩大行政诉讼的受案范围；有利于促进司法审判区与行政管理区的有限分离，促进司法审判权得到相对公正地行使，确保司法权独立，排除外界因素对审判工作的干扰；也有利于确保行政审判工作的稳定，提高行政法官的专业素养。
根据我国幅员辽阔、人口众多的基本国情，我国行政法院体制可以由最高行政法院、高级行政法院和普通行政法院组成。最高行政法院和高级行政法院的法官由全国人民代表大会常务委员会直接任命，而普通行政法院法官由本院院长提名后，提请省级人民代表大会常务委员会任命，避免地方政府对于人事任免的干预。对于高级行政法院的设置，要打破行政区划的地域限制，而以其他因素（如地理位置、人口数量、案件数量等）为标准，划定高级行政法院的管辖范围。此外，对于高级行政法院的数量也要加以严格限制，过多则易造成管辖区域过小，浪费司法资源；过少则不利于案件的及时解决，降低办案效率。对于普通行政法院的设立、管辖也可延续高级行政法院的模式，但由于大部分第一审行政案件是由县级以下人民政府及其有关部门作为被告的，因而可以考虑适当增加普通行政法院的数量。
设立我国的行政法院，[15]绝非生搬硬套，而是要在本土化的制度背景之下，最大限度地发挥行政法院法官的独立性和专业性。所以，从独立性确立的角度来看，要做到行政法院的独立，就要从人事权、财政权两大源头进行合理布局，完全排除来自各级行政机关的干扰[16]。此外，还要建立完善的行政法院法官责任追究机制。为避免司法地方化现象，防止地方保护主义，行政法院系统的所有财政经费都应当由中央财政直接编制、拨付，最高行政法院统筹全国行政法院的人事任命、财政支付等事宜，避免地方政府在人事、财政问题上对行政法院指手画脚，排除来自各级行政机关的干扰。此外，废除不同等级法院之间带有行政色彩的上下级关系，两者之间应建立纯粹的业务关系，使法院内部各人员之间仅仅存在行政级别上的差异，不再是一种领导与被领导的关系。对于行政法官的来源、数量也都要经过严格的审查，高标准、严要求。
总而言之，我国司法改革所面临的诸多困境，大多是由司法区域与行政区域高度吻合的制度设计而引起的。因此，《决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，使得司法权能够摆脱当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的真谛在于促使法院依法独立公正地行使审判权。由于我国司法管理体制种种弊端的存在，司法管理体制受制于各级地方政府，使得我国审判工作的开展受到了一系列的限制。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，有利于确保人民法院独立、公正地行使审判权，保障国家法制统一的正确实施，保证在全国范围内进一步推行司法区域与行政区域相分离的司法管理体制。因而在司法实践中，要打破司法机关按行政区划设置的体系，创制出一套既符合中国国情又可使司法机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的司法管辖体系。
【注释】
本文系胡铭教授主持的国家社科基金重点项目：“中国特色社会主义司法制度的模式、规律与改革方向研究”（项目批准号：14AKS009）的阶段性研究成果。
[1]司法统计数据，载浙江省杭州市中级人民法院网http://www.hzcourt.cn/tjsj/， 2014年5月5日。
[2]也有学者通过考察国外的情况，认为它们的司法辖区与行政区划重合，并没有必然导致司法地方化的现象，法院仍保持高度的专业化独立，笔者认为这种观点没有参透中国长期以来的“司法与行政合一、行政长官兼理司法”的文化基因。参见杨力：《中国法院职权优化配置研究》，《东方法学》2013年第4期。
[3]刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判—兼论“司法权地方化”的司法改革思路》，《法学研究》2003年第1期。
[4]张建伟：《司法体制改革中的利益纠葛》，《东方法学》2014年第5期。
[5][美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。
[6]十八届三中全会《决定》解读：为什么要改革司法管理体制，载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/14/c-118954488htm ，2014年1月14日。
[7]张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013年第4期。
[8]陈卫东：《未来五年我国司法体制改革的若干建议》，《河南社会科学》2012年第2期。
[9]参见林劲标等：《深圳福田审判长负责制上路》，《人民法院报》2013年2月25日，第3版。
[10]何帆：《夯实依法独立公正行使审判权的独立基础》，《人民法院报》2013年11月17日，第1版。
[11]沈国明：《司法改革应设定阶段性目标》，《东方法学》2014年第5期。
[12]贺卫方：《司法区划的构思》，《中国法律评论》2014年第1期，第56-57页。
[13]黄川：《民事诉讼管辖研究》，中国法制出版社2001年版，第47-48页。
[14]梁凤云：《〈行政诉讼法〉修改八论》，《华东政法大学学报》2012年第2期。
[15]也有学者认为为实现“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标，应当取消基层法院行政案件管辖权，由中级法院管辖第一审行政案件；同时，为解决诉讼成本等问题，将目前各个基层法院的行政审判庭改革为隶属于中级法院的巡回庭，以消除基层法院由于司法审判区划与行政管理区域重叠而导致的行政审判困境，实现行政诉讼领域的司法公正。参见沈福俊：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析》，《东方法学》2014年第2期。
[16]马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第179页。
